I OSK 591/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie: Sędzia NSA Bożena Popowska Sędzia del. WSA Przemysław Szustakiewicz (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Marta Sikorska po rozpoznaniu w dniu 3 grudnia 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. F., M. T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 26 listopada 2013 r. sygn. akt II SA/Kr 961/13 w sprawie ze skargi M. T. i A. F. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2013 r., nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu działki oddala skargę kasacyjną. I OSK 591/14 UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, wyrokiem z dnia 26 listopada 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 961/13, oddalił skargę A. F. i M. T. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2013 r. w przedmiocie odmowy zwrotu działki. Sąd I instancji przedstawił następujący stan sprawy: Starosta K., decyzją z dnia [...] maja 2011 r., orzekł o zwrocie działki nr [...], odpowiadającej części wywłaszczonej parceli l. kat. [...], na rzecz M.T. i o rozliczeniach z tytułu zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oraz o odmowie zwrotu działki nr [...], odpowiadającej części wywłaszczonej parceli I. kat. [...], na rzecz A. i F. Wojewoda [...], po rozpatrzeniu odwołania Miasta K., decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r., orzekł o odmowie zwrotu działki nr [...] na rzecz M. T. W pozostałym zakresie uchylił decyzję z dnia [...] maja 2011 r. WSA w Krakowie, po rozpoznaniu skargi A. F. i M.T., wyrokiem z dnia 29 listopada 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 1431/12, stwierdził nieważność decyzji z dnia [...] sierpnia 2012 r. z powodu istotnych braków formalnych odwołania. Wskazano, że braki te mogą ulec konwalidacji poprzez podjęcie odpowiednich czynności. Wojewoda [...] , po ponownym rozpatrzeniu odwołania Miasta K., decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r., orzekł o odmowie zwrotu części działki nr [...] na rzecz M. T. oraz uchylił decyzję z dnia [...] maja 2011 r. z pozostałym zakresie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po rozpoznaniu skargi A.F. i M. T., uznał, że nie zasługuje ona na uwzględnienie. Podniesiono, że A. F., nie mająca tytułu prawnego do spornej nieruchomości, nie miała statusu strony, ani w postępowaniu jurysdykcyjnym dotyczącym zwrotu tej nieruchomości, ani nie legitymuje się interesem prawnym w zaskarżeniu decyzji o odmowie zwrotu nieruchomości w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Wskazano, że zgodnie z art. 137 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2015 r. poz. 1774 ze zm., dalej: u.g.n.) pierwszym i podstawowym warunkiem zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jest jej zbędność na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, oceniana w dacie rozstrzygania przez organ w przedmiocie żądania zwrotu. "Zbędność" polega na tym, że cel wywłaszczenia nie jest (i nie był) zrealizowany. Określone tym przepisie terminy 7 i 10 lat stanowią tylko dopełnienie przesłanki zbędności, a użyte w nim sformułowanie "pomimo upływu" oznacza, że zgłoszone przed upływem tych terminów roszczenie o zwrot nie będzie mogło być uwzględnione. W przypadku dokonania pozytywnego ustalenia organ powinien wydać decyzję o zwrocie, w przeciwnym razie – o odmowie zwrotu. Podkreślono, że wniosek organu, iż sporna nieruchomość została wykorzystana na cel wywłaszczenia jest prawidłowy. Ustalenie celu wywłaszczenia następuje bowiem poprzez przywołanie celu, jaki podano w decyzji wywłaszczeniowej, z uwzględnieniem jego doprecyzowania w dokumentacji dotyczącej inwestycji, dla urzeczywistnienia której nastąpiło wywłaszczenie. Według planu realizacyjnego z dnia 3 września 1975 r. wywłaszczona parcela I. kat. [...] została