I OSK 1200/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Jakimowicz sędzia NSA Małgorzata Borowiec sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Olga Grzelak po rozpoznaniu w dniu 13 kwietnia 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z.K., A. R., M. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 grudnia 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 2384/15 w sprawie ze skargi Z. K., A. R. i M. L. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia ostatecznej decyzji oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 1 grudnia 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 2384/15 oddalił skargę Z. K., A. R. i M. L. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z [...] czerwca 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia ostatecznej decyzji. W uzasadnieniu wyroku Sąd podał następujący stan faktyczny i prawny: Minister Infrastruktury i Rozwoju decyzją z [...] czerwca 2015 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] lipca 2013 r. nr [...] odmawiającą uchylenia ostatecznej decyzji Wojewody [...] z [...] stycznia 2010 r. nr [...] utrzymującej w mocy decyzję Starosty [...] z [...] lipca 2009 r. nr [...] odmawiającą zwrotu części nieruchomości położonej w [...], gm. [...], oznaczonej jako działka nr [...], objętej księgą wieczystą KW nr [...], w granicach wywłaszczonej parceli l. kat. [...], b. gm. kat. [...], na rzecz Z. K., M.L. i A.R. Organ ustalił, że Naczelnik Gminy [...] decyzją z [...] czerwca 1979 r. nr [...] orzekł o wywłaszczeniu na rzecz Państwa nieruchomości stanowiącej parcelę [...]. kat. [...], b. gm. kat. [...], będącej własnością Z. L., z przeznaczeniem pod eksploatację kruszywa przez [...] Zakłady Eksploatacji Kruszywa w K. P. L., Z. K., A. R. i M. L., (spadkobiercy Z. L.) pismami z [...] i [...] maja 2001 r. wystąpili do Starosty [...] z wnioskiem o zwrot wywłaszczonej nieruchomości stanowiącej parcelę [...]. kat. [...], b. gm. kat. [...]. Starosta [...] decyzją z [...] maja 2002 r. nr [...] odmówił zwrotu części nieruchomości położonej w C., oznaczonej jako działka nr [...], w granicach wywłaszczonej parceli [...]. kat. [...], b. gm. kat. [...], na rzecz P. L., Z. K., M. L. i A.R. Wojewoda [...], po rozpoznaniu odwołania P. L., Z. K., M. L. i A. R., decyzją z [...] listopada 2002 r. nr [...] utrzymał w mocy ww. decyzję Starosty [...]. Decyzje powyższe zostały następnie uchylone wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 9 sierpnia 2006 r. sygn. akt II SA/Kr 3182/02. Ponownie rozpoznając sprawę Starosta [...] decyzją z [...] lipca 2009 r. nr [...] odmówił zwrotu części nieruchomości położonej w C., gm. [...], oznaczonej jako działka nr [...], w granicach wywłaszczonej parceli [...]. kat. [...], b. gm. kat. [...], na rzecz Z. K., M. L. i A. R. Wojewoda [...], po rozpatrzeniu odwołania Z. K. decyzją z [...] stycznia 2010 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną Starosty [...] z [...] lipca 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 8 lipca 2010 r. sygn. akt II SA/Kr 461/10 oddalił skargę Z. K., A.R. i M. L. na ww. decyzję Wojewody [...] z [...] stycznia 2010 r. Z. K. w piśmie z [...] lutego 2011 r. wystąpiła do Starosty [...] z wnioskiem o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Wojewody [...] z uwagi na wyjście na jaw nowych okoliczności w sprawie. Starosta [...] przekazał ww. wniosek według właściwości Wojewodzie [...], który postanowieniem z [...] lutego 2012 r. wznowił postępowanie zakończone decyzją Wojewody [...] z [...] stycznia 2010 r. Następnie decyzją [...] lipca 2013 r. nr [...] odmówił uchylenia decyzji Wojewody [...] z [...] stycznia 2010 r. Z. K., działająca w imieniu własnym oraz jako pełnomocnik A. R. i M.L., wniosła odwołanie od