V SA/Wa 3995/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Michał Sowiński (spr.), Sędzia WSA - Krystyna Madalińska-Urbaniak, Sędzia WSA - Anna Wesołowska, Protokolant ref. staż. - Julia Murawska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi G. Sp. z o.o. w B. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] w przedmiocie pomocy finansowej ze środków z budżetu Unii Europejskiej oddala skargę Przedmiotem skargi z ... czerwca 2013 r. (data nadania) wniesionej przez Grupę Producentów W. Sp. z o.o. w B. (dalej "Skarżąca") jest decyzja Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z [...] maja 2013 r. nr [...] wydana w przedmiocie przyznania pomocy finansowej dla wstępnie uznanych grup producentów owoców i warzyw. Stan sprawy przedstawia się następująco: W dniu [...] sierpnia 2012 r. Skarżąca złożyła wniosek o przyznanie pomocy finansowej na pokrycie kosztów związanych z utworzeniem grupy producentów i prowadzeniem działalności administracyjnej w wysokości 4.414,28 zł oraz na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania w wysokości 5.043.000 zł za okres od 1 stycznia 2012 r. do 30 czerwca 2012 r. Decyzją z [...] lutego 2013 r. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w G., dalej "Dyrektor", przyznał Skarżącej pomoc finansową na pokrycie kosztów związanych z utworzeniem grupy producentów i prowadzeniem działalności administracyjnej w wysokości 4.414,28 zł oraz na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania w wysokości 3.364.017,98 zł za I półrocze II roku realizacji planu dochodzenia do uznania. Równocześnie Dyrektor odmówił Skarżącej przyznania pomocy finansowej na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania w wysokości 1.383.241,01 zł i obniżył należną kwotę pomocy finansowej o zł. Z uzasadnienia decyzji wynika, że organ I instancji w trakcie postępowania administracyjnego dokonał weryfikacji danych zawartych we wniosku o przyznanie pomocy finansowej dotyczących I półrocza, II roku realizacji planu dochodzenia do uznania (dalej: PDU), informacji zawartych w dołączonych dokumentach oraz sprawdził realizację PDU za dany okres. W oparciu o powyższe stwierdził różnice w zakresie rzeczowo-ilościowym zrealizowanych inwestycji oraz różnice w zakresie kwalifikowanych kosztów inwestycji. Rozpoznając sprawę w następstwie odwołania Prezes ARiMR decyzją z [...] maja 2013 r. nr [...] utrzymał w mocy rozstrzygnięcie zawarte w decyzji Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy przywołał przepisy prawa wspólnotowego jak i krajowego jakie znalazły zastosowanie w sprawie. Odwołując się do wyników przeprowadzonego postępowania administracyjnego przypomniał, że organ I instancji zweryfikował dane z wniosku o przyznanie pomocy finansowej oraz informacje zawarte z przedstawionych przez Skarżącą dokumentach i sprawdził realizację PDU za I półrocze II roku. Przeprowadzone czynności pozwoliły ustalić, że Skarżącej nie przysługuje pomoc finansowa na zwrot kosztów związanych z zakupem magazynu w wysokości stanowiącej różnicę pomiędzy kosztami rzeczywiście poniesionymi, a kosztami zatwierdzonymi w PDU tj. w kwocie 1.450.000 zł. Organ wskazał, że w niniejszej sprawie bezspornym jest fakt zawarcia w dniu ... marca 2012 r. przedwstępnej umowy sprzedaży budynku magazynu wraz z gruntem o powierzchni 11.661 m² oraz poniesienia przez Skarżącą kosztu (zapłata za nieruchomość) po dniu ... kwietnia 2012 r. Powołując art. 2 ust. 2 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 302/2012 z 4 kwietnia 2012 r. zmieniającego rozporządzenie wykonawcze (UE) nr 543/2011 organ odwoławczy wskazał, że pomocą finansową mogą zostać objęte koszty poniesione przez grupę producentów w wysokości wyższej, aniżeli wysokość tych kosztów zatwierdzona na poszczególne inwestycje w planie dochodzenia do uznania, jeżeli faktury lub dokumenty o równoważnej wartości dowodowej dotyczące tych kosztów, zostały wystawione na grupę producentów przed dniem ...kwietnia 2012 r. W opinii organu II instancji, o ile wystawiona faktura potwierdza dokonanie sprzedaży (wykonanie usługi) i w konsekwencji oznacza poniesienie kosztu, to umowa przedwstępna stanowi jedynie zobowiązanie do zawarcia umowy przyrzeczonej, a więc jest jedynie zobowiązaniem do poniesienia kosztu, a nie jest kosztem poniesionym. Możliwość dofinansowania wydatków w kwocie rzeczywiście poniesionej, może dotyczyć tylko kwoty zaliczki lub zadatku, wynikającej z umowy przedwstępnej, zawartej przed wejściem w życie powołanego rozporządzenia. Ponieważ przedwstępna umowa sprzedaży została zawarta w dniu ...marca 2012 r., a w dniu ... kwietnia 2012 r. skarżąca poniosła koszt, zatem pomocą finansową mogą być objęte koszty równe kosztom zatwierdzonym w planie dochodzenia do uznania. Organ odwoławczy podzielił ocenę organu I instancji, zgodnie z którą pomoc finansowa nie może objąć kosztów związanych z zakupem składnika gruntowego o powierzchni większej niż wykazana w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania tj. 6.661 m². Zgodnie z zatwierdzonym PDU, Skarżąca zaplanowała zakup magazynu o powierzchni ok. 1.100 m² wraz z gruntem o powierzchni 5.000 m². Do wniosku o przyznanie pomocy finansowej dołączono akt notarialny Rep. [...] nr [...] z dnia [...] czerwca 2012 r., z którego wynika, że Skarżąca zakupiła zabudowaną nieruchomość gruntową o powierzchni 11.661 m². Powołując przepis § 1 ust. 1 pkt rozporządzenia MRiRW z dnia 17 czerwca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków przyznawania pomocy finansowej wstępnie uznanej grupie producentów owoców i warzyw oraz wykazu kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania (Dz. U. Nr 98, poz. 822), organ wskazał, że przy obowiązującej konstrukcji uregulowań prawnych, konieczna jest szczegółowa analiza przypadku, w którym dana inwestycja została zrealizowana przez grupę producentów w zakresie większym, aniżeli zakres określony wprost w zatwierdzonym PDU. W szczególności, konieczna jest weryfikacja sposobu, w jaki dana inwestycja została ujęta w treści zatwierdzonego PDU oraz charakteru, wagi i istoty jej modyfikacji dokonanej następnie przez grupę producentów na etapie realizacji, w stosunku do zapisów zawartych w PDU. W wyniku ponownej weryfikacji, czy zakup dodatkowej powierzchni działki jest dostosowany do wielkości produkcji owoców i warzyw sprzedawanych przez grupę i wyprodukowanych przez jej członków organ uznał, że zakup magazynu wraz z działką o powierzchni zaplanowanej w PDU pozwoli spełnić Grupie zaplanowane cele. W konsekwencji organ nie uznał zakupu dodatkowej powierzchni, jako elementu niezbędnego warunkującego możliwość dojścia do uznania za organizację producentów. W skardze na rozstrzygnięcie zawarte w decyzji Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z [...] maja 2013 r. Skarżąca wniosła o jej uchylenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Rozstrzygnięciu organu skarżąca zarzuciła naruszenie: 1. przepisów prawa procesowego tj. art. 107 § 1 i § 3 kpa w związku z art. 140 kpa poprzez sporządzenie uzasadnienia decyzji w sposób nie czyniący zadość wymaganiom ustawowym tj. braku uzasadnienia nieuwzględnienia sformułowanych w odwołaniu od decyzji organu I instancji zarzutów odwoławczych; 2. przepisów prawa materialnego, tj. - art. 2 ust. 2 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 302/2012 z 4 kwietnia 2012 r. zmieniającego rozporządzenie wykonawcze (UE) nr 543/2011 w odniesieniu do sektora owoców i warzyw oraz sektora przetworzonych owoców i warzyw, poprzez jego wadliwą wykładnię; - art. 47 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 543/2012 z 7 czerwca 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do sektora owoców i warzyw oraz sektora przetworzonych owoców i warzyw, poprzez jego niezastosowanie w brzmieniu sprzed ... kwietnia 2012 r. pomimo istnienia przesłanek do jego zastosowania w tym brzmieniu; - § 1 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 17 czerwca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków przyznawania pomocy finansowej wstępnie uznanej grupie producentów owoców i warzyw oraz wykazu kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania (Dz.U. z 2009 Nr 98, poz. 822) poprzez niewłaściwe zastosowanie. W odpowiedzi na skargę Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w całości podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 27 lutego 2014 r. sygn. akt V SA/Wa 1765/13 uchylił zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu Sąd wskazał, iż zasadny jest zarzut naruszenia przez organ art. 2 ust. 2 rozporządzenia nr 302/2012, przez jego wadliwą wykładnię. W ocenie Sądu, zobowiązanie Spółki zawarte w umowie przedwstępnej, do zapłacenia ustalonej w tej umowie ceny 3.950.000 zł jest zobowiązaniem finansowym, o którym mowa w art. 2 ust. 2 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 302/2012 z dnia 4 kwietnia 2012 r. zmieniającego rozporządzenie wykonawcze (UE) nr 543/2011 w odniesieniu do sektora owoców i warzyw oraz sektora przetworzonych owoców i warzyw. Za zasadny Sąd uznał także zarzut o dwukrotnym wyłączeniu przez organ z objęcia pomocą finansową różnicy pomiędzy inwestycją zrealizowaną (powierzchnia nieruchomości zabudowanej magazynem 11.661 m²), a przewidzianą w planie dochodzenia do uznania (5.000 m²). Rozpoznając sprawę w następstwie skargi kasacyjnej Prezesa ARiMR Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 10 lipca 2015 r. sygn. akt II GSK 1547/14 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie. W uzasadnieniu NSA wskazał, iż w świetle stanowiska prezentowanego przez WSA oraz w świetle podstaw kasacyjnych, istota sporu na tle wykładni art. 2 ust. 2 Rozporządzenia Nr 302/2012 zdaje się dotyczyć tego, jak prawidłowo należy rozumieć podjęcie zobowiązań finansowych lub zawarcie prawnie wiążących umów (ze stronami trzecimi) – w odniesieniu do inwestycji określonych tym przepisem – celem możliwości zastosowania art. 1 pkt 6 (w zakresie w jakim zmienia Rozporządzenie Nr 543/2011) do planów uznawania, które zostały zaakceptowane przed datą wejścia w życie Rozporządzenia. W ocenie NSA, zasadny jest zarzut naruszenia art. 2 ust. 2 Rozporządzenia Nr 302/2012 przez jego wadliwe zastosowanie w sprawie. Sąd I instancji wadliwie ocenił bowiem, że fakt zawarcia umowy – oznaczonej przez strony jako umowa "przedwstępna" – zobowiązywał skarżącą Spółkę do poniesienia kosztu. Zgodnie z art. 389 § 1 Kodeksu cywilnego (k.c.) umowa, przez którą jedna ze stron lub obie zobowiązują się do zawarcia oznaczonej umowy (umowa przedwstępna), powinna określać istotne postanowienia umowy przyrzeczonej. Skoro umowa przedwstępna jest jedynie umową zobowiązującą do zawarcia w przyszłości oznaczonej umowy, to należy odróżnić ją od umowy definitywnej, która to dopiero realizuje zamierzony cel gospodarczy. O zaciągnięciu zobowiązania zapłacenia ceny będzie zatem można mówić dopiero po zawarciu umowy przyrzeczonej. NSA podkreślił, iż w myśl art. 390 § 2 k.c. wyłącznie gdy umowa przedwstępna czyni zadość wymaganiom, od których zależy ważność umowy przyrzeczonej, w szczególności wymaganiom co do formy, strona uprawniona może dochodzić umowy przyrzeczonej. W ocenie sądu kasacyjnego, otwarta pozostaje natomiast sporna kwestia ewentualnego dwukrotnego wyłączenia z objęcia pomocą finansową różnicy pomiędzy inwestycją zrealizowaną a przewidzianą w PDU i będzie ona przedmiotem wnikliwszej, niż dotychczas, oceny przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Rozpoznając sprawę ponownie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 190 p.p.s.a. sąd któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Rozpoznając sprawę niniejszą wojewódzki Sąd Administracyjny związany jest zatem wykładnią prawa zawartą w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 lipca 2015 r. sygn. akt II GSK 1547/14 wydanym w następstwie rozpoznania skargi kasacyjnej Prezesa ARiMR. Badając zaskarżone rozstrzygnięcie we wskazanym wyżej zakresie uznać trzeba, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Należy