II OSK 880/16

Dnia 26 stycznia 2018 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Gliniecki (spr.) Sędziowie sędzia NSA Teresa Kobylecka sędzia del. WSA Sławomir Pauter Protokolant starszy asystent sędziego Łukasz Pilip po rozpoznaniu w dniu 26 stycznia 2018 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej G. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 3 grudnia 2015 r. sygn. akt II SA/Kr 955/15 w sprawie ze skargi G. S. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] czerwca 2015 r. znak: [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania; 2. zasądza od Wojewody Małopolskiego na rzecz G. S. kwotę 630 (sześćset trzydzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 3 grudnia 2015 r., sygn. akt II SA/Kr 955/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę G. S. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] czerwca 2015 r. znak: [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielania pozwolenia na budowę. Jak wynika z akt sprawy, wnioskiem z dnia 10 marca 2014 r. A. Z. wystąpiła do Prezydenta Miasta Nowy Sącz o udzielnie pozwolenia na budowę dla zamierzenia inwestycyjnego pn. budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego wraz z wewnętrznymi instalacjami: wodno -kanalizacyjną, gazową, centralnego ogrzewania, elektryczną, drogami wewnętrznymi wraz z kanalizacją opadową z pompownią wód deszczowych i dołami chłonnymi, z przyłączem wodociągowym i kanalizacji sanitarnej oraz murkiem oporowym na działce nr [...] w obr. [...] przy ul. [...] i [...] w N.. Prezydent Miasta Nowego Sącza decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.) zatwierdził A. Z. projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę dla przedmiotowej inwestycji. Następnie Wojewoda Małopolski po rozpatrzeniu odwołania G. S. decyzją z dnia [...] listopada 2014 r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Następnie Prezydent Miasta Nowego Sącza postanowieniem z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] na podstawie art. 35 ust. 1 i 3 Prawa budowlanego wezwał inwestora do usunięcia nieprawidłowości w projekcie budowlanym. Po uzupełnieniu dokumentacji projektowej Prezydent Miasta Nowego Sącza decyzją z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] działając na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy Prawo budowlane zatwierdził A. Z. projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę dla przedmiotowej inwestycji. W uzasadnieniu decyzji organ pierwszego instancji podkreślił, że w razie spełnienia wymagań określonych w art. 35 ust. 1 i 32 ust. 4 Prawa budowlanego, właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Zgodnie z obowiązującym prawomocnym miejscowym planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego miasta Nowego Sącza dla obszaru "Nowy Sącz 29 – Śródmieście" zatwierdzonego uchwałą Rady Miasta Nowego Sącza Nr XLVIII/527/2009 z dnia 15 czerwca 2009 r. działka przedmiotowej inwestycji położona jest w terenie o symbolu D8U/M obejmującym usługi: handel, gastronomia, edukacja, rzemiosło i mieszkalnictwo. Projektowana inwestycja jest zgodna z tym planem zagospodarowania miasta. Po dokonaniu analizy dokumentacji organ ustalił, że wszelkie wymogi zostały spełnione. Wchodzący w skład projektu budowlanego projekt zagospodarowania terenu jest zgodny z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Odwołanie od powyższej decyzji z dnia [...] stycznia 2015 r. do Wojewody Małopolskiego wniósł G. S. Wojewoda Małopolski decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r. znak [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję z dnia [...] stycznia 2015 r. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podniósł, że zatwierdzony projekt budowlany jest zgodny z ustaleniami Miejscowego Planu Ogólnego Zagospodarowania Przestrzennego Miasta Nowego Sącza, dla obszaru "Nowy Sącz – 29 Śródmieście", zatwierdzonego Uchwałą Rady Miasta Nowego Sącza Nr XLVIII/527/2009 z dnia 15 czerwca 2009 r. Przedmiotowa inwestycja jest zgodna z § 4 pkt 16 planu odnośnie zapewnienia odpowiedniej liczby miejsc postojowych (na osiem projektowanych mieszkań przypada osiem miejsc garażowych). Wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej dla całej działki wynosi 32,24% co spełnia wymagania określone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Organ odwoławczy rozpoznając przedmiotową sprawę w zakresie spełnienia wymagań określonych w § 13 ust. 1, § 57 i § 60 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, oparł się