VI SA/Wa 1442/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Śliwińska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś - Rosińska Sędzia WSA Magdalena Maliszewska Protokolant ref. staż. Anna Owczarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 listopada 2015 r. sprawy ze skargi K. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na postanowienie Ministra Gospodarki z dnia[...] lutego 2015 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. zasądza od Ministra Gospodarki na rzecz skarżącej K. Sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. K. Sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej też jako "skarżąca" lub "spółka") wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na postanowienie Ministra Gospodarki z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...]. Zaskarżonym postanowieniem Minister Gospodarki stwierdził niedopuszczalność odwołania skarżącej od czterech decyzji Prezesa Urzędu Dozoru Technicznego z dnia [...] września 2014 roku zezwalających Miastu W. na eksploatację wind. Podstawę prawną zaskarżonego postanowienia stanowił art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2013 roku, poz. 267 ze zm., dalej tez jako "k.p.a.") Do wydania zaskarżonego postanowienia doszło w następującym stanie faktycznym: Prezes Urzędu Dozoru Technicznego, działając w oparciu o przepis art. 14 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 21 grudnia 2000 r. o dozorze technicznym (Dz. U. z 2013 r. poz. 963 ze zm.) oraz art. 104 k.p.a. wydał w dniu [...] września 2014 r. cztery decyzje zezwalające Miastu W. na eksploatację wind - urządzeń technicznych: - o numerze fabrycznym [...], - o numerze fabrycznym [...], - o numerze fabrycznym [...], - o numerze fabrycznym [...]. Organ pierwszej instancji jednocześnie ustalił dla powyższych urządzeń formę dozoru pełnego oraz wskazał, że każda z decyzji jest ważna do dnia [...] września 2015 roku. Skarżąca wniosła odwołania od wszystkich ww. decyzji Prezesa Urzędu Dozoru Technicznego z dnia [...] września 2014 roku do Ministra Gospodarki. Podnosiła w nich m. In., że organ pierwszej instancji zignorował fakt wydania już - w stosunku do tych samych urządzeń - decyzji, których adresatem była skarżąca, jako ich właściciel i podmiot eksploatujący. Tym samym, w ocenie skarżącej, wydanie ww. decyzji oznacza funkcjonowaniem w obrocie prawnym dublujących się decyzji. Minister Gospodarki postanowieniem z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] stwierdził niedopuszczalność odwołania skarżącej od czterech decyzji Prezesa Urzędu Dozoru Technicznego z dnia [...] września 2014 roku zezwalających Miastu W. na eksploatację wind. W uzasadnieniu podniósł, że skarżąca nie jest stroną postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją. Jedyną stroną postępowania w sprawie zezwolenia na eksploatację przedmiotowych urządzeń technicznych jest wnioskujący o wydanie takiej decyzji tj. Miasto W., jako podmiot eksploatujący te urządzenia i mający interes prawny w uzyskaniu decyzji zezwalającej na ich eksploatację. Zdaniem organu, zainteresowanie skarżącej kwestią zezwolenia na eksploatację wynika z faktu, że jest ona wykonawcą i montującym te urządzenia. Organ zaznaczył, że należy odróżnić interes prawny od interesu faktycznego, to jest sytuację, gdy dany podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającego stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracyjny. Ponadto organ uznał, że odwołanie zostało wniesione z uchybieniem terminu. Skarżąca uchybiła czternastodniowemu terminowi do złożenia środka odwoławczego, bowiem termin do wniesienia odwołania upłynął 1 października 2014 roku. Odwołanie zostało wysłane przez skarżącą za pośrednictwem poczty w dniu 16 października 2014 r., czego dowodem jest data stempla pocztowego na kopercie. Organ podkreślił przy tym, że skarżąca nie złożyła wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Na postanowienie Ministra Gospodarki z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] K. Sp. z o.o. z siedzibą w W. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W skardze zarzuciła między innymi obrazę przepisów postępowania tj. art. 134 § 1 k.p.a. poprzez jego wadliwe zastosowanie polegające na przyjęciu, iż przepis ten może w ogóle stanowić podstawę rozstrzygnięcia w okolicznościach niniejszej sprawy. Skarżąca wskazała na sprzeczność argumentacji zawartej w treści uzasadnienia. W jej ocenie organ z jednej strony twierdzi, że skarżąca nie jest stroną postępowania z uwagi na brak interesu prawnego, a z drugiej uznaje ją za stronę postępowania w związku ze stwierdzeniem uchybienia terminu do wniesienia odwołania. W ocenie skarżącej organ odwoławczy naruszył także art. 140 k.p.a. w zw. art. 7 zw. z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez niewyczerpujące, a