zauważyć, iż w uzasadnieniu wyroku z 10 lipca 2015 r. NSA wyjaśnił, że Sąd I instancji wadliwie ocenił, że fakt zawarcia umowy – oznaczonej przez strony jako umowa "przedwstępna" – zobowiązywał skarżącą Spółkę do poniesienia kosztu. Zgodnie z art. 389 § 1 Kodeksu cywilnego (k.c.) umowa, przez którą jedna ze stron lub obie zobowiązują się do zawarcia oznaczonej umowy (umowa przedwstępna), powinna określać istotne postanowienia umowy przyrzeczonej. Skoro umowa przedwstępna jest jedynie umową zobowiązującą do zawarcia w przyszłości oznaczonej umowy, to należy odróżnić ją od umowy definitywnej, która to dopiero realizuje zamierzony cel gospodarczy. O zaciągnięciu zobowiązania zapłacenia ceny będzie zatem można mówić dopiero po zawarciu umowy przyrzeczonej. NSA podkreślił, iż w myśl art. 390 § 2 k.c. wyłącznie gdy umowa przedwstępna czyni zadość wymaganiom, od których zależy ważność umowy przyrzeczonej, w szczególności wymaganiom co do formy, strona uprawniona może dochodzić umowy przyrzeczonej. Należy wyjaśnić, iż umowa przedwstępna sprzedaży nieruchomości zawarta pomiędzy G. B. a skarżącą Spółką w dniu ... marca 2012 r. nie czyni zadość wymaganiom, od których zależy ważność kontraktu przyrzeczonego. A zatem brak formy notarialnej przedmiotowej umowy wyłącza możliwość dochodzenia zawarcia umowy przyrzeczonej, co powoduje, iż nie można uznać, że skarżąca Spółka w odniesieniu do zaakceptowanego przed datą wejścia w życie rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 302/2012 planu uznania podjęła zobowiązanie finansowe zapłacenia ustalonej w umowie przedwstępnej ceny 3.950.000 zł. Odnosząc się natomiast do kwestii ewentualnego dwukrotnego wyłączenia z objęcia pomocą finansową różnicy pomiędzy inwestycją zrealizowaną a przewidzianą w PDU wskazać należy, iż stosownie do § 1 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia MRiRW z dnia 17 czerwca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków przyznawania pomocy finansowej wstępnie uznanej grupie producentów owoców i warzyw oraz wykazu kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania organ zobowiązany był do zbadania czy zrealizowane przez grupę inwestycje są dostosowane do wielkości produkcji owoców i warzyw sprzedawanych przez grupę i wyprodukowanych przez jej członków, nieprzekraczającej wielkości planowanej na ostatni rok realizacji zatwierdzonego planu dochodzenia do uznania. Organ zasadnie zatem przeprowadził weryfikację zakupu dodatkowej powierzchni działki, w ramach której wykazał, iż zakup magazynu wraz z działką o powierzchni 5.000 m. kw. tj. powierzchni zaplanowanej w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania, pozwoliłby spełnić grupie zaplanowane cele oraz umożliwiłby dostosowanie i dojście do uznania za organizację producentów. Prawidłowe jest zatem stanowisko, iż organ odwoławczy nie mógł uznać zakupu dodatkowej powierzchni, jako elementu niezbędnego warunkującego możliwość dojścia do uznania za organizację producentów. W konsekwencji powyższych ustaleń za zasadne uznać należy zaskarżone rozstrzygnięcie w części, w której organ dokonał obniżki pomocy finansowej o koszty związane z zakupem składnika gruntowego o powierzchni większej niż to wynikało z zatwierdzonego planu dochodzenia do uznania. Niezasadny jest zatem zarzut dwukrotnego wyłączenia z objęcia pomocą finansową różnicy pomiędzy inwestycją zrealizowaną a przewidzianą w PDU – w zakresie wzrostu wielkości działki skoro przyczyną dokonanej obniżki była analiza dokonana w oparciu o regulację § 1 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia MRiRW z dnia 17 czerwca 2009 r., a nie ograniczenia w zakresie przepisów wspólnotowych wprowadzone rozporządzeniem wykonawczym Komisji (UE) nr 302/2012. Mając powyższe na względzie, Sąd uznał, iż w sprawie nie doszło do naruszenia ani przepisów prawa materialnego, ani przepisów prawa procesowego w sposób mający wpływ na wynik sprawy. Z tych względów Sąd oddalił skargę w myśl art. 151 p.p.s.a.