na dwóch analizach: "Analizie nasłonecznienia", pokazująca cień rzucany przez projektowany budynek na otoczenie, w godzinach od 7.00 do 17.00 w dniach równonocy (21 marca i 21 września), na rzucie w skali 1:500. Z analizy tej wynika, że pokoje mieszkalne w budynku sąsiednim G. S., na działce nr [...] w obrębie [...], mają zapewniony czas nasłonecznienia od godz. 9.00 do godz. 12.00, w związku z czym zapewniony zostaje 3-godzinny czas nasłonecznienia dla wszystkich pomieszczeń w których okna usytuowane są w ścianie południowej budynku, zatem zostają spełnione wymagania o których mowa w § 60 rozporządzenia. Druga to "Analiza przesłaniania". Analiza ta pokazuje zgodność z przepisem § 13 rozporządzenia, gdyż nie zachodzi sytuacja, w której między ramionami kąta 60 stopni, wyznaczonego w płaszczyźnie poziomej, z wierzchołkiem usytuowanym w wewnętrznym licu ściany na osi okna pomieszczenia przesłanianego, znajduje się przesłaniająca część tego samego budynku lub inny obiekt przesłaniający w odległości mniejszej niż wysokość przesłaniania. Odległości między budynkami są większe niż wysokość przesłaniania. Zdaniem organu odwoławczego, usytuowanie projektowanego budynku nie narusza § 12 rozporządzenia to jest minimum 4 m dla budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę granicy, oraz 3 m dla budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy. Odległość między budynkiem projektowanym a istniejącymi na działce sąsiedniej nr [...] obr. [...], wynosi 8,72 m to jest powyżej 8,0 m. Pozwala to na stwierdzenie zgodności z § 271 rozporządzenia dotyczącego wymaganych odległości między budynkami ze względu na przepisy przeciwpożarowe. Przedmiotowy projekt budowlany w tym projekt zagospodarowania działki został pozytywnie uzgodniony z rzeczoznawcą do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych. Inwestor przedstawił oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Projekt budowlany jest kompletny i został wykonany i sprawdzony przez osoby posiadające wymagane uprawnienia budowlane. Inwestor posiada uzgodnienia i opinie, oraz zapewnienia dostaw energii elektrycznej, wody, gazu i odprowadzenia ścieków i deszczówki, oraz warunki przyłączenia obiektu do sieci wodociągowej, kanalizacyjnej, opadowej, gazowej i elektroenergetycznej, a także decyzję Prezydenta Miasta Nowego Sącza z [...] maja 2014 r. udzielającą A. Z. pozwolenia na budowę zjazdu z ul. [...] na działkach nr [...] i [...] w obr. [...] w N. Organ odwoławczy stwierdził ponadto, że w zaskarżonej decyzji został wskazany obszar oddziaływania. Ponadto autor projektu budowlanego w odpowiedzi na postanowienie organu pierwszej instancji z [...] listopada 2014 r. w trakcie postępowania o wydanie pozwolenia na budowę, przedłożył między innymi odrębny projekt zagospodarowania terenu zawierający określenie oddziaływania inwestycji na tereny sąsiednie, z którego wynika, że projektowana inwestycja nie narusza uzasadnionych interesów osób trzecich, jednakże z uwagi na możliwość przyszłych działań inwestycyjnych na terenie sąsiednich działek nr [...] i nr [...], nr [...] (ulica [...]) i nr [...] (ulica [...]), wymienione działki zostały objęte obszarem oddziaływania projektowanego obiektu. Należy zauważyć, że obszar oddziaływania obiektu wyznaczony przez organ pierwszej instancji odpowiada temu wskazanemu przez autora projektu budowlanego. W związku z planowaną budową przedmiotowego budynku w bezpośrednim sąsiedztwie istniejącego na działce nr [...] w obrębie [...] budynku mieszkalno-usługowego, będącego współwłasnością R. M., została sporządzona ekspertyza techniczna, opracowana przez mgr inż. P. Z. posiadającego stosowne uprawnienia do projektowania bez ograniczeń w specjalności konstrukcyjno - budowlanej, z której wynika, że projektowany budynek nie spowoduje pogorszenia stanu bezpieczeństwa budynku istniejącego i nie ograniczy jego przydatności do użytkowania. Wojewoda Małopolski uznał, że przedmiotowy projekt budowlany spełnia kryteria określone w obowiązujących przepisach w szczególności w art. 35 ust. 1, art. 32 ust. 4, a także art. 34 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 Prawa budowlanego. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] czerwca 2015 r. wniósł G. S. Wyrokiem z dnia 3 grudnia 2015 r. sygn. akt II SA/Kr 955/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. –Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) – dalej: p.p.s.a. oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku Sąd podkreślił, że stroną postępowania sądowego w sprawie o pozwolenie na budowę może być tylko taki podmiot (właściciel, użytkownik wieczysty lub zarządca nieruchomości sąsiedniej) któremu planowana inwestycja może utrudniać, ograniczać lub w inny sposób negatywnie oddziaływać na jego nieruchomość, przy czym utrudnienia czy ograniczenia te muszą być oparte o przepisy prawa materialnego. Sam negatywny stosunek do planowanej inwestycji, przekonanie, że niekorzystnie wpłynie na dotychczasowe zagospodarowanie terenu i będzie uciążliwa nie wystarcza by podmiot taki uznać za stronę. Podmiot ubiegający się o status skarżącego (uprawnionego do wniesienia skargi) musi wskazać normę prawną na podstawie której doza on ograniczeń w razie realizacji planowanej inwestycji. Skarżący w skardze podnosi zarzuty dotyczące innych osób (zastrzeżeń jakie złożył R. M.) oraz kwestię sytuowania planowanego obiektu w nadmiernym zbliżeniu do innego budynku ze ścianą z oknem. Z kolei w piśmie procesowym z dnia 22 października 2015 r. (załącznik do protokołu rozprawy) zarzuca planowanej inwestycji niezgodność z przepisami technicznymi w zakresie projektowanych w garażu podziemnym miejsc postojowych, tj. ich szerokości. Zarzuty te odnoszą się więc nie do jego sytuacji prawnej. Profesjonalny pełnomocnik skarżącego pytany na rozprawie w dniu 3 grudnia 2015 r. o interes prawny skarżącego oświadczył, iż interes ten upatruje w że w nieprawidłowo zaprojektowane miejsca parkingowe utrudnią parkowanie w garażu podziemnym i dlatego mieszkańcy tego budynku będą parkować na ulicy – drodze publicznej, co utrudni korzystanie z niej. W ocenie Sądu okoliczności ponoszone przez skarżącego, jego argumentacja zdaje się świadczyć wyłącznie o interesie faktycznym – sprzeciwia się jego zdaniem niekorzystnej dla niego inwestycji, która zwiększy ruch na sąsiednich ulicach (kwestia parkowania) ale zastrzeżenia te nie są oparte na żadnej normie prawa materialnego. Nie podaje argumentacji, że inwestycja w jakikolwiek sposób niekorzystnie może wpłynąć na jego nieruchomość w związku z normami techniczno-budowlanymi, czy też spowoduje ograniczenia w zagospodarowaniu jego działki z uwagi na te normy, a odległości działki skarżącego i sytuowanego na nim budynku oraz jej rozmiar a także parametry planowanej inwestycji zdają się wykluczać taką możliwość. Dlatego też Sąd uznał, iż skarżący nie wykazał się interesem prawnym w zaskarżeniu decyzji. Skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego od powyższego wyroku WSA w Krakowie z dnia 3 grudnia 2015 r. wniósł G. S. zaskarżając wyrok w całości i zarzucają mu naruszenie: 1. art. 28 k.p.a. oraz art. 3 pkt 20, art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane w zw. z § 13 ust. 1 pkt 1 lit. a i b rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, poprzez uznanie, iż właściciel działki budowlanej bezpośrednio graniczącej z terenem inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego zacieniającego działkę skarżącego, której to inwestycji dotyczy sprawa o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę nie posiada interesu prawnego upoważniającego do złożenia skargi na przedmiotową decyzję administracyjną, a więc w sytuacji gdy powstająca budowa powoduje znaczne ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości skarżącego oraz narusza ich interes prawny; 2. art. 140 w zw. z art. 144 Kodeks cywilny oraz § 18 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez uznanie, iż ograniczenia w dotychczasowym korzystaniu z nieruchomości wywołane powstaniem zabudowy niespełniającej wymogów w zakresie ilości, wielkości oraz usytuowania miejsc parkingowych nie stanowi naruszenia interesu prawnego skarżącego; 3. art. 1 § 1, art. 2, art. 3 § 2 oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez przyjęcie dokonanie ustalenia stanu faktycznego sprawy administracyjnej w sposób nieuprawniony i błędny, odmiennie od organów administracji publicznej, poprzez ustalenie, że skarżący nie posiadał przymiotu strony postępowania, pomimo iż jest właścicielem działki budowlanej bezpośrednio graniczącej z terenem inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego zacieniającego działkę skarżącego, której to inwestycji dotyczy sprawa o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę; 4. art. 145 § 1 ust. 1 pkt c/ p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i nie uchylenie decyzji administracyjnej wydanej z naruszeniem prawa; 5. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez sporządzenie zbyt ogólnikowego i wewnętrznie sprzecznego uzasadnienia skarżonego wyroku uniemożliwiające dokonanie jego kontroli instancyjnej; Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i zasadzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W piśmie z dnia 30 maja 2017 r. skarżący przedstawił uzupełnienie uzasadnienia podstaw kasacyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie dostrzeżono okoliczności mogących wskazywać na nieważność postępowania sądowoadministracyjnego. Skarga kasacyjna nie jest pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, gdyż zaskarżony wyrok a w szczególności jego uzasadnienie są niejednoznaczne, co uniemożliwia dokonanie jego kontroli instancyjnej. Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku (s. 6) przyjął, że skarga w tej sprawie została "złożona przez podmiot uznany przez organ administracji za stronę postępowania o pozwolenie na budowę dla inwestycji znajdującej się w sąsiedztwie, aczkolwiek nie bezpośrednim (...)". W powyżej cytowanym zdaniu Sąd przyjął, że nieruchomość skarżącego nie jest położona w bezpośrednim sąsiedztwie projektowanej inwestycji, co jest sprzeczne z ustaleniami organów prowadzących postępowanie administracyjne (patrz s. 4 decyzji z [...] czerwca 2015 r.). W związku z takim stanem faktycznym przyjętym przez Sąd w zaskarżonym wyroku, G. S. jest określony jako "podmiot uznany przez organy administracji za stronę postępowania o pozwolenie na budowę". Dalsze rozważania Sądu w zaskarżonym wyroku (s. 7-9) zmierzają wyłącznie do wykazania, że G. S. ma w tej sprawie jedynie interes faktyczny, w związku z czym nie powinien być stroną w postępowaniu administracyjnym i że nie miał też w dalszej konsekwencji legitymacji do wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w rozumieniu art. 50 § 1 p.p.s.a., co skutkuje oddaleniem skargi. Z takim rozstrzygnięciem Sądu w świetle przedstawionego uzasadnienia zaskarżonego wyroku, nie można się zgodzić, co trafnie podnosi się w skardze kasacyjnej. Zaskarżony wyrok, a w szczególności jego uzasadnienie, zostały oparte na błędnie przyjętym przez Sąd stanie faktycznym sprawy, że nieruchomość skarżącego nie jest położona bezpośrednio obok nieruchomości, której dotyczy zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu pierwszej instancji, co jest sprzeczne z ustaleniami organów. Co do zasady ustalanie stanu faktycznego sprawy należy do organów administracji publicznej prowadzących postępowanie, a do sądu administracyjnego należy kontrola czy ustalenia te są prawidłowe (wyroki NSA: z 26 stycznia 2012 r., II OSK 2130/10; z 5 czerwca 2012 r., II OSK 763/12; z 1 marca 2013 r., II OSK 2105/11). Oczywiście Sąd pierwszej instancji może zakwestionować ustalenia stanu faktycznego dokonane przez organy, ale musi to wyraźnie stwierdzić w uzasadnieniu wyroku, wskazując jednocześnie na fakty wynikające ze zgromadzonego materiału dowodowego. Nie można natomiast tak jak w tym przypadku, przyjąć odmienny stan faktyczny niż wynika to z postępowania administracyjnego i bez żadnego szczegółowego uzasadnienia rozstrzygnąć sprawę uzasadniając w oparciu o własne ustalenia stanu faktycznego. Nie jest to prawidłowo wykonana kontrola sądowa działalności administracji publicznej (art. 1 p.u.s.a). Sąd w zaskarżonym wyroku, opierając się na błędnym założeniu, że nieruchomość skarżącego nie jest bezpośrednio położona obok nieruchomości inwestora, skupił się na wykazaniu, że skarżący nie ma interesu prawnego w sprawie i że błędnie w związku z tym został uznany przez organy za stronę w postępowaniu administracyjnym. Tymczasem w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego należało przyjąć, że Grzegorz Stelmach w niniejszej sprawie ma przymiot strony w rozumieniu art. 28 ust. 2 Pr. bud. i rozpoznać jego zarzuty pod względem merytorycznym, czy wskazują na naruszenie przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania w stosunku do zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji pierwszej instancji. Uchylając zaskarżony wyrok i przekazując sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, uwzględniono głównie zarzuty skargi kasacyjnej wskazujące na naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz art. 28 ust. 2 Pr. bud. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie ponownie rozpoznając sprawę powinien ocenić zarzuty zamieszczone w skardze pod względem, czy zasługują na uwzględnienie w oparciu o kryteria określone w art. 145 § 1 p.p.s.a. Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 oraz art. 203 pkt 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.