II SAB/Łd 182/15

Dnia 3 grudnia 2015 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Joanna Sekunda- Lenczewska Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Rosińska (spr.) Sędzia WSA Barbara Rymaszewska Protokolant Specjalista Aleksandra Błaszczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 grudnia 2015 roku sprawy ze skargi S. M. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. zobowiązuje Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. do załatwienia wniosku S. M. z dnia 23 lipca 2015 roku w zakresie żądania udostępnienia "kopii zgłoszeń rozpoczęcia budowy lub robót budowlanych, a także zawiadomień o zakończeniu budowy wraz z kopiami ich załączników dotyczących nieruchomości położonej we wsi Z. 44 C gm. B. - działka nr 65/3" w terminie 14 dni od dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 2. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. na rzecz skarżącego S. M. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. LS W dniu 24 sierpnia 2015 r. S.M. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. w przedmiocie wniosku z dnia [...] o udostępnienie informacji publicznej domagając się: stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności; zobowiązania organu do załatwienia wniosku skarżącego; stwierdzenia, że bezczynność organu ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa; przyznania od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej, przewidzianej w art. 149 § 2 p.p.s.a., w przypadku uzasadnionego oddalenia wniosku z pkt 4 skargi, skarżący wniósł o wymierzenie organowi grzywny w trybie art. 149 § 2 w zw. z art. 156 § 6 p.p.s.a. mając na względzie, że bezczynność organu miała miejsce bez żadnego uzasadnienia i z rażącym naruszeniem prawa; zasądzenie w trybie art. 200 p.p.s.a. na rzecz skarżącego kosztów postępowania sądowego. Skarżący wskazał, że wnioskiem z dnia [...] wystąpił do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. o udostępnienie mu w trybie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej następującego zakresu informacji: - kopii zgłoszeń rozpoczęcia budowy lub robót budowlanych, a także zawiadomień o zakończeniu budowy wraz z kopiami ich załączników przyjętych przez organ, a dotyczących nieruchomości położonej we wsi Z. gm. B. (adres nieruchomości – Z. 44C - działka nr 65/3 -obręb [...]); - czy w okresie budowy budynku mieszkalnego na tej nieruchomości organ przeprowadzał kontrolę jego budowy, jeżeli tak to wnosił o udostępnienie kopii protokołu z kontroli; - czy w związku z przystąpieniem do użytkowania budynku mieszkalnego bez dopełnienia obowiązku zgłoszenia zakończenia budowy, organ przeprowadzał kontrolę, jeżeli tak to wnosił o udostępnienie kopii protokołu z kontroli. Skarżący ograniczył skargę do żądania objętego I częścią wniosku i wyjaśnił, że pismem z dnia [...] PINB podał, że na nieruchomości wskazanej we wniosku znajdują się dwa budynki mieszkalne i bez sprawdzenia czy wnioski o udostępnienie informacji publicznej były tożsame, stwierdził, że wniosek skarżącego z dnia [...] musi dotyczyć drugiego budynku mieszkalnego, który na tej nieruchomości się znajduje. Skarżący do skargi załączył kopię wniosku z dnia [...], z którego treści nie wynika wcale, aby wnioski o udostępnienie informacji miały zakres tożsamy. Załączył także udostępnioną mu informację w postaci kopii zawiadomień inwestora o zakończeniu budowy i przystąpieniu do użytkowania, które w 2013 r. stanowiły według organu informację publiczną. Skarżący nie zgodził się ze stanowiskiem organu, że żądane we wniosku kopie zgłoszeń rozpoczęcia budowy oraz kopie zgłoszeń zakończenia budowy nie są dokumentami wytworzonymi przez urząd, a zatem nie stanowią informacji publicznej. Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej odrzucenie i wyjaśnił, że w dniu 6 sierpnia 2015 r. organ udzielił odpowiedzi wnioskodawcy, iż złożony wniosek w zakresie pkt 1 nie mógł zostać zakwalifikowany jako informacja publiczna. Żądane dokumenty w w/w punkcie nie są informacją publiczną wytworzoną przez urząd i stanowią dokumenty w sprawie indywidualnej. Akta postępowania nie stanowią dokumentu urzędowego, o którym mowa w art. 6 ust. 1 pkt. 4 lit. a oraz art. 3 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p. Poszczególne znajdujące się w aktach administracyjnych dokumenty mogą natomiast być przedmiotem informacji publicznej wówczas, gdy dotyczą określonych sfer życia publicznego. Udostępnieniu podlegają określonego rodzaju informacje, a nie akta czy znajdujące się w nich dokumenty. Jedynie w niektórych wypadkach udostępnienie dokumentu stanowi sposób udzielenia informacji publicznej Jednocześnie PINB zauważył, że część dokumentów została przekazana skarżącemu w terminie wcześniejszym a pozostała część wnioskowanych dokumentów nie stanowi informacji publicznej. Odnosząc się do skargi PINB stwierdził, że jest ona niezasadna, zaś zaniedbanie w zakresie przekazania przedmiotowej skargi jest od niego niezależne. Brak odpowiedniej kadry pracowniczej, liczne rozbudowane postępowania administracyjne oraz konieczność podjęcia natychmiastowych działań w przypadku wystąpienia zagrożenia zdrowia i życia mieszkańców powiatu powoduje niezależne od niego zaniedbania w terminowym załatwianiu spraw. W dalszej części odpowiedzi na skargę wskazał, że szeroki zakres ustawowych kompetencji organu nadzoru budowlanego przy niewielkiej liczbie pracowników powoduje, iż organ staje przed wyborem mniejszego zła wybierając kontrole gdzie ewidentnie występuje bezpośrednie zagrożenie zdrowia i życia ludzi narażając się tym samym na bezczynność w innych ważnych sprawach m.in. w terminowym przekazaniu skarg. Dodatkowe obciążenie inspektoratu grzywnami za bezczynność czy też przewlekłość nie pomoże w ulepszeniu pracy jednostki, która poprawić się może jedynie w przypadku zwiększeniu kadry inspektoratu na co potrzebne są środki finansowe których w budżetówce na chwilę obecną nie ma. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie w zakresie wniosku o udostepnienie informacji publicznej. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 roku, poz. 270 ze zm., dalej jako p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Obejmuje ona między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organu w przypadkach określonych w pkt 1-4a (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie przedmiotem skargi jest bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Na wstępie zaznaczyć należy, iż postępowanie wywołane skargą na bezczynność organu w zakresie udzielenia informacji publicznej cechuje pewna specyfika, gdyż do skutecznego wniesienia skargi nie jest wymagane wcześniejsze wezwanie danego organu do usunięcia naruszenia prawa, w rozumieniu art. 52 § 1 p.p.s.a. Nadto, w takim przypadku skarga nie musi być poprzedzona wcześniejszym wniesieniem zażalenia do organu wyższego stopnia w trybie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego (por. np.: wyrok WSA w Białymstoku z dnia 8 marca 2012 roku sygn II SAB/Bk 2/12- Lex Nr 1139096; wyrok WSA w Warszawie z dnia 8 września 2006 roku sygn. II SAB/Wa 40/2006 - Lex Nr 265495). Przystępując do merytorycznej oceny zasadności skargi wskazać należy, że rozpoznanie sprawy dotyczącej bezczynności organu w zakresie dostępu do informacji publicznej jest dwuetapowe. W pierwszej kolejności określić należy, z jakim żądaniem występuje wnioskodawca oraz ustalić, czy dotyczy ono udzielenia informacji publicznej w rozumieniu przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej z dnia 6 września 2001r. ( Dz.U. nr 112, poz. 1198 ze zm. ). W przypadku uznania, że