powyższej decyzji. Minister Infrastruktury i Rozwoju decyzją z [...] czerwca 2015 r. nr [...] uznał, że powołana przez strony nowa okoliczność tj. chęć sprzedaży prawa użytkowania wieczystego przysługującego Gminie [...] względem części nieruchomości położonej w C., gm. [...], oznaczonej jako działka nr [...] nie stanowi okoliczności, o której mowa wart. 145 §1 pkt 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257), powoływanej dalej jako "K.p.a." Wskazał, że podpisanie umowy przedwstępnej sprzedaży prawa użytkowania wieczystego części działki nr [...] o pow. [...] ha nie zmienia oceny prawnej przesłanek zwrotu nieruchomości, gdyż faktycznie sprzedaż tej nieruchomości nie nastąpiła, co potwierdza pismo Wójta Gminy [...] z [...] czerwca 2013 r. oraz księga wieczysta KW nr [...], w której w dalszym ciągu jako właściciel działek nr [...], nr [...], nr [...],[...] i nr [...] (powstałych po podziale działki nr [...]) wpisany jest Skarb Państwa, a jako użytkownik wieczysty Gmina [...]. Ponadto sprzedaż prawa użytkowania wieczystego co do części dawnej działki nr [...] miałaby nastąpić z uwagi na ustanowioną na tej części służebność drogi koniecznej, a zatem nie ma żadnego związku ze spełnieniem przesłanek zwrotu nieruchomości. Organ wskazał ponadto, że postępowanie zwrotowe dotyczące działki nr [...] stanowiło przedmiot oceny Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, który prawomocnym wyrokiem z 8 lipca 2010 r. sygn. akt II SA/Kr 461/10 oddalił skargę Z. K., A. R. i M.L. na decyzję Wojewody [...] z [...] stycznia 2010 r., znak: [...]. Organ powołał się przy tym na związanie oceną prawną i wskazaniami, o których mowa w art. 153 oraz art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; obecnie Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a." Oznacza to, że podmioty wymienione w ww. przepisach w muszą przyjmować, że dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu. Zatem w kolejnym postępowaniu, w którym pojawi się dana kwestia, nie może ona być już ponownie badana, co w rozpoznawanej sprawie dotyczy przesłanek zwrotu nieruchomości. Organ wskazał, że niedopuszczalne byłoby stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej po wyroku oddalającym skargę, albowiem sąd - niezwiązany granicami skargi - z urzędu ustalał, czy zachodzą okoliczności uzasadniające stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 156 §1 K.p.a. Żadna z okoliczności wymienionych w tym przepisie (art. 156 §1 pkt 1-7) nie zmienia natomiast swej wartości prawnej z upływem czasu. Taki sam charakter mają przesłanki wznowienia postępowania administracyjnego. Tym bardziej, że przedmiotem oceny sądu administracyjnego była ta sama decyzja ostateczna, która stanowi obecnie przedmiot wniosku strony o nadzwyczajną weryfikację ww. rozstrzygnięcia w oparciu o przepis art. 145 K.p.a. Z. K., M. L. i A. R. wnieśli skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W skardze zarzucili, że została wydana z naruszeniem art. 151 §1 K.p.a w związku z art. 145 §1 pkt 5 K.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji Wojewody [...] mimo, że podane we wniosku nowe okoliczności faktyczne są istotne dla sprawy i wskazują, że nie zostały spełnione negatywne przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości określone w ustawie o gospodarce nieruchomościami, a nieruchomość ta nie była i nie jest wykorzystywana na cele publiczne. Fakt podpisania przedwstępnej umowy przeniesienia prawa do spornej nieruchomości na podmiot prywatny, stanowi wystarczającą podstawę do uznania, że zaistniały przesłanki do zwrotu nieruchomości wywłaszczonej bowiem jest ona wykorzystywana na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę wyrokiem z 1 grudnia 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 