tym samym dowolne rozpatrzenie dostępnego materiału dowodowego, czego konsekwencją było wadliwe przyjęcie, że K. Sp. z o.o. nie może być, w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy, w świetle art. 28 k.p.a., stroną w postępowaniu o udzielenie zezwolenia na eksploatację urządzeń dźwigowych, a tym samym nie służy jej prawo do wniesienia odwołania od decyzji Prezesa UDT. Skarżąca podkreśliła, że uzasadnienie zaskarżonego postanowienia jest wewnętrznie sprzeczne co do roli, w jakiej występuje skarżąca spółka, a po drugie nie zawiera należytego uzasadnienia podstawy prawnej wydanego rozstrzygnięcia poprzez zaniechanie wyjaśnienia, jak organ rozumie pojęcie interesu prawnego jako przesłanki legitymującej pojęcie strony na gruncie postępowania administracyjnego. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że nie istnieje przepis prawa materialnego, który pozostawałby w związku z sytuacją prawną skarżącej, a decyzją zezwalającą na eksploatację wydaną Miastu W. Minister Gospodarki nie zgodził się również z zarzutem skarżącej, że z faktu, iż była ona wcześniej był podmiotem eksploatującym te same urządzenia techniczne i uzyskała w tym zakresie stosowne decyzje zezwalające na eksploatację wynika, że jest również stroną postępowania w sprawie wydania decyzji zezwalających na eksploatację tych urządzeń technicznych innemu podmiotowi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2014 roku, poz. 1647), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia. Istotnym jest, że ocena dokonywana jest przez sąd administracyjny według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania decyzji, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.– Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tekst jednolity Dz. U z 2012 roku, poz. 270, ze zm.; zwaną dalej "p.p.s.a."). Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, że skarga na postanowienie Ministra Gospodarki z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] stwierdzające niedopuszczalność odwołania skarżącej od czterech decyzji Prezesa Urzędu Dozoru Technicznego z dnia [...] września 2014 roku zezwalających Miastu W. na eksploatację wind zasługuje ona na uwzględnienie. Podstawę prawną zaskarżonego postanowienia stanowił art. 134 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Jak wynika z treści uzasadnienia organu, niedopuszczalności odwołania upatruje on w fakcie, że skarżąca nie jest stroną postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją. Ocenia, że jedyną stroną postępowania w sprawie zezwolenia na eksploatację przedmiotowych urządzeń technicznych jest wnioskujący o wydanie takiej decyzji tj. Miasto W. Organ wskazał przy tym, że skarżąca jest co prawda wykonawcą i montującym te urządzenia, jednakże odróżnić należy interes prawny od interesu faktycznego. W ocenie Sądu, organ odwoławczy wydając w rozpoznawanej sprawie postanowienie stwierdzające niedopuszczalność odwołania z tego powodu, że odwołujący się nie jest stroną postępowania, naruszył przepisy postępowania, a naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. W orzecznictwie podkreśla się, że niedopuszczalność odwołania może wynikać z przesłanek o charakterze przedmiotowym albo podmiotowym (p. wyrok NSA z dnia 10 marca 2009 r. sygn. akt II OSK 316/08). Do przesłanek niedopuszczalności odwołania o charakterze podmiotowym zalicza się obok niezdolności odwołującego się do czynności prawnych również oczywisty brak legitymacji odwoławczej tzn. brak, który ma charakter obiektywny i jego ustalenie nie wiąże się z oceną interesu prawnego. Jeżeli ze złożonego odwołania wynika w sposób nie budzący wątpliwości, że wnoszący nie ma w sprawie interesu prawnego, organ odwoławczy w formie postanowienia stwierdza niedopuszczalność odwołania. W razie jednak gdy ustalenie interesu prawnego wymaga podjęcia czynności dowodowych w postępowaniu wyjaśniającym, nie można przyjąć, że organ tych ustaleń będzie dokonywał poza formami postępowania administracyjnego, bez zapewnienia udziału jednostki powołującej się na własny interes prawny. W takim przypadku organ odwoławczy obowiązany jest podjąć postępowanie odwoławcze, a w razie gdy ustali, że jednostka wnosząca odwołanie nie ma interesu prawnego, zakończy postępowanie odwoławcze w formie decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego i decyzja ta rozstrzyga tylko co do legitymacji wnoszącego odwołanie. Innymi słowy stwierdzenie, iż wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu przepisu art. 28 k.p.a. następuje w drodze decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego w trybie art.138 § 1 pkt 3 k.p.a. (patrz komentarz Kodeks postępowania administracyjnego pod redakcją prof. dr hab. Marka Wierzbowskiego i prof. dr hab. Aleksandry Wiktorowskiej , Warszawa 2011,str.746-751, str.776). Podobnie