przepisy tej ustawy mają zastosowanie, możliwe jest przystąpienie do drugiego etapu – zbadania sprawy pod kątem bezczynności organu. Uznając zatem skargę za formalnie dopuszczalną, w pierwszym rzędzie należy wyjaśnić, czy skarga S.M. na bezczynność PINB w B. w sprawie udostępnienia informacji publicznej, o którą wnioskował w piśmie z dnia 23 lipca 2015r., stanowi takową w rozumieniu ustawy. Stosownie do treści art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w ustawie. Prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do: 1) uzyskiwania informacji publicznej, w tym uzyskiwania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego, 2) wglądu do dokumentów urzędowych, 3) dostępu do posiedzeń kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów ( art. 3 ust. 1 pkt 1-3 u.d.i.p. ). W art. 4 u.d.i.p. wskazane są podmioty zobligowane do udostępniania informacji publicznej, natomiast art. 6 ust. 1 pkt 1-5 u.d.i.p., w sposób nieenumeratywny, wskazuje informacje publiczne podlegające udostępnieniu. Ponieważ sformułowania ustawowe nie są precyzyjne, w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, iż przy ich wykładni należy kierować się art. 61 Konstytucji RP, zgodnie z którym prawo do informacji jest publicznym prawem obywatela, realizowanym na zasadach skonkretyzowanych w ustawie. Uznać wypada więc, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnosząca się do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Informacja publiczna dotyczy sfery faktów. Informację publiczną stanowi więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej, związanych z organem, bądź w jakikolwiek sposób dotyczących organu, bez względu na to, co jest ich przedmiotem. Są nią zarówno treści dokumentów bezpośrednio wytworzonych przez organ, jak i te, których organ używa przy realizacji przewidzianych prawem zadań, a także te, które tylko w części dotyczą organu, nawet gdy nie pochodzą wprost od niego. Charakteru informacji publicznej nie mają natomiast wnioski w sprawach indywidualnych, wnioski będące postulatem wszczęcia postępowania w innej sprawie, a także wnioski dotyczące przyszłych działań organów w sprawach indywidualnych, jak również polemika z dokonanymi ustaleniami w sprawie (por. np. wyroki: WSA w Warszawie z dnia 22 czerwca 2007 roku sygn. II SAB/Wa 175/06 - Lex Nr 340013, z dnia 24 marca 2006 roku sygn. II SAB/Wa 1/06 - Lex Nr 197599, wyrok WSA w Olsztynie z dnia 28 sierpnia 2008 roku sygn. II SAB/Ol 1/08 - Lex Nr 510199). Jak już powyżej wskazano art. 6 ust. 1 ustawy wylicza jedynie przykładowo rodzaje i źródła informacji publicznej, nie tworząc w tym zakresie zamkniętego katalogu, co wynika z użycia sformułowania "udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o (...)". O zakwalifikowaniu informacji jako mającej charakter informacji publicznej decyduje treść i charakter informacji. Podzielić należało zatem takie rozumienie ocenianych przepisów, zgodnie z którymi milcząco "przyjęte", czyli zaakceptowane przez organ administracji publicznej zgłoszenie zamiaru wykonania robót budowlanych, czy też zawiadomienie o zakończeniu budowy traci charakter dokumentu prywatnego. Jeżeli organ administracji architektoniczno-budowlanej przyjął zgłoszenie i nie złożył sprzeciwu to oznacza, że roboty budowlane nim objęte mogą być legalnie prowadzone, czy też inwestor uprawniony jest do przystąpienia do legalnego użytkowania obiektu budowlanego. W takiej sytuacji przykładowo informacja o zamierzeniu budowlanym zawarta w zgłoszeniu uzyskuje – analogicznie jak informacja objęta wydanym przez organ pozwoleniem na budowę – walor informacji publicznej. Oczywistym jest, że również w przypadku udzielenia tego rodzaju informacji publicznej ma zastosowanie na ogólnych zasadach obowiązek wynikający z