2384/15 podzielił stanowisko organów, że okoliczność jaką jest zamiar sprzedaży prawa użytkowania wieczystego przysługującego Gminie [...] względem części nieruchomości położonej w C., oznaczonej jako działka nr [...] nie zmienia oceny prawnej przesłanek zwrotu nieruchomości. Sąd wskazał, że w sprawie istotne były art. 136, art. 137 i art. 229 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. poz. 651 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.g.n.", określające przesłanki zwrotu nieruchomości. W ocenie Sądu organy prawidłowo ustaliły, że nie zachodzą negatywne przesłanki zwrotu określone w art. 229 u.g.n. Prawomocną decyzją Urzędu Wojewódzkiego w K. z [...] czerwca 1998 r. nr [...], stwierdzono nabycie z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przez [...] Zakłady [...]w K. prawa użytkowania wieczystego gruntu stanowiącego własność Skarbu Państwa, położonego w [...] gm. [...], składającego się m. in. z parceli [...]. kat. [...] b. gm. kat. [...]. Z kolei umową zamiany zawartą [...] czerwca 1998 r. w formie aktu notarialnego [...] Zakłady [...]w K. dokonały przeniesienia prawa użytkowania wieczystego niezabudowanych działek, w tym również cz. działki nr [...], w skład której weszła parcela [...]. kat. [...] b. gm. kat. [...], na rzecz Gminy [...], w zamian za co Gmina [...] przeniosła na rzecz tych Zakładów własność niezabudowanej działki nr [...]. Z odpisu księgi wieczystej KW nr [...] wynika natomiast, że Gminę [...] jako użytkownika wieczystego ww. nieruchomości, nabytej na podstawie umowy zamiany z [...] czerwca 1998 r., wpisano do księgi wieczystej dopiero 4 czerwca 2001 r., a więc po 1 stycznia 1998 r. Sąd dalej wskazał, że nieruchomość będąca przedmiotem postępowania wznowieniowego została wywłaszczona w celu eksploatacji kruszywa, zgodnie z decyzją zatwierdzającą plan realizacyjny Prezydium Powiatowej Rady Narodowej Wydział Budownictwa i Architektury w K. z [...] czerwca 1967 r. nr [...]. Realizacja celu wywłaszczenia m. in. na wskazanej nieruchomości, polegająca na eksploatacji złoża piasku, była realizowana od czasu wywłaszczenia do 1985 r. Decyzją Dyrektora Wydziału Ochrony Środowiska Gospodarki Wodnej i Geologii Urzędu Miasta K. z [...] listopada 1985 r. nr [...] zakazano [...] Zakładom [...] w K. prowadzenia eksploatacji piasku w obrębie złoża C. w trybie natychmiastowym. Starosta [...] ustalił, że cel wywłaszczenia polegający na wydobywaniu [...] został zrealizowany na wywłaszczonej nieruchomości w okresie 10 lat od dnia [...] października 1979 r., czyli od dnia, w którym decyzja naczelnika Gminy [...] z [...] czerwca 1979 r. nr [...], stała się ostateczna. Sporna nieruchomość służyła jako droga dojazdowa do miejsca eksploatacji złoża piasku. Dopiero po zakończeniu eksploatacji złoża piasku w C. przez [...] Zakłady [...] w K. nastąpiło przeniesienie własności wywłaszczonej nieruchomości na rzecz Gminy [...] umową zamiany z [...] czerwca 1998 r. Tak więc podmiot, na którego rzecz nastąpiło wywłaszczenie zrealizował obydwie przesłanki określone w przepisie art. 137 ust. 1 u.g.n. Ocenę tę potwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalając skargę na decyzję o odmowie zwrotu nieruchomości prawomocnym wyrokiem z 8 lipca 2010 r. sygn. akt II SA/Kr 461/10. Sąd badał zarówno decyzję organu pierwszej, jak i drugiej instancji, a oddalając skargę wykazał, że nie podziela twierdzeń zawartych w skardze. Tak więc również w odniesieniu do tej części postępowania wyjaśniającego, która dotyczyła zrealizowania celu wywłaszczenia Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie nie dopatrzył się uchybień. Sąd pierwszej instancji wskazał na art. 170 i art. 171 P.p.s.a. W związku z powyższym, w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, mając