IV SA/Wa 2269/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Anita Wielopolska-Fonfara, Sędziowie sędzia WSA Magdalena Durzyńska, sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec (spr.), Protokolant ref. Bartłomiej Grzybowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 listopada 2015 r. sprawy ze skargi B. D., G. D., J. D. i J. B. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji ostatecznej oraz odmowy zwrotu nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz B. D., G. D., J. D. i J. B. solidarnie kwotę 576 (pięćset siedemdziesiąt sześć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. IV SA/Wa 2269/15 U Z A S A D N I E N I E Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z dnia [...].06.2015 r. nr [...] Wojewoda [...] uchylił zaskarżoną decyzję Starosty [...] z dnia [...].03.2015 r. nr [...] (art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a.), odmawiającą uchylenia ostatecznej decyzji Starosty [...] Nr [...] z dnia [...].01.2014 roku, w części dotyczącej działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] o powierzchni 0,3297 ha, położonej w W. w rejonie ulic [...] i [...], a następnie tę decyzję Starosty [...] Nr [...] z dnia [...].01.2014 roku uchylił we wskazanej części oraz orzekł o odmowie zwrotu nieruchomości, stanowiącej tę działkę ewidencyjną (art. 151 § 1 pkt 2 K.p.a.). Stan faktyczny i prawny niniejszej sprawy przedstawia się następująco. Wniosek o zwrot przedmiotowej nieruchomości Z. D. złożyła [...] kwietnia 1990 roku. Podtrzymali go: B. D., J. B., J. D. i G. D. - spadkobiercy zmarłej w dniu [...] września 1993 roku Z. D.. W dniu [...] marca 2011 roku wniosek ten został rozszerzony. Wnioskodawcy domagali się zwrotu wszystkich gruntów, objętych decyzją wywłaszczeniową Naczelnika Urzędu Dzielnicowego W. Wydział Terenów z dnia [...].06.1977 roku, nr [...], stanowiących części ówczesnych działek ewidencyjnych nr [...], [...], [...], [...] i [...], aktualnie oznaczonych jako część działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] (w zakresie odpowiadającym części dawnej działki nr [...] i [...]) oraz część działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] (w zakresie odpowiadającym dawnej działce nr [...], [...] i [...]). Do rozpoznania tego wniosku wyznaczony został Starosta [..]. W wyniku rozpatrzenia niniejszej sprawy, Starosta [...] decyzją nr [...] z dnia [...].01.2014 roku, orzekł o zwrocie na rzecz B. D., J. B., G. D. i J. D., nieruchomości, położonej w W. w rejonie ulic [...] i [...], stanowiącej projektowaną działkę nr [...] z obrębu [...] o powierzchni 0,3297 ha (dawna działka nr [...] oraz części dawnych działek nr [...], [...], [...] i [...]), która powstała w wyniku podziału działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] o ogólnej powierzchni 0,6788 ha oraz orzekł o odmowie zwrotu części projektowanej działki nr [...] z obrębu [...] o powierzchni 0,3491 ha (dawne działki nr [...] i [...] oraz części dawnych działek nr [...] i [...]). Ustalił, że na części nieruchomości, przejętej na rzecz Skarbu Państwa na podstawie decyzji Naczelnika Dzielnicy W. z dnia [...].06.1977 roku, nr [...], pod budowę osiedla mieszkaniowego "[...]", której obecnie odpowiada zwrócona działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...], cel wywłaszczenia nie został zrealizowany. Na przedmiotowym terenie nie wybudowano budynku nr [...], przeznaczonego pod handel i usługi, ujętego w planie realizacyjnym osiedla [...] - jako zadanie [...], nie zrealizowano również, zgodnie z zatwierdzonym planem realizacyjnym osiedla "[...]", terenów zieleni i ciągów pieszych, a także nie urządzono terenu sportu. Decyzja ta stała się ostateczna w dniu [...] lutego 2014 roku, nie wniesiono bowiem od niej odwołania. W dniu [...] kwietnia 2014 roku do Biura Geodezji, Katastru i Gospodarki Mieniem Starostwa Powiatu [...] wpłynął wniosek Prezydenta W. o wznowienie przedmiotowego postępowania, w części, dotyczącej zwrotu działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] o powierzchni 0,3297 ha - na podstawie art. 145 a § 1 K.p.a., w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2014 