II SAB/Bk 90/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Małgorzata Roleder (spr.), po rozpoznaniu w dniu 3 grudnia 2015 r. w Białymstoku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi M. M. na bezczynność Wojewody P. w przedmiocie unieważnienia uchwały rady miasta w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego p o s t a n a w i a odrzucić skargę W dniu [...] czerwca 2011 r. M. M. wystąpił do P. Urzędu Wojewódzkiego – Wojewody P. z wnioskiem o unieważnienie uchwały Rady Miasta B. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części doliny rzeki B. w B. (odcinek od ul. [...] do ul. [...]). Wnioskodawca wyjaśnił, że w jego ocenie przy uchwalaniu planu nie zostały dochowane procedury, bowiem mimo wniesienia uwag do projektu planu nie otrzymał odpowiedzi Prezydenta Miasta informującej o sposobie ich załatwienia, jak też nie otrzymał od tego organu odpowiedzi na swój wniosek z dnia [...] kwietnia 2011 r. Tymczasem sposób załatwienia zgłoszonych przez niego uwag miałby wpływ na jego dalsze działania dotyczące realizacji uprawnień inwestycyjnych na działkach nr [...], [...] i [...]. Wnioskodawca przedstawił uregulowania prawne dotyczące procedury uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz zwrócił uwagę na przepisy o postępowaniu nadzorczym (art. 90 – 92 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.), dalej jako "u.s.g."). W piśmie organu z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] stanowiącym odpowiedź na powyższy wniosek wyjaśniono, że uchwała z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] Rady Miejskiej B. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części doliny rzeki B. w B. (odcinek od ul. [...] do ul. [...]) została przedłożona organowi nadzoru tj. Wojewodzie P. w dniu [...] czerwca 2011 r. Organ ten, mając na względzie uwagi wnioskodawcy, dokonał jej oceny w kontekście uregulowania art. 91 ust. 1 u.s.g. dotyczącego postępowania nadzorczego nad działalnością gminy. Analiza treści uchwały nie wskazuje, aby pozostawała ona w wyraźnej sprzeczności z przepisami prawa. Jak wyjaśniono, w odniesieniu do uchwał organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego w sprawie planów miejscowych tylko naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, naruszenie trybu jego sporządzania oraz naruszenie właściwości organu powodowałoby nieważność uchwały (art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Tych wad jednak nie ustalono w uchwale z dnia [...] maja 2011 r. Wskazano również wnioskodawcy, że w procedurze planistycznej prowadzącej do uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie mają zastosowania przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, zaś rozstrzygnięcia wójta, burmistrza lub prezydenta miasta dotyczące wniesionych uwag do projektu planu miejscowego nie podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Sposobem zakwestionowania konkretnych rozwiązań przyjętych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jest skarga składana w trybie art. 101 u.s.g. M. M. w piśmie z dnia [...] kwietnia 2014 r. ustosunkował się do udzielonej mu przez organ nadzoru odpowiedzi i wskazał, że w jego ocenie odpowiedź ta ma skutek odmowy wszczęcia postępowania i powinno zostać wydane postanowienie w tym przedmiocie na podstawie art. 61a § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Organ nie mógł również, jak wskazał, ustosunkować się merytorycznie do istoty sprawy, skoro odmówił wszczęcia postępowania. Wniósł o wydanie decyzji unieważniającej uchwałę Rady Miasta B. z dnia [...] maja 2011 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa lub o wydanie decyzji wszczynającej postępowanie administracyjne. Ustosunkowując się do powyższej wypowiedzi i wniosków M. M. organ nadzoru w piśmie z dnia [...] maja 2014 r. wskazał, że postępowanie nadzorcze jest prowadzone z urzędu, zatem złożenie wniosku o jego wszczęcie nie skutkuje tymże wszczęciem. Stwierdzenie nieważności aktu prawa miejscowego jest wynikiem oceny wyłącznie organu nadzoru, na którą nie mogą mieć wpływu osoby trzecie. Powtórzono, że ocena spornej uchwały nie wykazała wystąpienia przesłanek do jej unieważnienia. Ponownie pouczono o treści art. 101 u.s.g. W piśmie z dnia [...] października 2015 