na uwadze brzmienie i zakres rozstrzygnięcia, jakie zostało utrzymane w mocy ww. wyrokiem, organy administracyjne słusznie uznały, że okoliczność ewentualnego zbycia należącej obecnie do Gminy nieruchomości nie ma wpływu na decyzje o odmowie zwrotu. Nie podważa bowiem ustaleń w zakresie braku podstaw do zwrotu spornej nieruchomości w oparciu o art. 136 i art. 137 u.g.n. Z. K., A. R. i M. L., reprezentowane przez adwokata M. K., wniosły od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. W skardze kasacyjnej zarzuciły naruszenie przepisów postępowania tj. art. 3 §1, art. 145 §1 pkt 1 lit. b i art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 145 §1 pkt 5 K.p.a. polegające na nieprawidłowym przeprowadzeniu kontroli legalności działalności administracji publicznej w sprawie i oddalenie skargi mimo zaistnienia przesłanek wznowienia postępowania w postaci ujawnionych nowych okoliczności faktycznych, które są istotne dla sprawy wskazujących, że nie zostały spełnione negatywne przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, a nieruchomość ta nie była i nie jest wykorzystywana na cele publiczne. W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniosły o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie na ich rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 §1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 §2 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zarzutów wskazanych w podstawie skargi kasacyjnej. Związanie granicami skargi kasacyjnej oznacza natomiast związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia oraz wnioskiem. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Odnosząc się kolejno do zarzutów skargi kasacyjnej należy wskazać, że art. 3 §1 P.p.s.a. mógłby być naruszony tylko wtedy, gdyby skarga w ogóle nie została przez Sąd pierwszej instancji rozpoznana. Taka sytuacja nie miała miejsca w niniejszej sprawie. Ponadto przepisy art. 3 §1 P.p.s.a. zawierają normę o charakterze ustrojowym. Przesłanka wskazująca na naruszenie tego przepisu mogłaby wystąpić, gdyby Sąd pierwszej instancji odmówił rozpoznania skargi, mimo wniesienia jej z zachowaniem przepisów prawa, nie przeprowadził kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego lub dokonał tej kontroli według kryteriów innych niż zgodność z prawem lub zastosował środek nieprzewidziany w ustawie. Również i takie okoliczności w niniejszej sprawie nie wystąpiły. Skargę kasacyjną oparto na zarzucie naruszenia art. 145 §1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. wyprowadzając zastosowanie uregulowanego w tym przepisie środka z zaistnieniem nowych okoliczności faktycznych istotnych dla sprawy zwrotu nieruchomości i wskazujących, że nie zostały spełnione negatywne przesłanki zwrotu nieruchomości. Takich podstaw nie daje art. 145 §1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. Postępowanie w sprawie wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją jest nowym postępowaniem, o odrębnym przedmiocie rozpoznania i rozstrzygnięcia. Przedmiotem rozpoznania i rozstrzygnięcia w postępowaniu zwykłym jest autorytatywna konkretyzacja normy materialnego prawa administracyjnego w zakresie uprawnienia lub obowiązku jednostki, zaś przedmiotem w postępowaniu w sprawie wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją jest rozpoznanie i rozstrzygnięcie czy autorytatywna konkretyzacja normy materialnego prawa administracyjnego nie została dokonana z naruszeniami przepisów postępowania, określonych w art. 145 §1 K.p.a. Ta odrębność przedmiotu postępowania zwykłego i postępowania nadzwyczajnego w sprawie wznowienia postępowania powoduje, że nie można wywodzić skutków naruszenie przepisów postępowania w postępowaniu zwykłym dla