I OSK 858/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędzia del. WSA Jakub Zieliński (spr.) Protokolant: st. asystent sędziego Anna Siwonia - Rybak po rozpoznaniu w dniu 9 lutego 2018 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T.G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 grudnia 2015 r. sygn. akt I SAB/Wa 399/15 w sprawie ze skargi T.G. na bezczynność Prezydenta [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] lutego 2014 r. oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 3 grudnia 2015 r. sygn. akt I SAB/Wa 399/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę T.G. na bezczynność Prezydenta [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia[...] lutego 2014 r. Wyrok ten został wydany w następującym stanie sprawy, wynikającym z uzasadnienia wyroku i akt sprawy. T.G. (dalej: skarżąca; zainteresowana; strona skarżąca) w piśmie procesowym z dnia [...] kwietnia 2015 r. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej: WSA w Warszawie; Sąd I instancji; Sąd) na bezczynność Prezydenta [...] w przedmiocie rozpoznania szeregu jej spraw wymienionych w osnowie tego pisma procesowego. WSA w Warszawie zarządzeniem z dnia [...] maja 2015 r. wydanym pod sygn. akt I SAB/Wa 393/15 rozdzielił na podstawie art. 57 § 3 ustawy z dnia ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 [aktualnie: Dz.U. z 2017 r., poz. 1369], z późn. zm. – dalej: p.p.s.a.) przedmiotowe pismo, o czym powiadomił skarżącą, na siedem skarg na bezczynność Prezydenta [...] w przedmiocie rozpoznania: - wniosku z dnia [...] stycznia 2014 r. – sygn. akt I SAB/Wa 393/15, - wniosku z dnia [...] stycznia 2014 r. – sygn. akt I SAB/Wa 394/15, - wniosku z dnia [...] stycznia 2014 r. (L.dz. [...]) – sygn. akt I SAB/Wa 395/15, - wniosku z dnia [...] lutego 2014 r. (L.dz. [...]) – sygn. akt I SAB/Wa 396/15, - wniosku z dnia [...] lutego 2014 r. (L.dz. [...]) – sygn. akt I SAB/Wa 397/15, - wniosku z dnia [...] lutego 2014 r. – sygn. akt I SAB/Wa 398/15, - wniosku z dnia [...] lutego 2014 r. – sygn. akt I SAB/Wa 399/15. Sąd I instancji stwierdził, że T.G. w piśmie z dnia [...] kwietnia 2015 r. wniosła skargę na bezczynność Prezydenta [...] w przedmiocie rozpoznania jej wniosku z dnia [...] lutego 2014 r. o ‘wprowadzenie dyscypliny pracy dyrekcji (...). Przedstawiając odpowiedź Prezydenta [...] (dalej również: Prezydent Miasta; organ) na skargę, który domagał się jej oddalenia, w odniesieniu do sprawy prowadzonej pod sygn. akt I SAB/Wa 399/15, Sąd I instancji wskazał, co następuje. Centrum Pomocy Społecznej [...] udzieliło skarżącej odpowiedzi na jej wniosek z dnia [...] lutego 2014 r. w piśmie zbiorczym z dnia [...] marca 2014 r. Pismo to zostało jej skutecznie doręczone w dniu [...] marca 2014 r. Biorąc to pod uwagę, organ stwierdził, że nie pozostaje w bezczynności wobec wniosku skarżącej. WSA w Warszawie, przedstawiając motywy swojego rozstrzygnięcia, stwierdził, że "T.G. pismem/wnioskiem z dnia [...] lutego 2014 r. zwróciła się do Dyrekcji Ośrodka Pomocy Społecznej o wprowadzenie dyscypliny pracy", stwierdzając, iż ma trudności we współpracy z dyrekcją, jak również pracownikami socjalnymi; zakwestionowała również brak kontaktu telefonicznego oraz fakt "odmów na kartę telefoniczną i o telefon". Sąd I instancji stwierdził, że pismo skarżącej, zatytułowane przez nią jako "wniosek" nie jest wnioskiem wszczynającym postępowanie w sprawie administracyjnej. Zdaniem Sądu jest to "»zwykła« korespondencja z Ośrodkiem Pomocy Społecznej, w której skarżąca jak w wielu innych pismach składanych do ośrodka wyraża swoje niezadowolenie z jego pracy". Sąd uznał, że