II GSK 3109/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Joanna Zabłocka po rozpoznaniu w dniu 3 grudnia 2015 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej S. w G. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 25 czerwca 2015 r. sygn. akt VI SA/Wa 4284/14 w sprawie ze skargi S. w G. na czynność Komisji Nadzoru Finansowego z dnia [...] września 2014 r. znak [...] oraz [...] przedmiocie zlecenia zbadania prawidłowości i rzetelności sprawozdania finansowego, kontroli ksiąg rachunkowych i analizy portfela kredytowego postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 25 czerwca 2015 r., sygn. akt VI SA/Wa 4284/14 po rozpoznaniu skargi S. w [...] (dalej: Spółdzielcza Kasa, skarżąca) na czynności Komisji Nadzoru Finansowego (dalej KNF, organ) z dnia [...] września 2014 r. znak [...] oraz znak [...] w przedmiocie zlecenia zbadania prawidłowości i rzetelności sprawozdania finansowego, kontroli ksiąg rachunkowych i analizy portfela kredytowego w pkt 1. odrzucił skargę, w pkt 2. zwrócił skarżącej kwotę 200 zł uiszczoną tytułem wpisu sądowego od skargi. KNF pismem z dnia [...] września 2014 r., znak: [...], działając na podstawie art. 62d ust. 2 ustawy z dnia 5 listopada 2009 r. o spółdzielczych kasach oszczędnościowo-kredytowych (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r., poz. 1450; cytowanej dalej "ustawa o skok"), zleciła D. Sp. k. zbadanie prawidłowości i rzetelności zatwierdzonego sprawozdania finansowego Spółdzielczej Kasy za rok obrotowy kończący się 31 grudnia 2013 r. Jednocześnie o zleceniu powyższego badania organ pismem z dnia [...] września 2014 r. znak: [...] poinformował Spółdzielczą Kasę. Zgodnie z pismem organu powyższe badanie miało obejmować analizę sprawozdań finansowych sporządzonych przez kasę za rok obrotowy kończący się 31 grudnia 2013 r., kontrolę ksiąg rachunkowych według stanu na dzień 31 grudnia 2013 r. oraz za okres od 1 stycznia 2013 r. do 31 grudnia 2013 r., analizę portfela kredytowego na dzień 31 grudnia 2013 r. oraz za okres od 1 stycznia 2013 r. do 31 grudnia 2013 r. pod względem oceny kompletności ujęcia, istnienia, adekwatności wyceny, kontroli oraz prezentacji w sprawozdaniu finansowym poszczególnych grup aktywów oraz pasywów. KNF poinformowała jednocześnie Spółdzielczą Kasę o skutkach wynikających z art. 71 ust. 2 ustawy o skok. W skierowanym do organu piśmie z dnia [...] września 2014 r. skarżąca zawarła wezwanie do usunięcia naruszenia prawa polegającego na niewłaściwym zastosowaniu art. 62d ust. 2 ustawy o skok i w konsekwencji bezzasadnym zastosowaniu wobec kasy środka nadzorczego – zlecenia zbadania prawidłowości i rzetelności ww. sprawozdania finansowego, kontroli ksiąg rachunkowych i analizy portfela kredytowego, wobec braku ku temu przesłanek. Do powyższego wezwania strony skarżącej Komisja Nadzoru Finansowego odniosła się w piśmie z dnia [...] listopada 2014 r. wskazując, że instytucja wezwania do usunięcia naruszenia prawa nie ma zastosowania do udzielonego bezpośrednio przez organ zlecenia ponownego badania sprawozdań finansowych, albowiem czynność ta jest skierowana do podmiotu trzeciego. Ponadto środek nadzorczy przewidziany w art. 62d ust. 2 ustawy o skok jest zaliczany do środków oddziaływania o charakterze nie władczym, opiera się na umowie cywilnoprawnej pomiędzy organem a podmiotem uprawnionym do badania sprawozdań finansowych W skardze wniesionej do WSA w Warszawie na ww. czynność podjętą przez Komisję Nadzoru Finansowego, skarżąca wniosła o uchylenie zastosowanego środka nadzorczego ewentualnie o stwierdzenie bezskuteczności zaskarżonej czynności oraz zwrot kosztów postępowania, a także o wstrzymanie wykonania ww. czynności. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie ze względu na niedopuszczalność drogi sądowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 52 § 1 pkt 6 i § 3 oraz art. 232 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jed. Dz.U. z 2012r., poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.), odrzucił skargę. Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że czynność w sprawie zlecenia D. Sp. k. z siedzibą w [...] podjęta przez KNF dnia [...] września 2014 r. na podstawie art. 62d ust. 2 ustawy o skok zbadania prawidłowości i rzetelności zatwierdzonego sprawozdania finansowego Spółdzielczej Kasy za rok obrotowy kończący się 31 grudnia 2013 r., nie jest objęta kognicją sądów administracyjnych ponieważ nie posiada cech pozwalających zakwalifikować ją do kategorii aktów wymienionych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. WSA w Warszawie podkreślił m.in., że ww. czynności nie są czynnościami wykonania (realizacji) prawa, podejmowanymi wtedy, gdy stosunek prawny nie wymaga konkretyzacji, ponieważ został ukształtowany bezpośrednio przepisami prawa, a także nie jest działaniem zawierającym element władztwa administracyjnego, co stanowi konstytutywną cechę aktu lub czynności, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Spółdzielcza Kasa w skardze kasacyjnej na powyższe postanowienie wniosła o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania. Wyrokowi zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię tj.: 1) art. 3 § 2 pkt 4) p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i uznanie, że czynność objęta skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie nie posiada cech pozwalających zakwalifikować ją do kategorii aktów wymienionych w art. 3 § 2 pkt 4) p.p.s.a. oraz art. 58 § 1 pkt. 6) i § 3 p.p.s.