roku, sygn. akt P 38/11. Według Wnioskodawcy, zwrot działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...], oparto na braku jej zagospodarowania w terminach określonych w art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami (zwanej dalej u.g.n.). Trybunał Konstytucyjny zaś w wyroku z dnia 13 marca 2014 roku (P38/11) orzekł, że art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. jest niezgodny z Konstytucją RP. Zdaniem Prezydenta W., wobec niekonstutycjoności art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n., nie wolno było stosować art. 137 ust. 2 tej ustawy, bowiem przepis ten stał się bezprzedmiotowy. Z tego względu, w ocenie Prezydenta W., nie wystąpiły przesłanki do zwrotu części działki nr [...] z obrębu [...], stanowiącej obecnie działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu [...] o powierzchni 0,3297 ha, na podstawie art. 137 ust. 2 u.g.n. Starosta [...] wznowił postępowanie. Powołał się na wyrok Trybunał Konstytucyjny w z dnia 13 marca 2014 r. sygn. akt P 38/11 i stwierdził, że zdaniem Trybunału, zwrotowi na rzecz byłych właścicieli nie podlegają te nieruchomości, na których cel określony w decyzji o wywłaszczeniu został zrealizowany przed dniem złożenia wniosku o ich zwrot, niezależnie od tego, czy realizacja inwestycji nastąpiła po upływie 10 lat od chwili wywłaszczenia. Jeśli zaś w dniu złożenia wniosku o zwrot cel wywłaszczenia jeszcze nie został zrealizowany, byli właściciele tych nieruchomości oraz ich spadkobiercy zachowują ustawowe uprawnienie do żądania zwrotu, które im przysługiwało przed wejściem w życie ustawy nowelizującej z 2003 r. W takiej sytuacji Trybunał nie stwierdził naruszenia art. 2 Konstytucji RP, ani konieczności ochrony zasady samodzielności jednostek samorządu terytorialnego (art. 165 ust. 1 Konstytucji RP). Z tego względu przyjął, że iż podana we wniosku Prezydenta m. W. podstawa wznowienia postępowania z art. 145a § 1 K.p.a., związana z treścią wyroku Trybunału Konstytucyjnego nie znajduje odniesienia do ostatecznej decyzji Starosty [...] Nr [...] z dnia [...].01.2014 roku. W odwołaniu Prezydent m. W. zarzucił naruszenie art. 151 § 1 pkt 1, art. 7, art. 80, art. 107 K.p.a. oraz art. 136 i 137 u.g.n. poprzez błędną ich wykładnię i przyjęcie, że nie zostały spełnione przesłanki do uchylenia ostatecznej decyzji Starosty W. z dnia [...].01.2014 r. W opinii Odwołującego wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2014 r., sygn. akt P 38/11 znajduje zastosowanie, gdyż na dzień złożenia wniosku o zwrot, sporna nieruchomość nie była zbędna na cel wywłaszczeniowy. Na skutek wniesionego przez Prezydenta m. W. odwołania Wojewoda [...] uchylił zaskarżoną decyzję Starosty [...] z dnia [...].03.2015 r., odmawiającą uchylenia ostatecznej decyzji Starosty [...] Nr [...] z dnia [...].01.2014 roku, w części dotyczącej działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...], a następnie tę decyzję Starosty [...] Nr [...] z dnia [...].01.2014 roku uchylił we wskazanej części oraz orzekł o odmowie zwrotu nieruchomości, stanowiącej tę działkę ewidencyjną (art. 151 § 1 pkt 2 K.p.a.). Stwierdził, że działka nr [...] o powierzchni 0,3297 ha powstała z podziału działki ewidencyjnej nr [...] o powierzchni 0,6788 i obejmuje jej północno - środkową część. Jest oznaczona jako tereny mieszkaniowe i stanowi własność m. W., we władaniu [...] (działki [...], [...] i [...] znajdowały się na terenie przewidzianym pod sport i rekreację). Na teren przedmiotowej nieruchomości został wydany plan realizacyjny - ogólny zagospodarowania terenu osiedla "[...] " opracowany w 1978 r. Wojewoda, podał, że w decyzji Naczelnika Dzielnicy W. z dnia [...].06.1977 r. jako cel wywłaszczenia została wskazana budowa osiedla mieszkaniowego "[...]", zgodnie z decyzją o lokalizacji inwestycji Nr [...] z dnia [...].07.1972 r. Cel ten ujęty ogólnie został uszczegółowiony w planie realizacyjnym ogólnym zagospodarowania terenu osiedla [...] w W., zatwierdzonym decyzją Nr [...] z dnia [...].12.1978 r., Nr [...] wydaną przez Urząd Miasta W. Wydział Urbanistyki i Architektury. Z analizy tego planu wynika, że nieruchomość stanowiąca obecnie działkę ewidencyjną Nr [...] została w planie realizacyjnym przeznaczona pod teren sportu, ciągi piesze oraz na posadowienie części budynku Nr [...]