skoro przedmiotowy wniosek nie wszczynał sprawy administracyjnej, to nie sposób mówić o bezczynności organu w związku z jej niezakończeniem. Ponadto Sąd "jedynie na marginesie" zwrócił uwagę na to, że na powyższy wniosek organ udzielił stronie odpowiedzi w piśmie z dnia [...] marca 2014 r., w którym wyjaśnił, że "po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, nie znalazł uzasadnienia dla stawianych przez nią w przedmiotowym piśmie zarzutów dotyczących pracy Ośrodka Pomocy Społecznej". Przy takiej argumentacji Sąd na podstawie art. 151 oraz art. 120 w zw. z art. 119 pkt 4 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi. W skardze kasacyjnej od wyroku WSA w Warszawie T.G., reprezentowana przez pełnomocnika procesowego ustanowionego dla strony z urzędu, zaskarżyła to orzeczenie w całości i powołując przepis art. 174 pkt 2 p.p.s.a., zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, mające mieć istotny wpływ na wynik sprawy: - art. 151 w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. poprzez niedopełnienie przez Sąd I instancji obowiązku rozpoznania skargi na bezczynność Prezydenta [...] w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] lutego 2014 r. w granicach skargi, tj. przez nierozpoznanie zarzutów objętych skargą, znajdujących oparcie w stanie faktycznym, co skutkowało niesłusznym oddaleniem skargi w trybie art. 151 p.p.s.a.; - art 151 p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w warunkach oparcia wyroku nie na całości akt sprawy, nieuwzględnienia w całości akt administracyjnych, jak również przy braku analizy zarzutów i wniosków skargi oraz podejmowanych przez organ czynności – i w efekcie uznanie, że organ nie pozostaje bezczynny. Wskazując na powyższe zarzuty pełnomocnik skarżącej wniósł o: - uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. bądź uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi na podstawie art. 188 p.p.s.a., - zasądzenie na rzecz Skarżącej od Prezydenta [...] kosztów postępowania, - zasądzenie kosztów niepłaconej pomocy prawnej, przyznanej skarżącej z urzędu. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że WSA w Warszawie niewątpliwie naruszył przepis art. 134 § 1 p.p.s.a., co wpłynęło w sposób istotny na wynik sprawy poprzez niesłuszne oddalenie skargi. Pełnomocnik podniósł, że "przedmiotem niniejszej sprawy powinno być rozpoznanie skargi na bezczynność Prezydenta [...] odnośnie całości złożonego wniosku z dnia [...] lutego 2014 r.". Pełnomocnik stwierdził, że zainteresowana w skardze z dnia [...] kwietnia 2015 r. skarżyła bezczynność organu, która "nie dotyczyła jedynie stwierdzeń dotyczących wprowadzenia dyscypliny pracy ośrodka, brak[u] kontaktu telefonicznego oraz »odmów na kartę telefoniczną«". Pełnomocnik stwierdził, że w treści wniosku skarżąca "wnosiła przede wszystkim o rozpatrzenie wniosku dotyczącego udzielenia pomocy przyznania funduszy w związku przyznaniem lokalu socjalnego przy [...] w W. szczegółowo wskazanych we wniosku z [...] stycznia 2014 r.". Zdaniem pełnomocnika powyższe wskazuje na to, że Sąd I instancji, rozpoznając skargę na bezczynność organu, pomimo że nie jest związany zarzutami i wnioskami zawartymi w skardze, pominął kwestie podnoszone przez skarżącą; potraktował je wybiórczo, rozpoznając tylko niektóre z nich przy jednoczesnym pominięciu pozostałych. W ocenie pełnomocnika, Sąd niewątpliwie nie orzekł w granicach danej sprawy, "czym naruszył powyżej wskazane przepisy". Co do drugiego zarzutu kasacyjnego pełnomocnik argumentował, że WSA w Warszawie nie wziął pod uwagę całego materiału dowodowego, a przede wszystkim, jak wynika z