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i odrzucenie skargi pomimo braku ku temu podstaw, 2) art. 62d ust. 2 ustawy z-dnia 5 listopada 2009 r. o spółdzielczych kasach oszczędnościowo-kredytowych poprzez jego błędną wykładnię i zaliczenie środka przewidzianego w tym przepisie do środków oddziaływania o charakterze nie władczym. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera uzasadnionych podstaw. Na wstępie należy wyjaśnić, że nie każda czynność podejmowana przez organ administracji publicznej może być zaskarżona do sądu administracyjnego. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty i czynności wymienione w art. 3 § 2 p.p.s.a. oraz na bezczynność organów w określonych przypadkach. Przypomnieć należy, że stosownie do art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (w brzmieniu obowiązującym w dacie dokonania zaskarżonej czynności), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Skarga kasacyjna zmierza do wykazania, że czynność podjęta przez KNF dnia [...] września 2014 r. to jest zastosowanie wobec skarżącej środka nadzorczego poprzez zlecenie D. Sp. k. z siedzibą w [...] na podstawie art. 62d ust. 2 ustawy o skok zbadania prawidłowości i rzetelności zatwierdzonego sprawozdania finansowego Spółdzielczej Kasy za rok obrotowy kończący się 31 grudnia 2013 r., stanowi czynność , o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., tj. inną niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, to jest czynność podlegającą zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Akty/czynności administracyjne, podlegające kontroli sądowoadministracyjnej na zasadzie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., to akty lub czynności, które: 1/ mają charakter władczy, chociaż nie mają charakteru decyzji lub postanowienia, 2/ są podejmowane w sprawach indywidulanych, 3/ muszą mieć charakter publicznoprawny, 4/ dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. (por. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012, s. 33). Należy również zauważyć, że akty lub czynności z zakresu administracji publicznej mieszczące się w dyspozycji przepisu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. mogą być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego tylko wówczas, gdy kształtują nowe stosunki prawne podmiotu zewnętrznego wobec administracji publicznej i nie są pozbawione władczych elementów (por. wyrok Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 6 października 2010 r. o sygn. akt II GSK 1133/10). Zarysowując ramy prawne, w jakich podjęta została przez KNF czynność zaskarżona przez Spółdzielczą Kasę do WSA, Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnia, że w rozdziale 6 ustawy o skok uregulowane zostały zasady nadzoru nad spółdzielczymi kasami oszczędnościowo-kredytowymi i Krajową Spółdzielczą Kasą Oszczędnościowo-Kredytową. W myśl art. 60 tej ustawy działalność kas i Kasy Krajowej podlega nadzorowi sprawowanemu przez Komisję Nadzoru Finansowego w zakresie i na zasadach określonych w tej ustawie i w ustawie z dnia 21 lipca 2006 r. o nadzorze nad rynkiem finansowym. W art. 61 ust. 1 ustawy o skok określono, że celem nadzoru nad kasami jest zapewnienie: 1) stabilności finansowej kas; 2) prawidłowości prowadzonej przez kasy działalności finansowej; 3) bezpieczeństwa środków pieniężnych gromadzonych w kasach i 4) zgodności działalności kas z przepisami ustawy. W przepisach art. 62b i 62c ustawy określony został wykaz dokumentów i informacji, które kasy mają obowiązek przekazywać Komisji Nadzoru Finansowego, w tym w myśl art. 62b ust. 1 ustalono, że kasa jest obowiązana przekazywać Komisji Nadzoru Finansowego i Bankowemu Funduszowi Gwarancyjnemu zatwierdzone roczne sprawozdanie finansowe wraz z opinią i raportem biegłego rewidenta oraz z odpisem uchwały o zatwierdzeniu rocznego sprawozdania finansowego i podziale zysku lub pokryciu straty. Art. 62d ust. 1 ustawy o skok określa, że w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości w przeprowadzonym badaniu sprawozdania finansowego na zlecenie kasy lub Kasy Krajowej, Komisja Nadzoru Finansowego może zobowiązać kasę lub Kasę Krajową