przeznaczona pod "plac zabaw oddziałowych" i "plac zabaw konstrukcyjnych". Podniesiono, że przy ocenie realizacji celu publicznego, tu: budowy przedszkola, należało uwzględnić nie tylko budowę typowego budynku przedszkola, ale również wszystkich innych obiektów i urządzeń technicznych składających się na infrastrukturę tego obiektu jak np. urządzenia towarzyszące, śmietniki, ciągi komunikacyjne i ciągi piesze, boiska sportowe, piaskownice, place zabaw, elementy małej architektury, zieleń otaczającą przedszkole (trawniki, drzewa, krzewy itp.) a nawet parking służący rodzicom dowożącym i odbierającym dzieci z przedszkola. Stanowisko, że pasy terenu otaczające przedszkole, jako zieleń mniej lub bardziej zagospodarowana, a priori nie mogą mieścić się w celu wywłaszczenia określonym jako "budowa przedszkola", jest błędne. "Budowa przedszkola" polegać może albo jedynie na realizacji samego budynku przedszkola, albo też obejmować może oprócz budynku także obiekty towarzyszące, bądź tereny zieleni otaczające obiekt, jeżeli są z nim funkcjonalnie związane tj. służą przedszkolu, np. w celu zapewnienia bezpiecznego prowadzenia zabaw z dziećmi. Stwierdzono, że dokumentacja zgromadzona w aktach sprawy oraz dowody w postaci zeznań świadków bezsprzecznie wykazują, że na przedmiotowej działce został zrealizowany cel wywłaszczenia – budowa przedszkola wraz z niezbędną infrastrukturą. Nie zostało natomiast wykazane, żeby sporna działka, zlokalizowana w bliskim sąsiedztwie budynku przedszkola nie była wykorzystywana zgodnie z celem wywłaszczenia. W skardze skoncentrowano się natomiast na ocenie wiarygodności zeznających w sprawie świadków. Podniesiono, że nieścisłości występujące w zeznaniach świadków nie wynikają z ich złej woli czy stronniczości, ale ze znacznego upływu czasu, ponieważ świadkowi przesłuchiwani byli na okoliczności wydarzeń sprzed około 30 lat. Ponadto Wojewoda [...] czynił w przedmiotowej sprawie ustalenia przede wszystkim w oparciu o zgromadzoną dokumentację. Skargę kasacyjną wyrok wniosły A.F. i M. T., żądając uchylenia wyroku WSA w Krakowie i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania lub ewentualnego wystąpienia do Trybunału Konstytucyjnego o zbadanie zgodności art. 137 u.g.n. z art. 2, art. 20, art. 163, art. 165, art. 216 ust. 2, art. 218 Konstytucji RP. Zarzucono naruszenie: • art. 3 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7-9 K.p.a., poprzez niedostrzeżenie przez Sąd I instancji, że organ administracyjny nie traktował stron w sposób równy tj. faworyzował Miasto K. i Samorządowe Przedszkole nr [...]; • art. 3 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 24 § 3 K.p.a., ponieważ WSA w Krakowie nie rozpoznał odwołania zawartego w skardze odwołanie od postanowienia Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r., w którym odmówiono wyłączenia pracowników Urzędu Wojewódzkiego; • art. 3 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 32-33 K.p.a., ponieważ odwołanie w imieniu Miasta K. od decyzji z dnia [...] maja 2011 r. wniosła osoba nieuprawniona. W rozprawach również brały udział osoby do tego nieuprawnione; • art. 3 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 73 § 1, art. 83 § 1 K.p.a., ponieważ Sąd I instancji nie zauważył, że organ administracyjny, kierując do świadków wezwania, dokładnie poinformował ich o przedmiocie postępowania i doręczył dokumenty z akt sprawy tj. kopię mapy ewidencyjnej z zaznaczeniem czerwonym flamastrem przedmiotu postępowania; • art. 3 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 80, art. 86 K.p.a., poprzez niedostrzeżenie, że organ administracyjny zgromadził materiał dowodowy w sposób nieudolny, błędnie go ocenił oraz nie przeprowadził wszystkich wnioskowanych dowodów; • art. 3 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 95 § 1-2 K.p.a., ponieważ WSA w Krakowie nie zauważył, że organ administracyjny uchylał istotne dla sprawy pytania zadawane świadkom przez pełnomocnika skarżących i w uzasadnieniu decyzji nie uzasadnił tych uchyleń; • art. 137 ust. 1-2 u.g.n. poprzez przyjęcie, że na terenie działki nr [...] i części dawnej parceli katastralnej l. kat. [...] doszło do zrealizowania celu wywłaszczenia określonego w decyzji wywłaszczeniowej z dnia [...] czerwca 1976 r. Sąd i instancji przyjął, że zrealizowanie inwestycji nawet po upływie terminów określonych w tym przepisie stanowi przesłankę do odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Podkreślono, że cel wywłaszczenia został w decyzji określony precyzyjnie i nie wolno go traktować rozszerzająco. Budowa przedszkola oznacza wybudowanie przedszkola, ewentualnie infrastruktury mu służącej. Tymczasem na 3,5 arowej parceli l. kat. [...] powstał na zaledwie kilku metrach kwadratowych budynek przedszkola. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda [...] i wniósł o jej oddalenie, wskazując, że zaskarżone orzeczenie jest zgodne z prawem. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej: P.p.s.a.) NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki, określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły. Związanie podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Wskazać zatem należy konkretne przepisy prawa, którym – zdaniem skarżącego – uchybił sąd i uzasadnić swoje twierdzenia. Uzasadnienie podstaw kasacyjnych polega na wykazaniu, że stawiane zarzuty mają usprawiedliwioną podstawę i zasługują na uwzględnienie. Uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd w subsumcji, czyli niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi jaka powinna być prawidłowa wykładnia zastosowanego przepis prawa, bądź jak powinien być stosowany konkretny przepis prawa ze względu na stan faktyczny sprawy, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu – dlaczego powinien być zastosowany. Uzasadniając zaś naruszenie przepisów postępowania wykazać należy, że uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna nieodpowiadająca powyższym wymaganiom uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Zarzut dotyczący faworyzowania Miasta K. przez organy orzekające w sprawie nie zasługuje na uwzględnienie. Z formuł grzecznościowych rozpoczynających pisma, przyjętych w korespondencji pomiędzy urzędami, nie można wnosić, że w ten sposób zostały naruszone zasady postępowania administracyjnego, w tym przede wszystkim zasada równości. W toku postępowania obie strony posiadały takie same prawa, były zawiadamiane o czynnościach procesowych dokonywanych przez organy, a w ich trakcie organ czuwał nad równością stron, miały również zapewniony taki sam dostęp do akt sprawy. O naruszeniu zasady równości można byłoby mówić tylko wtedy, gdyby stronę pozbawiano faktycznie możliwości dostępu do akt sprawy lub uczestniczenia w czynnościach postępowania. Sąd I instancji takich działań organu jednak nie stwierdził. Wprost przeciwnie – strona posiadała pełną możliwość uczestniczenia w postępowaniu, w tym również w trakcie dwóch rozpraw administracyjnych. Podnieść należy, że nie zasługuje na uznanie również zarzut skargi kasacyjnej dotyczący złożenia odwołania od decyzji z dnia [...] maja 2011 r. przez osobę nieuprawnioną. Pełnomocnictwo dla M. W.