art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej – dokonania przez organ stosownej anonimizacji z uwagi na prywatność osoby fizycznej ( vide : wyrok NSA z 24.04.2014r. sygn.. akt I OSK 80/13 – LEX nr 1601662 ). W tym stanie rzeczy nie można było podzielić stanowiska organu, iż tylko dokumenty wytworzone przez organ posiadają walor informacji publicznej. Ponadto, w świetle ustawy o dostępie do informacji publicznej, nie ma znaczenia, czy wnioskodawca był stroną postępowania w sprawie, co do której występuje z żądaniem. Zgodnie bowiem z przepisem art. 2 ust. 2 ustawy – od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu prawnego czy faktycznego. Powracając na grunt niniejszej sprawy Sąd stwierdził, że żądanie S.M. zawarte w piśmie z dnia [...] skierowanym do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. o udzielenie wskazanych w nim informacji, należy uznać za informacje publiczne w rozumieniu ustawy. Przechodząc do dalszej analizy zasadności skargi, po stwierdzeniu, że wnioskowana przez S.M. informacja stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy, dokonać wypada oceny, czy organ pozostaje w bezczynności, jak również czy bezczynność ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa, o której mówi art. 149 § 1 p.p.s.a. W sprawie dostrzec należy, iż udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.). Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w tym terminie, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.). Terminy te, wynikające z przepisów ustawy, jako szczególne, eliminują możliwość stosowania przepisów dotyczących załatwiania spraw, a określonych w kodeksie postępowania administracyjnego ( art. 35-36 K.p.a.). Sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Odnosząc się do zarzutu bezczynności w pierwszej kolejności wskazać należy, że skarżący wniosek do organu skierował w dniu [...]. Natomiast pismo PINB w B. odpowiadające na tenże wniosek pochodzi z dnia 6.08.2015r. W tej sytuacji nie może budzić wątpliwości, że nawet przy założeniu, iż organ podjął czynności w odpowiedzi na złożony wniosek, choć de facto – nie udostępnił żądanej informacji, to i tak przekroczył ustawowy termin. W tej sytuacji sąd uznał, że organ nadal pozostaje w bezczynności i dlatego w zakresie wniosku S.M. orzekł, jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku, zobowiązując organ do załatwienia opisanej części wniosku w terminie 14 dni od uprawomocnienia się wyroku ( art. 149 § 1 p.p.s.a. ). Jednocześnie, wypełniając dyspozycję art. 149 § 1a p.p.s.a., Sąd stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Po pierwsze, organ już 6 sierpnia 2015r. odpowiedział na wniosek skarżącego udzielając informacji co do II i III części wniosku, oraz wyjaśniając przyczyny braku informacji w zakresie I części wniosku. Po drugie zaś, wniosek S.M. był na tyle nieprecyzyjny, że mógł budzić wątpliwości co do zakresu żądanych informacji tym bardziej, że już wnioskiem z dnia 4 maja 2013 r. skarżący domagał się udzielenia informacji odnośnie obiektów budowlanych znajdujących się na tej samej nieruchomości i ten wniosek został wówczas uwzględniony. Skarżący przyznał jednocześnie, iż na działce nr 65/3 we wsi Z. 44C znajduje się kilka obiektów budowlanych, w tym dwa budynki mieszkalne. Zgodnie z art. 149 ust. 2 p.p.s.a. sąd w przypadku, o którym mowa w § 1 może ponadto orzec z urzędu lub na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Wymierzenie grzywny, czy też przyznanie sumy pieniężnej na rzecz skarżącego nie jest zatem obowiązkowe i należy do uznania sądu. W okolicznościach niniejszej sprawy, przy uznaniu, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, sąd nie uwzględnił wniosku skarżącego w zakresie nałożenia na organ sankcji finansowych. O kosztach postępowania orzeczono w oparciu o art. 200 p.p.s.a. IB