. Plan zamienny zatwierdzony decyzją z [...].06.1979 r. potwierdza to przeznaczenie, dodając w niektórych miejscach zieleń osiedlową. Wojewoda podkreślił, że o ile przedsięwzięcie jest tego rodzaju, że dla osiągnięcia zakładanych efektów gospodarczych, czy innych użytkowych, wymagane jest zagospodarowanie kompleksu terenu w sposób zorganizowany, spójny - nie sposób byłoby ocenić, jakoby nie wykorzystanie pewnych, drobnych fragmentów terenu, znajdujących się w granicach jednorodnego założenia, stanowiło o zbędności danego terenu dla celu wywłaszczenia, w rozumieniu art. 137 u.g.n. W takim przypadku nie można mówić o zbędności nieruchomości nawet, gdy nie zrealizowano pewnych zakładanych pierwotnie celów - uległy modyfikacji założenia rozwiązań technicznych, przestrzennych itp. Zwrot nieruchomości stanowi zaś formę zadośćuczynienia dla tych osób nadal zainteresowanych odzyskaniem nieruchomości (postępowanie z wniosku - art. 136 ust. 3 zd. 1 i 2 u.g.n.), które zostały wywłaszczone bez faktycznej potrzeby, gdyż dalsze użytkowanie przez nich nieruchomości mogło być do pogodzenia ze zrealizowanym ostatecznie określonym użytecznym społecznie celem (stanowiącym pierwotnie podstawę wywłaszczenia), gdyby z góry właściwie przewidziano, że nie zostanie on zrealizowany w całych granicach terenu przeznaczonego do wywłaszczenia. Zbędność dla celów wywłaszczenia dla inwestycji wielkoobszarowych, gdy cel został zarysowany ogólnie, może więc – zdaniem Wojewody - dotyczyć z natury tylko terenów znajdujących się w pobliżu granic obszarów, które faktycznie zostały ostatecznie zagospodarowane w sposób planowy i spójny lub także - ewentualnie - zwartych kompleksów gruntów, które z uwagi na cechy i warunki realizacji konkretnego rodzaju przedsięwzięcia w istocie nie musiały stanowić jego fragmentów, a wedle stanu rozpatrywanego (generalnie, wedle daty wniesienia wniosku) - funkcjonalnie nie stanowią jego integralnego elementu. W przypadku realizacji osiedla mieszkaniowego - budowanego według ówczesnych standardów, jako zorganizowane założenie przestrzenne, o określonych spójnych cechach architektonicznych i walorach użytkowych - przy ocenie, czy dana nieruchomość może być uznana za zbędną dla celu wywłaszczenia, kluczowe znaczenie ma ustalenie możliwości zachowania uprzednich funkcji i cech nieruchomości, z punktu widzenia osiągnięcia generalnie celu wywłaszczenia - realizacji osiedla, spójnego architektonicznie, funkcjonalnie użytkowo. W ramach planowanych ówczesne kompleksów mieszkaniowych uwzględniano potrzeby socjalne ich mieszkańców (realizacja obiektów usług, handlu, oświaty, służby zdrowia itp.). W ramach zapewnienia tych potrzeb pozostawiano także przestrzenie, jako z założenia wolne od zabudowy. Miały one znaczenie dla rekreacji, walory klimatyczne (nawietrzenie) czy kompozycji krajobrazu. Ogólny cel wywłaszczenia określony w decyzji wywłaszczeniowej z 1977 r. — budowa osiedla mieszkaniowego "[...]" na przedmiotowej działce na dzień złożenia wniosku o zwrot nieruchomości, w ocenie Wojewody, został zrealizowany. Analiza zdjęcia z 1990 r. wskazuje, iż przedmiotowa nieruchomość stanowi teren zielony przedzielony ciągami pieszymi. Na dzień złożenia wniosku zrealizowano zieleń oraz ciągi piesze. Zdjęcie z dnia [...] sierpnia 1990 r. (wykonane 4 miesiące po złożeniu przez Z. D. wniosku) potwierdza, iż teren obejmujący ówczesną działkę [...] jest zorganizowany i stanowi spójną całość z resztą osiedla mieszkaniowego realizowanego w latach 1979 -1983, co wynika z materiału znajdującego się w aktach sprawy. Wprawdzie notatka służbowa z przeprowadzonej w dniu [...] lipca 1991 r. wizji lokalnej wskazuje, iż teren obejmujący działki Nr [...], [...], [...], [...], [...] to teren niezagospodarowany, działka Nr [...] to zaś trawnik osiedlowy, jednakże zbyt ogólny opis powoduje, iż organ II. instancji ocenę stanu nieruchomości na dzień złożenia wniosku sformułował na podstawie bardziej szczegółowego