uzasadnienia wyroku, nie wziął w ogóle pod uwagę skargi i wniosku z dnia [...] lutego 2014 r. W ocenie pełnomocnika, Sąd I instancji zamiast wnikliwego zbadania sprawy na podstawie akt sprawy, powtórzył jedynie wskazania i ustalenia stanu faktycznego zawartego w odpowiedzi na skargę. Pełnomocnik stwierdził, że Sąd wprawdzie dokonał kontroli legalności działalności organu, jednak nastąpiło to w oderwaniu od materiału dowodowego zawartego w aktach, co stanowi naruszenie przepisu art. 133 § 1 p.p.s.a. prowadzące do niesłusznego oddalenia skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie jest zasadna, bowiem nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej również: Sąd kasacyjny; NSA) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się zatem wyłącznie do zbadania zasadności zarzutów kasacyjnych przytoczonych w skardze kasacyjnej. Odnosząc się do zarzutów o charakterze procesowym (przytoczonych w podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że okazały się one niezasadne. Skuteczność skargi kasacyjnej opartej na zarzucie stanowiącym podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zależy od tego, czy autor skargi kasacyjnej odnosi zarzuty do przepisów postępowania sądowoadministracyjnego, wskazuje te przepisy, uzasadnia ich naruszenie i wyjaśnia, jaki był możliwy, a istotny wpływ naruszenia wskazanych przepisów na wynik sprawy, a więc na treść wyroku. Podnosząc zarzuty naruszenia przepisów postępowania należy bowiem w uzasadnieniu wykazać, że gdyby nie doszło do naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów postępowania sądowoadministracyjnego, to treść wyroku byłaby odmienna (por. np. stanowisko NSA w wyroku z dnia 12 kwietnia 2016 r. sygn. akt II GSK 2631/14, dostępnym w Internecie pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W tym względzie wyjaśnić też należy, że kwestionowanie ustaleń i ocen stanu faktycznego sprawy w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym może być skuteczne jedynie wówczas, gdy towarzyszą mu zarzuty o charakterze proceduralnym (por. wyrok NSA z dnia 11 października 2017 r. sygn. akt II GSK 3526/15, dostępny jw.), jednakże przepisy art. 145 lub art. 151 p.p.s.a., jako przepisy wynikowe, nie mogą stanowić samodzielnej podstawy skargi kasacyjnej, gdyż błąd w postaci uchylenia zaskarżonego aktu albo oddalenia skargi sąd pierwszej instancji popełnia w fazie wcześniejszej niż etap orzekania, czyli w fazie kontroli zaskarżonego aktu lub czynności poprzedzającej wydanie orzeczenia. W rozpoznawanej sprawie naruszenie przepisu art. 151 p.p.s.a. zostało jednakże powiązane z powołanymi w podstawach skargi kasacyjnej zarzutami naruszenia art. 133 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a., co jednak finalnie okazało się nieskuteczne. Naruszeniem obowiązku określonego w art. 133 § 1 p.p.s.a. jest takie przeprowadzenie kontroli legalności zaskarżonego aktu administracyjnego, które doprowadza do przedstawienia przez sąd pierwszej instancji stanu sprawy w sposób oderwany od materiału dowodowego zawartego w jej aktach, jak i ustaleń dokonanych w zaskarżonym akcie administracyjnym lub postępowaniu administracyjnym, w którym zarzucana jest organowi bezczynność czy prowadzenie postępowania w sposób przewlekły. Przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. nie może jednakże służyć kwestionowaniu samych ustaleń i oceny ustalonego w sprawie stanu faktycznego (por. wyrok NSA z dnia 16 maja 2017 r. sygn. akt II OSK 2455/16, dostępny jw.). Natomiast dla skuteczności zarzutu kasacyjnego opartego na przepisie art. 134 § 1 p.p.s.a., w skardze kasacyjnej należy wykazać, że