– Dyrektora Wydziału Skarbu Miasta K. wydane przez Prezydenta Miasta K. jest jednoznaczne i wskazuje, że działała ona w ramach swoich uprawnień. Nie jest koniecznym, aby osoba posiadająca pełnomocnictwo ogólne do reprezentowania Prezydenta Miasta K. w sprawach administracyjnych, do każdej ze spraw legitymowała się dodatkowo pełnomocnictwem szczególnym. Zarzut udziału w rozprawach administracyjnych osób nieuprawnionych do działania w imieniu Prezydenta Miasta K. także jest nieuprawniony. Z akt sprawy wynika, że K.B., H. M. legitymowali się pełnomocnictwami do reprezentowania Miasta K. w sprawach administracyjnych związanych ze zwrotem mienia, a U.S. – w sprawach administracyjnych dotyczących funkcjonowania przedszkola nr [...], które znajduje się na spornym terenie. Tak sformułowane pełnomocnictwo dawało prawo do wzięcia udziału w rozprawie administracyjnej. Nie można również dopatrzeć się błędów wezwaniu świadków na rozprawę. Zgodnie z art. 54 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz. 267 ze zm., dalej: K.p.a.) w wezwaniu należy określić, w jakiej sprawie, jakim charakterze i w jakim celu dana osoba zostaje wezwana. Tym samym wezwanie powinno być tak skonstruowane, aby wezwany (świadek) wiedział po co jest wezwany i mógł się przygotować do uczestniczenia w czynnościach przerodzonych przez organ (por. B. Adamiak, J, Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, warszawa 2012, s. 270, t. 5). W rozpoznawanej sprawie chodziło o uzyskanie zeznań dotyczących stanu faktycznego sprzed 35-40 lat, a więc oczywistym jest, że należało świadków poinformować na okoliczność jakich faktów będą przesłuchiwani, po to aby mogli je sobie przypomnieć. Naruszeniem art. 54 § 1 pkt 3 K.p.a. byłaby sytuacja, w której organ, wzywając świadka, sugerowałby jakich odpowiedzi ma on udzielić. Treść wezwań skierowanych do świadków w przedmiotowej sprawie nie zawiera sugestii co do treści zeznań lub na jakie pytania nie powinni oni odpowiadać. Nie można zatem uznać, że naruszają one prawo. Ponadto zarzucając w skardze kasacyjnej błędy w postępowaniu dowodowym skoncentrowano się na zeznaniach świadków, wskazując na ich nieścisłości. Nie zauważono jednak, że zeznania świadków były tylko jednym z środków dowodowych w sprawie. Stwierdzić należy, że stan faktyczny dotyczący lat siedemdziesiątych i osiemdziesiątych XX wieku organ ustalił w oparciu pozyskane z archiwów plan realizacyjny, zatwierdzony przez Naczelnika Dzielnicy Urzędu Dzielnicowego [...] dnia [...] września 1975 r., określające cele i przedmiot zagospodarowania przedszkola oraz decyzje Naczelnika Dzielnicy Urzędu Dzielnicowego [...]: z dnia [...] września 1975 r., zatwierdzającą plan realizacyjny i z dnia [...] lipca 1976 r. Z decyzji tych wynikało, że cała działka wywłaszczona pod teren przedszkola będzie wykorzystywana na jego potrzeby. Zdjęcia lotnicze z lat 1975 i 1982, obejmujące również teren wywłaszczonej parceli, wskazują, że teren obejmujący sporną działkę nr [...] został zagospodarowany. Zeznania wszystkich świadków przesłuchanych w dniu 30 marca 2012 r. potwierdzają fakt zagospodarowania terenu tej działki, wynikający z zebranej dokumentacji. Dodać należy, że dobór świadków jest bardzo wszechstronny: znajdują się wśród nich osoby, których dzieci w latach siedemdziesiątych uczęszczały do przedszkola oraz osoby, które w tym czasie pracowały w przedszkolu. Pewne nieścisłości wynikające z zeznań tych osób są naturalne, wynikają bowiem zarówno ze znacznego upływu czasu jak i faktu, że osoby te w różnych okresach miały styczność z przedmiotem sporu. Wszyscy świadkowie potwierdzają jednak, że teren przedszkola, obejmujący obecną działkę nr 380/12 był zagospodarowany i wykorzystywany do edukacji przedszkolnej. Podkreślić trzeba, że chcąc podnieść zarzuty uchybienia przepisom proceduralnym, strona powinna uwzględnić, że podstawa kasacyjna obejmująca zarzut naruszenia przepisów postępowania, w świetle art. 174 pkt 2 P.p.s.a., może być skuteczna jedynie w przypadku, gdy zarzucane uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wykazanie, że taki potencjalny istotny wpływ na rozstrzygnięcie zachodzi, należy również do strony, ponieważ także w tym zakresie NSA nie ma uprawnień do zastępowania jej w prawidłowym formułowaniu podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia. Stwierdzić