r. kierowanym do Ministra Infrastruktury i Rozwoju oraz do Wojewody P. M. M. wezwał Wojewodę P. na podstawie art. 37 § 1 k.p.a. do usunięcia naruszenia prawa i wskazał, że oczekuje na wydane decyzji, bowiem organ pozostaje bezczynny. W odpowiedzi na powyższy wniosek Wojewoda P. wskazał, że skoro postępowanie nadzorcze nie kończy się wydaniem decyzji administracyjnej, to nie jest dopuszczalne zaskarżenie bezczynności organu w niewydaniu rozstrzygnięcia nadzorczego. Wystosowanie do wnioskodawcy pism informujących o stanowisku organu było jedyną możliwą formą ustosunkowania się do zgłaszanych żądań. Jeszcze raz pouczono o treści art. 101 u.s.g. M. M. złożył do tutejszego Sądu pismo z dnia 27 sierpnia 2015 r. zatytułowane "Skarga na bezczynność Wojewody P.", w którym sformułował zarzut bezczynności (wskazał Ministra Infrastruktury i Rozwoju) polegającej na rażącym naruszeniu art. 8, 12, 35 § 1 i art. 36 § 1 k.p.a. i wniósł o zobowiązanie Wojewody do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego oraz do dyscyplinarnego ukarania pracownika odpowiedzialnego za niezałatwienie sprawy w terminie. W uzasadnieniu skargi opisał dotychczasową wymianę korespondencji między nim a Wojewodą P. trwającą w roku 2011 a następnie w roku 2014 oraz wskazał, że nie został właściwie załatwiony jego wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego dotyczącego unieważnienia uchwały z dnia [...] maja 2011 r. Doszło zatem do bezczynności a skarga jest uzasadniona. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie jako niedopuszczalnej z uwagi na to, że postępowanie nadzorcze nie jest typowym postępowaniem administracyjnym kończącym się wydaniem decyzji administracyjnej stwierdzającej lub odmawiającej stwierdzenia nieważności uchwały czy zarządzenia organu gminy. Nie jest zatem dopuszczalne skarżenie niewydania rozstrzygnięcia nadzorczego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlegała odrzuceniu, bowiem jej przedmiot nie mieści się w zakresie właściwości sądów administracyjnych określonym w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), powoływanej dalej jako p.p.s.a. Skarga w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest środkiem kontroli w tym sensie sformalizowanym, że może być wniesiona tylko od aktów administracyjnych wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1- 7 p.p.s.a. tj. od decyzji, postanowień, aktów prawa miejscowego, aktów nadzoru, innych aktów lub czynności organów administracji dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, pisemnych interpretacji przepisów prawa podatkowego. Nadto przedmiotem skargi do sądu administracyjnego może być bezczynność, ale polegająca wyłącznie na niewydaniu decyzji lub postanowienia, niedokonaniu czynności materialno – technicznej lub niewydaniu pisemnej interpretacji przepisów prawa podatkowego (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.). Przedmiotem skargi może być także od dnia [...] sierpnia 2015 r. bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w Kodeksie postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI Ordynacji podatkowej oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw (art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a.). Podkreślić zatem należy, że sąd administracyjny nie jest właściwy do rozpoznawania skarg, których przedmiotem jest inne niż wyżej opisane działanie organu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 1 – 7 p.p.s.a.) lub inna niż wyżej opisana bezczynność ewentualnie przewlekłe prowadzenie postępowania (art. 3 § 2 pkt 8 – 9 p.p.s.a.). W sprawie niniejszej przedmiotem skargi na bezczynność jest, jak wskazał Skarżący, niezałatwienie przez Wojewodę P. wniosku z dnia [...] czerwca 2011 r. o stwierdzenie nieważności uchwały Rady Miasta B. z dnia [...] maja 2011 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części doliny rzeki B. w B. Zdaniem Skarżącego, stwierdzenie nieważności powinno nastąpić przez wydanie decyzji administracyjnej lub powinna zostać wydana decyzja odmawiająca uwzględnienia wniosku (odmawiająca stwierdzenia nieważności uchwały). Skarżący domagał się, aby przedmiotowe stwierdzenie nieważności (ewentualnie odmowa) nastąpiło w postępowaniu nadzorczym, na co wskazują przywołane przez niego przepisy art. 