do zlecenia wskazanemu biegłemu rewidentowi zbadania prawidłowości i rzetelności sprawozdań finansowych sporządzanych przez kasę lub Kasę Krajową, kontroli ksiąg rachunkowych lub analizy portfela kredytowego. Jeżeli w wyniku przeprowadzonych badań stwierdzono nieprawidłowości w kasie albo Kasie Krajowej, koszty badania ponosi odpowiednio kasa albo Kasa Krajowa, a w razie niestwierdzenia w wyniku przeprowadzonych badań nieprawidłowości w kasie albo Kasie Krajowej, koszty badania ponosi Komisja Nadzoru Finansowego. Natomiast zgodnie z ust. 2 ww. przepisu zlecenie badania określonego w ust. 1 może zostać udzielone także bezpośrednio przez Komisję Nadzoru Finansowego. Koszty badania ponosi wówczas Komisja Nadzoru Finansowego. Jeżeli w wyniku badania zleconego przez Komisję Nadzoru Finansowego stwierdzono nieprawidłowości w kasie albo w Kasie Krajowej, koszty badania ponosi odpowiednio kasa albo Kasa Krajowa. Zestawienie powyższych przepisów wskazuje, że zaskarżona czynność zlecenia przez KNF badania prawidłowości i rzetelności sprawozdań finansowych jest jedną z czynności podejmowanych przez KNF w ramach kontroli kasy prowadzonej na podstawie ustawy o skok. Jak trafnie wskazał NSA w postanowieniu z dnia 17 września 2015r. sygn. akt II GSK 2146/15 (za M.Dyl, Środki nadzoru na rynku kapitałowym, LEX) "Zlecenie przez KNF wykonania pewnych czynności podmiotowi uprawnionemu do badania sprawozdań finansowych jest ich przesunięciem funkcjonalnym, traktuje się je tak jak gdyby były wykonywane w ramach czynności nadzorczych." Należy zauważyć, że zlecona czynność nie kształtuje uprawnień ani obowiązków kasy, której sprawozdania finansowe będą badane. Dopiero wynik tego badania może być podstawą do podjęcia przez KNF czynności kształtujących prawa lub obowiązki strony. Czynność ta nie ma charakteru władczego ani w stosunku do Kasy Spółdzielczej, ani do podmiotu, któremu zlecone zostanie badane rzetelności sprawozdania finansowego; w stosunku do Kasy Spółdzielczej, ponieważ nie nakłada na nią żadnych obowiązków (obowiązek pokrycia kosztów powstanie wyłącznie w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości w wyniku zleconego badania) ani nie kształtuje jej praw, w stosunku do podmiotu, któremu zlecone zostanie badanie sprawozdania, ponieważ nawiązany zostanie z nim stosunek cywilny a nie administracyjny, co wyklucza władcze działanie którejkolwiek ze stron. Tak więc KNF na podstawie art. 62d ust. 2 ustawy o skok nie podejmuje działań władczych, bowiem realizuje tylko funkcję nadzorczą za pośrednictwem podmiotu uprawnionego do badania sprawozdań finansowych (na podstawie umowy cywilnoprawnej). Trafnie zatem stwierdził Sąd I instancji, że środek przewidziany w art. 62d ust. 2 ustawy o skok zaliczany jest do środków oddziaływania o charakterze niewładczym, związanych z dostępem do informacji uzyskiwanych przez organ nadzoru w kontekście badania sytuacji finansowej podmiotów nadzorowanych. Z wyżej przedstawionych względów zarzut skarżącej, iż Sąd I instancji naruszył przepis art. 62d ust. 2 ustawy o skok dokonując jego błędnej wykładni poprzez zaliczenie środka w nim przewidzianego do środków oddziaływania o charakterze niewładczym jest nieuzasadniony. Wobec powyższego należy podzielić stanowisko WSA, że zaskarżona czynność nie stanowi innej niż wskazana w art. 3 § 2 pkt 1 – 3 p.p.s.a. czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, a w konsekwencji niedopuszczalna jest jej kontrola sądowoadministracyjna. Tym samym NSA nie podzielił zarzutu naruszenia art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. oraz art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 p.p.s.a. Trafnie zauważyła skarżąca, że jako podstawę odrzucenia skargi Sąd I instancji wskazał między innymi przepis art. 52 § 1 pkt 6 i § 3 p.p.s.a., a nie znajdujący zastosowanie w sprawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 p.p.s.a., co jednak należało uznać za oczywistą omyłkę nie mającą wpływu na wynik sprawy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji zasadnie uznał, że spełniona została przesłanka uzasadniająca odrzucenie skargi, zaś zaskarżone postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie odpowiada prawu. Odnosząc się do zawartego w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosku o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że przepisy art. 203 i art. 204 p.p.s.a., dotyczące zwrotu kosztów postępowania sądowego pomiędzy stronami, nie mają zastosowania, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie sądu pierwszej instancji kończące postępowanie w sprawie (por. postanowienie NSA z dnia 30 września 2005 r. sygn. akt II OSK 702/05, ONSAiWSA 2006/1/16; uchwała NSA z dnia 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 4/07, niepubl). Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.