w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 1999 r. wskazano, że stwierdzenie przez organ odwoławczy, iż wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a. następuje w drodze decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. (sygn. akt OPS 16/98). W uchwale tej Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że legitymację strony do wniesienia odwołania należy oceniać według przepisów art. 28, 29 i 30 k.p.a. Odwołanie wniesione na podstawie przekonania podmiotu, że decyzja organu administracji dotyczy jego praw i obowiązków winno podlegać ocenie na podstawie zasad przewidzianych dla postępowania odwoławczego, również w zakresie ustalenia interesu prawnego odwołującego się. Jeżeli to subiektywne twierdzenie wnoszącego odwołanie, iż decyzja dotyczy jego praw i obowiązków, nie zostanie w sposób przewidziany dla postępowania odwoławczego pozytywnie zweryfikowane, należy wydać decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie przepisu art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Ustalenie takiej przesłanki stwarza obowiązek zakończenia postępowania w drugiej instancji w ten sposób, ponieważ nie ma podstaw do rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty. Zatem rozstrzygniecie organu o braku interesu prawnego strony skarżącej na etapie wstępnego badania odwołania w oparciu o przepis art. 134 k.p.a., stanowi naruszenie przepisów postępowania, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tym samym należało je uchylić na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Podkreślenia ponadto wymaga, że organ odwoławczy, uzasadniając stwierdzenie niedopuszczalności odwołania wskazał, że wniesione ono zostało z uchybieniem terminu. Co więcej, podkreślił przy tym, że skarżąca nie złożyła wniosku o przywrócenie terminu do dokonania powyższej czynności. Tymczasem, w świetle dyspozycji art. 134 k.p.a., organ w pierwszej kolejności winien zbadać kwestię dopuszczalności odwołania. Jeżeli uzna, że jest ono niedopuszczalne z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych, wydaje postanowienie w tym zakresie. Stwierdzenie niedopuszczalności odwołania nastąpić może np. z powodu braku przedmiotu zaskarżenia, wyłączenia możliwości wniesienia środka odwoławczego, wyczerpania przysługujących środków odwoławczych, czy też wniesienia go przez osobę mniemającą zdolności do czynności prawnych (p. wyrok NSA z dnia 11 grudnia 2007 r., II OSK 1661/06, LEX nr 425381). Dopiero stwierdzenie przez organ drugoinstancyjny, że odwołanie jest dopuszczalne, determinuje możliwość dalszej oceny kwestii terminowości jego wniesienia, jak i spełnienia wymogów formalnych. Innymi słowy, wadliwe jest jednoczesne rozstrzygnięcie o niedopuszczalności odwołania jak i uchybienia terminu do jego złożenia. Jeżeli odwołanie było niedopuszczalne, to nie jest możliwe, aby otworzył się termin do jego złożenia, a tym samym podmiot je wnoszący nie mógł temu terminowi uchybić. Tymczasem w niniejszej sprawie, stwierdzając niedopuszczalność odwołania, organ powołał się równocześnie na okoliczność uchybienia przez skarżącą terminu do jego złożenia. W oczywisty więc sposób naruszył przepis art. 134 k.p.a. Jest to szczególnie istotne z uwagi na możliwość przywrócenia terminu do dokonania czynności na podstawie art. 58 k.p.a. Przywrócenie terminu jest jednak możliwe wyłącznie w przypadku, w którym samo wniesienie odwołania jest dopuszczalne. Niezrozumiałym jest zatem argument organu, że skarżąca nie wniosła o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, skoro jednocześnie stwierdza jego niedopuszczalność. Obowiązkiem organu jest natomiast, na podstawie art. 9 k.p.a., należyte i wyczerpujące poinformowanie stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Co więcej, winien czuwać nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu udziela im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. W tym świetle stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, które winno pozostawać koherentne z jego rozstrzygnięciem, narusza przepis art. 134 k.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpatrując sprawę ponownie organ odwoławczy w pierwszej kolejności poczyni ustalenia odnośnie interesu prawnego skarżącej w złożeniu odwołań od decyzji Dyrektora UDT. Stanowisko organu winno zawierać odniesienie do wszystkich zarzutów stawianych przez skarżącą, w szczególności rozważenie i rozprawienie się z argumentem odwołania, że była adresatem decyzji dotyczących dopuszczenia do eksploatacji tych samych urządzeń. Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji wyroku, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Orzekając o zasądzeniu kosztów postępowania sądowego, Sąd oparł swoje rozstrzygnięcie na przepisach art. 200 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a.