należy, że w skardze kasacyjnej w żaden sposób nie wskazano w jaki sposób wymienione w niej uchybienia Sądu I instancji miałyby wpływ na wynik sprawy. Z kolei ogólnikowe sformułowania zawarte w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie umożliwiają zbadanie zarzutów pod kątem ich wpływu na treść rozstrzygnięcia podjętego przez WSA w Krakowie. Zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego w istocie sprowadza się do zakwestionowania oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, który to zarzut, w świetle przeprowadzonych rozważań, dotyczących przebiegu postępowania administracyjnego i zebranych w jego toku dowodów, uznać należy za nieuzasadniony. Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do wystąpienia do Trybunału Konstytucyjnego z wnioskiem o zbadanie zgodności art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2015 r. poz. 1774 ze zm., dalej: u.g.n.) z art. 2, art. 20, art. 163, art. 165, art. 216 ust. 2, art. 218 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997 r. – Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. nr 78, poz. 483, ze zm.). Zgodnie z art. 188 pkt 1-5 Konstytucji RP Trybunał Konstytucyjny orzeka w sprawach: zgodności ustaw i umów międzynarodowych z Konstytucją, zgodności ustaw z ratyfikowanymi umowami międzynarodowym, których ratyfikacja wymagała uprzedniej zgody wyprażonej w ustawie, zgodności przepisów prawa, wydawanych przez centralne organy państwowe, z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi i ustawami, zgodności z Konstytucją celów lub działalności partii politycznych oraz skargi konstytucyjnej. Na podstawie art. 193 Konstytucji RP w zw. z art. 3 ust 3 ustawy z dnia 25 czerwca 2015 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz.U. z 2015 r. poz. 1064) każdy sąd może przedstawić Trybunałowi pytanie prawne co do zgodności aktu normatywnego z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi lub ustawą, jeżeli od odpowiedzi na pytanie prawne zależy rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed sądem. W orzecznictwie tak NSA (wyrok z dnia 28 września 2004 r., sygn. akt GSK 746/04) jak i Sądu Najwyższego (wyrok z dnia 24 czerwca 2004 r., sygn. akt III CK 536/02) nie budzi wątpliwości fakt, że sąd nie może odmówić zastosowania obowiązującego przepisu ustawy, uznając go za niezgodny z Konstytucją. W przypadku jeśli ma przekonanie co do niezgodności przepisu ustawy z Konstytucją lub ma wątpliwości w tym względzie, to na podstawie tych przepisów, ma obowiązek zwrócić się do Trybunału Konstytucyjnego z odpowiednim pytaniem prawnym. Dopiero stwierdzenie przez Trybunał Konstytucyjny niezgodności przepisu ustawy z Konstytucją otwiera możliwość niezastosowania przez sąd tego przepisu. Z powołanych przepisów wynika, że skarżący nie ma uprawnienia do skutecznego domagania się przedłożenia przez sąd pytania prawnego Trybunałowi Konstytucyjnemu. Tym samym jedynie wątpliwości sądu, a nie skarżącego mogą uzasadnić przedstawienie Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego, od odpowiedzi na które zależy rozstrzygnięcie sprawy sądowoadministracyjnej. Tylko realne wątpliwości prawne dotyczące wykładni konkretnego przepisu prawa stanowiącego poza tym podstawę prawną wyroku mogą być przedmiotem pytania prawnego sądu orzekającego skierowanego do Trybunału Konstytucyjnego (A. Bajończyk, glosa do postanowienia SN z 7 czerwca 2002 r., sygn. akt I KZP 17/02, Przegląd Sądowy 2003, nr 1, s. 154). W przedmiotowej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie powziął wątpliwości co do niezgodności z Konstytucją RP art. 137 u.g.n., a zatem rozstrzygnięcie sprawy było możliwe bez uruchamiania instytucji pytania prawnego. Naczelny Sąd Administracyjny, z uwagi na powyższe, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.