postępowania w sprawie wznowienia postępowania. Tylko zatem jeżeli w postępowaniu w sprawie wznowienia postępowania zostałyby naruszone w sposób kwalifikowany przepisy prawa procesowego, których rodzaje wylicza enumeratywnie art. 145 §1, art. 145a §1, art. 145b §1 K.p.a., sąd administracyjny może stosować środek - uchylenie decyzji na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. Innymi słowy dopiero stwierdzenie przez Sąd Wojewódzki, że w postępowaniu zakończonym decyzją Ministra Infrastruktury i Rozwoju z [...] czerwca 2015 r. nr [...] doszło do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, obligowałoby ten Sąd do uchylenia decyzji na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. Zarzut naruszenia art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 145 §1 pkt 5 K.p.a. jest niezasadny. Prawidłowo Sąd pierwszej instancji przyjął, że warunkiem wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego decyzją ostateczną jest to, że nowe dowody nieznane organowi administracji publicznej, bądź okoliczności, nie tylko były istotne dla sprawy, ale ponadto istniały już w dacie wydania decyzji rozstrzygającej sprawę w postępowaniu zwykłym (wyrok NSA z 4 marca 2010 r. sygn. akt I OSK 703/2009 i z 31 sieprnia 2010 r. sygn. akt I OSK 1385/2009). Ponadto musiałaby to być nowa okoliczność, która niweczyłaby ocenę prawną Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zawartą w prawomocnym wyroku z 8 lipca 2010 r. sygn. akt II SA/Kr 461/10 oddalającym skargę na decyzję o odmowie zwrotu nieruchomości. Wspomnieć należy, że co do zasady dopuszczalne jest wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego decyzją ostateczną, co do której sąd administracyjny oddalił skargę, jeżeli po wyroku sądowym zostaną ujawnione lub wystąpią przesłanki do wznowienia postępowania, o których mowa w art. 145 §1 pkt 1, 2, 3, 5, 7 i 8 K.p.a. Jednakże w tym wznowionym postępowaniu muszą być respektowane zasady wynikające z art. 170 i art. 171 P.p.s.a. Prawidłowo więc Sąd pierwszej instancji powołał się na te przepisy. Zgodnie z pierwszym z nich orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. W myśl zaś art. 171 P.p.s.a. wyrok prawomocny ma powagę rzeczy osądzonej tylko co do tego, co w związku ze skargą stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia. Moc wiążąca prawomocnego orzeczenia sądu charakteryzuje się w istocie dwoma aspektami. Pierwszy z nich odnosi się do faktu istnienia prawomocnego orzeczenia, drugi zaś przejawia się w mocy wiążącej jako określonym walorze prawnym rozstrzygnięcia (osądzenia) zawartego w treści orzeczenia. Orzeczenie prawomocne pociąga za sobą tę konsekwencję, że nikt nie może negować faktu istnienia orzeczenia i jego określonej treści, bez względu na to, czy był, czy też nie był stroną w postępowaniu, w wyniku którego zostało wydane orzeczenie, które stało się prawomocne (B. Adamiak, J. Borkowski, kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa, 2006, s. 634). Nową okolicznością, którą powołała skarżąca kasacyjnie jako podstawa wznowienia postępowania zakończonego decyzją Wojewody [...] z [...] stycznia 2010 r. o odmowie zwrotu nieruchomości, był zamiar sprzedaży prawa użytkowania wieczystego przysługującego Gminie [...] względem części nieruchomości położonej w [...], gm. [...], oznaczonej jako działka nr [...]. Prawidłowa jest ocena organów administracyjnych i Sądu Wojewódzkiego, że okoliczność ta nie stanowi okoliczności, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. Nie jest bowiem ani nową okolicznością nieznaną organowi wcześniej ani okolicznością, która zmienia ocenę prawną przesłanek zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny uznając, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł o jej oddaleniu.