zdjęcia. Dokumenty znajdujące się w aktach sprawy (zdjęcia lotnicze, notatki z dokonanej wizji w terenie) jednoznacznie wskazują, iż teren sportu przewidziany w planie realizacyjnym nie powstał, jednak mając na uwadze funkcje jakie taki teren spełnia należy uznać, iż zorganizowanie zieleni osiedlowej stanowi modyfikację celu jakim jest teren sportu. Zieleń osiedlowa spełnia tą samą funkcję co teren sportu. Zaspokajają one tożsame potrzeby mieszkańców: zdrowotne, estetyczne, izolacyjne, rekreacyjne. Wojewoda podkreślił, iż plan realizacyjny poza ogólnym określeniem sport nie wskazywał, jak ten teren miał wyglądać. Na mapie nie zaznaczono żadnego z obiektów sportowych takich jak korty tenisowe, boiska szkolne, baseny, strzelnice sportowe. Stanowi to kolejny argument, iż w tej sytuacji pogląd o modyfikacji celu jest jak najbardziej słuszny. Podobna sytuacja, zdaniem Wojewody, zachodzi w stosunku do tej części nieruchomości objętej rozszerzonym wnioskiem o zwrot z dnia [...] marca 2011 r. (dotyczy niewielkiego fragmentu dawnej działki Nr [..]). Zarówno zdjęcie lotnicze z [...] majal997 r., jak również z [...] grudnia 2005 r. nie potwierdzają, iż jest to teren sportu - obszar ten na dzień złożenia wniosku zwrotowego stanowił zieleń osiedlową. Jednakże jak wskazano wyżej zieleń ta stanowi modyfikację celu jakim jest sport. W aktach sprawy brak dokumentów z których wynikałoby, iż na obszarze obecnej działki ewidencyjnej Nr [...] został posadowiony budynek Nr [..], który przewidziany był w planie realizacyjnym z 1978 r. oraz z 1979 r. Jednakże brak posadowienia określonego w planie realizacyjnym z 1978r., jak również zamiennym z 1979 r. budynku Nr [...] nie może przesądzać o braku realizacji celu wywłaszczenia. Jak wynika z zaprezentowanego powyższej orzecznictwa o zbędności nieruchomości nie można mówić nawet, gdy nie zrealizowano pewnych zakładanych pierwotnie celów - uległy modyfikacji założenia rozwiązań technicznych, przestrzennych. Wskazać należy, iż teren przedmiotowej działki doskonale wpisuje się w infrastrukturę osiedla mieszkaniowego. Działka ta położona jest w bliskiej odległości od budynków mieszkalnych, zieleni osiedlowej, ciągów pieszych oraz innych form osiedla mieszkaniowego. Co warte podkreślenia, nie znajduje się także w pobliżu granic obszarów na których powstało osiedle "[...]". I stan ten funkcjonował na dzień złożenia wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, co potwierdzają zdjęcia lotnicze. Ponadto wskazać należy, iż ze względu na charakter nieruchomości (nieruchomość wykorzystywana na cele rolnicze - co wynika z protokołu rozprawy wywłaszczeniowo - odszkodowawczej z dnia [...] października 1974 r.) nie możliwe było zrealizowanie osiedla mieszkaniowego o spójnej formie architektonicznej i przestrzennej, łącznie z infrastrukturą bez potrzeby wywłaszczania ówczesnego właściciela w z tej części nieruchomości stanowiącej przedmiot niniejszej sprawy. W ocenie Wojewody, wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 13 marca 2014 r. miał w niniejszej sprawie zastosowanie. Cel wywłaszczenia został bowiem zrealizowany przed dniem złożenia wniosku o zwrot, a to zgodnie z sentencją powyższego wyroku uniemożliwia orzeczenie zwrotu nieruchomości. We wniesionej skardze pełnomocnik B. D., J. B., J. D. i G. D. zarzucam naruszenie przepisów postępowania: - art. 6,7,8 K.p.a. poprzez ich niezastosowanie, w sytuacji gdy w toku postępowania organy administracji publicznej powinny dąży do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, - art. 80 K.p.a. poprzez dowolną ocenę dowodów zgromadzonych w sprawie A także naruszenie prawa materialnego: - art. 136 w zw. z art 137 u.g.n., poprzez błędną ich wykładnię i przyjęcie, że zostały spełnione przesłanki do uchylenia ostatecznej decyzji Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2014 roku. Wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie od organu na rzecz Skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu podkreślono, że Prezydent m. W. akceptował wszelkie ustalenia Starosty, które były podstawą wydanego orzeczenia oraz to orzeczenie. Wojewoda przyznając, iż