sąd pierwszej instancji, rozpoznając skargę dokonał oceny pod względem zgodności z prawem innej sprawy (w znaczeniu przedmiotowym i podmiotowym) lub z przekroczeniem granic danej sprawy, albo też że w okolicznościach tej sprawy sąd powinien był wyjść poza granice zakreślone zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, a tego nie uczynił, i że owo zaniechanie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (por. wyrok NSA z dnia 21 stycznia 2014 r. sygn. akt II GSK 1560/12, dostępny jw.). W niniejszej sprawie Sąd I instancji nie naruszył przepisów art. 151 p.p.s.a. w powiązaniu z art. 133 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a. Zarzuty skargi kasacyjnej okazały się nietrafne. WSA w Warszawie wstępnie dostrzegł złożoność aspektów sprawy związanych z wniesieniem przez zainteresowaną pisma procesowego z dnia [...] kwietnia 2015 r., co doprowadziło do rozdzielenia skarg zawartych w jednym piśmie procesowym, jakie wniosła do WSA w Warszawie T.G. w związku z zarzucaną bezczynnością Prezydenta [...]. O ile też w stosunku do kilku innych spraw, rozpoznanych w wyniku rozdzielenia skarg, Sąd I instancji ostatecznie popełnił uchybienia, które zaważyły o uchyleniu zaskarżonych orzeczeń kończących, o tyle w sprawie o sygn. akt I SAB/Wa 399/15, której przedmiotem było rozpoznanie skargi na bezczynność Prezydenta Miasta w odniesieniu do wniosku skarżącej z dnia [...] lutego 2014 r., sytuacja przedstawia się całkowicie inaczej. W niniejszej sprawie tym razem WSA w Warszawie przeprowadził odpowiednią analizę przedmiotu sprawy, trafnie okresach jej przedmiot i podejmując adekwatne merytorycznie i procesowo rozstrzygnięcie. Pomimo, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku jest bardzo syntetyczne, nie uniemożliwia przeprowadzenia kontroli instancyjnej tego orzeczenia, a ponadto w skardze kasacyjnej nie powołano zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. Wobec tego bliższe rozpoznanie tej kwestii pozostaje poza granicami postępowania kasacyjnego. Ponadto warto wspomnieć, że zgodnie z art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną nie tylko wtedy, gdy nie ma ona usprawiedliwionych podstaw, ale również jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu (art. 184 p.p.s.a.). Z porównania ustaleń i stanowiska WSA w Warszawie z okolicznościami, o których mowa w zarzutach skargi kasacyjnej, przy odpowiednim sięgnięciu do akt administracyjnych, wynika, że Sąd I instancji prawidłowo określił przedmiot sprawy sądowej. Zarówno Sąd I instancji, jak i pełnomocnik skarżącej odnieśli się do tego samego pisma, tj. wniosku z dnia [...] lutego 2014 r. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu I instancji, że w piśmie z dnia [...] lutego 2014 r. skarżąca wnosi o "wprowadzenie dyscypliny pracy dyrekcji (...) i całe to pismo powinno być odczytywane w tym kontekście. Skarżąca bowiem pierwszym zdaniu wniosku występuje o "wprowadzenie dyscypliny pracy (...) [ze względu] na fakt [...]", po czym w 3 kolejnych punktach przedstawia te poszczególne "fakty", które mają przemawiać za zdyscyplinowaniem "dyrekcji" [Centrum Pomocy Społecznej [...]]