90 – 92 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn.: Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 z późn. zm.), dalej jako "u.s.g.". Zdaniem Sądu, żądanie sformułowane w piśmie z dnia [...] czerwca 2011 r. nie wymagało od organu nadzoru (Wojewody P.) wydania aktu wymienionego w art. 3 § 2 pkt 1 – 4 p.p.s.a. (w szczególności decyzji administracyjnej) albo też wydania aktu lub podjęcia czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podejmowanych w ramach postępowania administracyjnego uregulowanego w k.p.a., Ordynacji podatkowej lub ustawach, do których te dwa akty prawne mają zastosowanie (art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a.). W konsekwencji bezczynność, która jest przedmiotem skargi w sprawie niniejszej, nie podlega kontroli sądu administracyjnego. Utrwalony jest w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, który skład orzekający w sprawie niniejszej podziela, że postępowanie nadzorcze w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy (uregulowane w przepisach art. 90 – 92 u.s.g.) prowadzi się zawsze z urzędu a nie na wniosek. Trafnie zatem organ nadzoru wskazał w odpowiedzi na skargę, jak i w pismach stanowiących odpowiedź na wniosek z dnia [...] czerwca 2011 r. i odpowiedź na kolejne pisma Skarżącego, że decyzję o celowości zastosowania środka nadzoru odnośnie konkretnej uchwały lub zarządzenia organu gminy pozostawiono wyłącznej kompetencji wojewody jako organowi nadzoru nad samorządem terytorialnym. O tym zatem, czy wojewoda wyda rozstrzygnięcie nadzorcze decyduje tylko i wyłącznie on sam, zaś wnioski zawierające żądanie wydania takiego rozstrzygnięcia mogą być jedynie sygnałem, zwróceniem mu uwagi na ewentualne nieprawidłowości podjętej uchwały lub zarządzenia. Nie mogą one jednak "przymusić" Wojewody do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego. Nadto rozstrzygnięcie nadzorcze nie jest decyzją administracyjną, postępowanie nadzorcze nie jest postępowaniem jurysdykcyjnym w rozumieniu k.p.a. prowadzonym w indywidualnej sprawie, a pismo organu nadzoru zawiadamiające o braku podstaw do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego w odniesieniu do konkretnej uchwały lub zarządzenia nie jest ani rozstrzygnięciem nadzorczym, ani żadną inną formą działalności administracji publicznej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 1 – 7 p.p.s.a. czy pkt 9 tego przepisu (por. postanowienie NSA z dnia 3 lipca 2015 r., I OSK 962/15 oraz z dnia 22 października 2010 r., I OSK 1755/10, jak też postanowienie WSA w Białymstoku z dnia 20 sierpnia 2015 r., II SA/Bk 517/15, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl oraz vide G. Jyż, Z. Pławecki, A. Szewc "Samorząd gminny. Komentarz" ABC 2010, tezy 3 i 4 do art. 91 u.s.g.). A jeśli tak, to nie można skutecznie domagać się wydania przez organ nadzoru decyzji administracyjnej w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy, bowiem takich decyzji prawo nie przewiduje. W konsekwencji niedopuszczalne jest również skarżenie do sądu administracyjnego bezczynności w wydaniu decyzji, których prawo nie przewiduje. Podkreślić też należy, że skoro wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego następuje – jak wyżej wskazano – wyłącznie z urzędu i jest wyłączną kompetencją wojewody, to niewydanie tego rozstrzygnięcia nie może być kwalifikowane jak bezczynność w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a. Na marginesie wskazać można, że w u.s.g. wyraźnie uregulowano kwestie zaskarżalności aktów kończących postępowanie nadzorcze prowadzone na podstawie art. 90 – 92 u.s.g. Może się ono zakończyć rozstrzygnięciem nadzorczym stwierdzającym nieważność uchwały lub zarządzenia lub stwierdzającym, że zostały wydane z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 1 i 4 u.g.n.) – i tylko te rozstrzygnięcia podlegają kontroli sądu administracyjnego. Do złożenia skargi uprawnione są wyłącznie gmina lub związek międzygminny, których uprawnienie, interes prawny lub kompetencje zostały naruszone (art. 98 ust. 3 u.s.g.). Mając powyższe na uwadze stwierdzić trzeba, że skarga na bezczynność złożona w sprawie niniejszej podlega odrzuceniu, o czym na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.) orzeczono jak w sentencji.