nie powstały zaplanowane inwestycje, dla których realizacji dokonano wywłaszczenia, uznał, iż nie ma to zasadniczego znaczenia, gdyż ważny jest główny cel, a pozostałe mogą ulec modyfikacji. Przy czym zmiana planowanych inwestycji sportowych może być modyfikowana jako realizacja zieleni, gdyż zieleń osiedlowa spełnia tę samą funkcję, co teren sportu. Nie podano jednak, jakie są te tożsame funkcje terenów sportowych z terenami zieleni. Pełnomocnik zarzucił, że nie ma żadnej informacji, kiedy, gdzie i przez kogo nastąpiła modyfikacji terenów sportowych na tereny zielone. Nie każda bowiem infrastruktura, czy tereny zielone mogą być uznane za realizacje celu wywłaszczenia. Ważny jest również stopień zorganizowania tych urządzeń w szczególności ma to znacznie przy ocenie zieleni miejskiej, za zieleń miejską nie można, bowiem uznać luźno rosnących drzew czy krzewów — co ma miejsce na terenie spornej działki, a co w sposób ewidentny wynika z zebranego materiału dowodowego w tym dwóch wizji lokalnych w terenie. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, zdaniem pełnomocnika, nie wynika by zagospodarowanie działki, zieleń, ciągi piesze, miały charakter zorganizowany, celowy, służący zaspakajaniu potrzeb mieszkańców, nie wiadomo, kiedy i przez kogo istniejące urządzenia zostały wykonane, w związku z tym nie można, zatem stwierdzić, że na działce tej zrealizowany został przyjęty przez organ cel wywłaszczenia to jest budowa osiedla mieszkaniowego. Cała infrastruktura w postaci ciągów pieszych musi być również zamierzona, planowana oraz przede wszystkim zgodna z celem wywłaszczenia a nie powstała jedynie " przy okazji", co ma miejsce w niniejszej sprawie. W skardze podkreślono, że jeśli w dniu złożenia wniosku o zwrot cel wywłaszczenia jeszcze nie został zrealizowany, byli właściciele tych nieruchomości oraz ich spadkobiercy zachowują ustawowe prawo do żądania zwrotu, które im przysługiwało przed wejściem w życie ustawy nowelizującej z 2003 r. Pełnomocnik przypomniał, że w niniejszej sprawie daty złożenia wniosku to: [...] kwietnia 1990 roku, [...] listopada 2000 roku oraz [...] marca 2011 roku. Stan nieruchomości, był taki sam zarówno w 1990 roku jak i w pozostałych datach, nadal na nieruchomości nie został zrealizowany cel wywłaszczenia. Drugi profesjonalny pełnomocnik Skarżących, w piśmie procesowym uzupełniającym skargę, w pierwszej kolejności zarzucił, że rozstrzygnięcie organu II. instancji jest całkowicie błędne, gdyż rozstrzygnięcia z art. 151 K.p.a. "zarezerwowane" zostały jedynie dla organu rozstrzygającego w pierwszej instancji w postępowaniu wznowieniowym. Podniósł, że w doktrynie wskazuje się, iż organ odwoławczy nie może orzekać co do innego przedmiotu niż organ pierwszej instancji. Zatem "w przypadku gdy organ pierwszej instancji wyda decyzję o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej, nie będzie mógł wadliwego rozstrzygnięcia z art. 151 § 1 pkt 1 zastąpić rozstrzygnięciem z art 151 § 1 pkt 2. Będzie mógł wówczas jedynie utrzymać zaskarżoną decyzje w mocy albo uchylić ją w całości i przekazać do ponownego rozpoznania bądź wyjątkowo uchylić zaskarżoną decyzję i umorzyć postępowanie (por. T. Kiełkowski (w:) Postępowanie administracyjne, red. T. Woś, Warszawa 2013, s. 455-456)" (tak M. Jaśkowska, Komentarz aktualizowany do art. 151 Kodeksu postępowania administracyjnego [w:] Komentarz aktualizowany do ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2000.98.1071), Lex/el.,2015). Pełnomocnik podkreślił, że zgodnie z art. 151 pkt 2 K.p.a. wydawana jest zupełnie nowa decyzja o istocie sprawy. Jest to decyzja wydawana w I. instancji, od której stronie powinno (zgodnie z zasadą dwuinstancyjności) przysługiwać odwołanie w administracyjnym toku instancji. Organ II. instancji, wydając decyzję na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 K.p.a., pomimo że organ I. instancji nie wydał "nowej decyzji co do istoty sprawy", a decyzję odmawiającą uchylenia decyzji dotychczasowej na podstawie art. 151 pkt 1 K.p.a., naruszył podstawową zasadę postępowania administracyjnego - zasadę dwuinstancyjności, gdyż wydał "nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy" po raz pierwszy w postępowaniu w II. instancji. Nadto stwierdził, że nie zostały spełnione przesłanki zwrotu nieruchomości dz. ew. nr [...], gdyż "cel wywłaszczenia nie został zrealizowany przed złożeniem wniosku o zwrot". Podniósł, ze plan realizacyjny zamienny, nie zmieniał początkowego przeznaczenia przedmiotowej nieruchomości, a jedynie uszczegółowiał stopień zorganizowania terenów pod zieleń miejską, dzieląc ją na przedmiotowych nieruchomościach na zieleń niską i wysoką. Planowane zagospodarowanie wywłaszczonych nieruchomości obrazuje przygotowane na zlecenie m. W. graficzne opracowanie synchronizacyjne na planie realizacyjnym zagospodarowania terenu w rejonie ulicy [...], [...] i [...], znajdujące się w aktach postępowania toczącego się przed Starostą [...] (k.39-47), w wyniku którego wydana został decyzja z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...]. Opracowanie to pozwala ustalić szczegółowe przeznaczenie wywłaszczonych nieruchomości, wskazuje na planowanie zabudowy na dz. ew. nr [...] budynkiem oraz znaczny stopień zorganizowania planowanej zieleni osiedlowej, cechującej się zarówno liczną niską, jak i wysoką zielenią, z oznaczeniem drzew i krzewów. Ponadto, wskazuje na planowany sposób realizacji celu sportowego poprzez wytyczenie miejsc siedzących wokół boiska sportowego z alejkami i schodkami - widowni otwartego stadionu. Przeprowadzone kilkukrotnie oględziny (w 1991 r., 1999 r., 2006 r., 2012 r.) oraz analiza zdjęć lotniczych (z [...] sierpnia 1990 r., [...]. kwietnia 1995 r., [...] maja 1997 r., [...] maja 2005 r.) w ocenie pełnomocnika, uzasadniają stwierdzenie, że planowany budynek usługowo-handlowy (ani żaden inny) nie powstał na dz. ew. nr [...]. Nie został również zrealizowany cel sportowy, czy zieleń miejska. Nie sposób bowiem kilku drzew samosiejek i dwóch alejek, jakie widać na zdjęciach lotniczych, uznać za realizację celu sportowego, czy zorganizowanej zieleni miejskiej. Cel wywłaszczenia na dzień złożenia wniosku przez skarżących nie został zrealizowany. Co więcej, sam organ II instancji w uzasadnieniu decyzji stwierdza, że "Dokumenty znajdujące się w aktach sprawy (zdjęcia lotnicze; notatki z dokonanej wizji w terenie) jednoznacznie wskazują, iż teren sportu przewidziany w planie realizacyjnym nie powstał (...)" wskazując dalej, że cel ten jednak realizuje zieleń miejska. Nawet gdyby uznać, że pomimo ścisłego planowania (co zostało ustalone w sprawie) na dz. ew. nr [...] budowy budynku usługowo-handlowego, obiektów sportowych i zieleni osiedlowej z podziałem na wysoką i niską, dopuszczalna była zmiana przeznaczenia (z czym skarżący się nie zgadzają) na zieleń osiedlową, to z uwagi na jej niezorganizowanie, wręcz przypadkowość nie można uznać, że stanowi ona o realizacji celu wywłaszczenia - zieleni osiedlowej, stanowiącej integralną, zaplanowaną i zorganizowaną część osiedla mieszkaniowego "[...]". Co istotne, w aktach brak jest jakichkolwiek dowodów potwierdzających, że w dniu [...] kwietnia 1990 r. na dawnych działkach ewidencyjnych nr cz. dz. [...], cz. dz. [...],[...] i [...] oraz w dniu [...] marca 2011 r. (cz. dz. ew. nr [...]) istniało cokolwiek poza trawą i kilkoma samosiejkami. Jak wynika z notatki sporządzonej po oględzinach nieruchomości z roku 1991 działka była "niezagospodarowana" (k. 28 akt postępowania przed Starostą Powiatu [...]), co potwierdzone zostało w protokole z oględzin z [...] maja 1998 r. (k. 36 akt admin.). Również zdjęcia lotnicze z [...] sierpnia 1990 r. nie potwierdzają, że na nieruchomości znajdowały się jakiekolwiek planowane obiekty. Dodatkowo, fakt niezrealizowania celu wywłaszczenia potwierdza, w ocenie pełnomocnika, nieoddanie dz. ew. nr [...] w użytkowanie wieczyste, czy choćby w dzierżawę [...] Spółdzielni Mieszkaniowej (czy Spółdzielni Mieszkaniowej [...]), na rzecz której przeprowadzone było wywłaszczenie, pomimo że infrastruktura osiedla i budynki mieszkalne były realizowane od I kwartału 1979 r. do 1983 r. Oznacza to, że od daty wywłaszczenia, do dnia złożenia wniosku dz. ew. [...] była zbędna dla Spółdzielni i nie została zagospodarowana