. To że jednym z takich "faktów" ma być domniemana "BEZCZYNNOŚĆ" co do "rozpatrywania decyzji dot. wniosku z [...].01.14 r ā [...].02.14 r?" nie wskazuje w żadnej mierze na to, że intencje wnoszącej pismo "WNIOSEK – PILNY !" były inne, niż wprost wynikające z treści i konstrukcji pisma z dnia [...] lutego 2014 r. Zawarte w skardze kasacyjnej stwierdzenie pełnomocnika, że w treści wniosku skarżąca "wnosiła przede wszystkim o rozpatrzenie wniosku dotyczącego udzielenia pomocy przyznania funduszy w związku przyznaniem lokalu socjalnego przy [...] w W. szczegółowo wskazanych we wniosku z [...] stycznia 2014 r." jest całkowicie nieuprawnione, gdyż nie przystaje do kontekstu pisma skarżącej z dnia [...] lutego 2014 r. i stanowi jego nadinterpretację. Tym bardziej, że pełnomocnik nie przedstawił jakichkolwiek pogłębionych rozważań co do okoliczności, które miałyby wskazywać na inną, rzeczywistą intencję zainteresowanej, jak również w ogóle nie sięgnął w tym zakresie do treści skargi. Jeszcze raz należy podkreślić, że z przedmiotowego wniosku z dnia [...] lutego 2014 r. wyraźnie i wprost wynika, że strona domaga się pilnego wprowadzenia dyscypliny pracy "dyrekcji", co motywuje "faktami" przedstawionymi w dalszej części pisma. Pełnomocnik strony myli zatem treść żądania zawartego w piśmie z dnia [...] lutego 2014 r. z samym uzasadnieniem tego żądania. Idąc dalej, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że skoro pełnomocnik nie zakwestionował skutecznie sposobu określenia przez Sąd I instancji przedmiotu skargi, to w konsekwencji nie mógł również zasadnie zarzucić Sądowi naruszenia przepisów art. 151 w zw. z art. 134 § 1 i art. 133 § 1 p.p.s.a. W skardze kasacyjnej w sposób oczywisty brak jest sformułowania zarzutu, który kwestionowałby prawidłowość rozstrzygnięcia Sądu w odniesieniu do samych "stwierdzeń dotyczących wprowadzenia dyscypliny pracy ośrodka, brak[u] kontaktu telefonicznego oraz »odmów na kartę telefoniczną«". WSA w Warszawie sformułował swoją konkluzję, odwołując się do treści przepisów art. 149 § 1 p.p.s.a. oraz art. 7, art. 12 § 1 i art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego i stwierdzając, że obowiązkiem sądu było zbadanie, czy organ administracji powziął środki przewidziane prawem do załatwienia sprawy w terminie. Natomiast pełnomocnik skarżącej w żadnym punkcie zarzutów powołanych w ramach przytoczonych podstaw kasacyjnych ani w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie podjął próby jakiejkolwiek polemiki z poglądem Sądu I instancji, że wniosek skarżącej z dnia [...] lutego 2014 r. – przy uznaniu jego charakteru jako "pisma dyscyplinującego", jak to przyjął Sąd I instancji – nie wszczyna sprawy administracyjnej. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny – związany granicami skargi kasacyjnej, które są wyznaczane przytoczonymi przez stronę podstawami kasacyjnymi – nie może kontrolować prawidłowości rozstrzygnięcia Sądu I instancji w odniesieniu do tego, że skoro "przedmiotowy wniosek nie wszczynał sprawy administracyjnej, to nie sposób mówić o bezczynności organu w związku z jej niezakończeniem". Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej oznacza, że Sąd (poza podstawami nieważności) bierze pod uwagę tylko te podstawy kasacyjne, które zostały przez skarżącego powołane (tak NSA np. w wyroku z dnia 15 lipca 2004 r. sygn. akt GSK 78/04, dostępnym jw.). Biorąc wszystko powyższe pod uwagę, Sąd kasacyjny stwierdza, że skoro zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania – art. 151 zw. z art. 133 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a. – okazały się niezasadne, to w konsekwencji należało skargę kasacyjną oddalić. W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku. Co się tyczy zawartego w skardze kasacyjnej żądania zasądzenia kosztów postepowania oraz kosztów nieopłaconej pomocy prawnej, wyjaśnić należy, że wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu należne jest od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.), a przyznawane przez wojewódzki sąd administracyjny na podstawie przepisów art. 258-261 p.p.s.a.