zgodnie z planem realizacyjnym osiedla pod jego infrastrukturę: handlowo-usługowa, sport i zieleń. W żadnym wypadku nie można uznać, że na dzień złożenia wniosku, a nawet i do chwili obecnej działka została na ten cel zagospodarowana, gdyż porastająca ją trawa, czy drzewa samosiejki nie stanowią o wykonaniu prac realizujących skonkretyzowany cel wywłaszczenia. Jak wskazała Spółdzielnia Budowlano-Mieszkaniowa "[...]" w piśmie z [...] sierpnia 2012 r., realizacja osiedla "[...]" zakończyła się w 1983 r., co oznacza, że po tej dacie uznano, że wszystkie planowane prace, które nie zostały wykonane są zbędne, tym samy działki niezagospodarowane, wbrew pierwotnym planom, nie zostaną w ogóle zagospodarowane pod osiedle mieszkaniowe. Wynika z tego, że nieruchomość [...] stała się zbędna dla realizacji celu wywłaszczenia, gdyż nie wykonano na niej do zakończenia prac polegających na realizacji osiedla w 1983 r. żadnych czynności zmierzających do jej zagospodarowania. W ocenie pełnomocnika, interpretacja przyjęta przez Wojewodę prowadzi do wniosku, że wywłaszczenie na cel budowy osiedla mieszkaniowego ze szczegółowym przeznaczeniem w planie realizacyjnym tego osiedla poszczególnych terenów, umożliwia dowolną i niemal niczym nieograniczoną modyfikację celu wywłaszczenia, włącznie z niezrealizowaniem planowanych budynków, bez jakichkolwiek planów zamiennych, polegającą na pozostawieniu nieruchomości, aż z czasem porośnie trawą i innymi samo siejącymi się roślinami, dopóki nieruchomość taka znajduje się pomiędzy innymi zagospodarowanymi zgodnie z planem realizacyjnym nieruchomościami. Ponadto, gdyby uznać, że realizacja celu wywłaszczenia podlega ocenie jedynie przez pryzmat ogólnego celu określonego w decyzji wywłaszczeniowej z 1977 r. - budowla osiedla mieszkaniowego "[...]", i w ramach tego przeznaczenia, dopuszczalne są wszelkie modyfikacje, to zbędne byłoby analizowanie szczegółowego przeznaczenia nieruchomości określonego w planie realizacyjnym osiedla "[...]" (sport, zieleń, budynek usługowo-handlowy), które to szczegółowe przeznaczenie zostało, zgodnie z orzecznictwem, przeanalizowane przez organ. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25.07.2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz.1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 1270 ze zm. - zwanej dalej P.p.s.a.) sprowadzają się do kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Przy czym w myśl art. 134 P.p.s.a. Sąd rozstrzygając w granicach danej sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji Wojewody [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty [...], w oparciu o powołane przepisy i w granicach sprawy, doszedł do przekonania, że skarga oparta została na uzasadnionych podstawach. W postępowaniu wznowieniowym Starosta przyjął, że podstawa wznowienia postępowania z art. 145a § 1 K.p.a., związana z treścią wyroku Trybunału Konstytucyjnego nie znajdowała odniesienia do ostatecznej decyzji Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2014 roku Nr [...]. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 13 marca 2014 r. sygn. akt P 38/11 orzekł, iż art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. w zakresie, w jakim za nieruchomość zbędną uznaje nieruchomość wywłaszczoną przed 27 maja 1990 r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed 22 września 2004 r., zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 165 ust.1 Konstytucji RP. Trybunał ustalił zatem, że zwrotowi na rzecz byłych właścicieli nie podlegają te nieruchomości, na których cel określony w decyzji o wywłaszczeniu został zrealizowany przed dniem złożenia wniosku o ich zwrot, niezależnie od tego, czy realizacja inwestycji nastąpiła po upływie 10 lat od chwili wywłaszczenia. Jeśli zaś w dniu złożenia wniosku o zwrot cel wywłaszczenia jeszcze nie został zrealizowany, byli właściciele tych nieruchomości oraz ich spadkobiercy zachowują ustawowe uprawnienie do żądania zwrotu, które im przysługiwało przed wejściem w życie ustawy nowelizującej z 2003 r. W takiej sytuacji Trybunał nie stwierdził naruszenia art. 2 Konstytucji RP, ani konieczności ochrony zasady samodzielności jednostek samorządu terytorialnego (art. 165 ust. 1 Konstytucji RP). Istotne zatem z punktu widzenia powołanej przesłanki wznowieniowej było ustalenie, czy na datę złożenia wniosku (rozszerzanych wniosków o wznowienie) cel wywłaszczenia na przedmiotowej działce został zrealizowany, nawet jeśli okres ten znacznie wykraczałby poza owe 10 lat z art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. Podkreślenia wymaga, że w niniejszej sprawie postępowanie wznowieniowe dotyczyło decyzji ostatecznej Starosty [...] Nr [...] z dnia [...].01.2014 roku, w części dotyczącej działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] o powierzchni 0,3297 ha, położonej w W. w rejonie ulic [...] i [...], zachodziła zatem podstawa do wznowienia przedmiotowego postępowania. Z art. 149 § 2 K.p.a. wynika natomiast, że postanowienie o wznowieniu postępowania stanowi podstawę do przeprowadzenia postępowania co do przyczyn wznowienia postępowania. Ustalenie w sprawie braku podstawy wznowieniowej zamyka możliwość prawną ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, w której zapadła dana decyzja administracyjna. Odnotowania wymaga, że po stwierdzeniu zaistnienia podstawy wznowieniowej mamy do czynienia z nową sprawą administracyjną, odrębną od rozpatrywanej w postępowaniu zwykłym, jakkolwiek występuje miedzy nimi zasadnicza zależność. Stwierdzenie, że zachodziła przesłanka wznowieniowa z art. 154a K.p.a. daje zatem dopiero możliwość ponownego rozpoznania w jej całokształcie sprawy rozstrzygniętej decyzja ostateczną, co do której wznowienia się domagano. Rozpatrując niniejszą sprawę, w pierwszej kolejności należy zauważyć, że w ocenie Sądu, trafny jest zarzut sformułowany w piśmie pełnomocnika Skarżących, uzupełniającym wniesioną skargę, iż organ odwoławczy nie mógł w niniejszym postępowaniu wznowieniowym zastosować łącznie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. i zarazem art. 151 § 1 pkt 2 K.p.a. Nie mógł więc uchylić decyzji I. instancji nierozstrzygającej co do istoty sprawy, a mianowicie decyzji Starosty [...] z dnia [...].03.2015 r. nr [...], odmawiającej uchylenia ostatecznej decyzji Starosty [...] Nr [...] z dnia [...].01.2014 roku, w części dotyczącej działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] o powierzchni 0,3297 ha, położonej w W. w rejonie ulic [...] i [...], by następnie decyzję Starosty [...] Nr [...] z dnia [...].01.2014 roku uchylić i orzec o odmowie zwrotu nieruchomości, stanowiącej przedmiotową działkę ewidencyjną. Komentatorzy podnoszą bowiem, że w sytuacji, gdy w postępowaniu wznowieniowym organ orzekający w I. instancji odmówi uchylenia kwestionowanej w tym trybie decyzji (nie rozstrzygnie co do istoty sprawy, z uwagi na brak podstawy wznowieniowej), to organ odwoławczy nie może rozstrzygnąć w innym niż on przedmiocie. Wskazuje się zatem, że w takiej sytuacji, gdy organ odwoławczy stwierdza zaistnienie podstawy wznowieniowej - wbrew ustaleniom I. instancji - i uważa, że winna ona prowadzić do uchylenia ostatecznej decyzji wydanej postępowaniu zwykłym, powinien decyzję I. instancji uchylić i przekazać temu organowi sprawę do ponownego rozpatrzenia (por. T. Kiełkowski (w:) Postępowanie administracyjne, red. T. Woś, Warszawa 2013, s. 455-456)" (tak M. Jaśkowska, Komentarz aktualizowany do art. 151 Kodeksu postępowania administracyjnego [w:] Komentarz aktualizowany do ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2000.98.1071), Lex/el.,2015). Odnotować zatem należy, że jakkolwiek uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania jest niedopuszczalne w postępowaniu wznowieniowym przed I. instancją, to w postępowaniu odwoławczym, w sytuacji gdy organ odwoławczy, wbrew ustaleniom I. instancji uzna, że zaszła dana podstawa wznowieniowa – staje się konieczne. W takiej sytuacji, Wojewoda byłby uprawniony do uchylenia decyzji Starosty z [...].03.2015 r. i przekazania mu sprawy do ponownego rozpatrzenia, co do istnienia przesłanki wznowieniowej z art. 145a K.p.a., jeśli ustalenia w tym zakresie Staroty miały charakter dowolny i Organ ten w sposób pobieżny przyjął, że przesłanka wznowieniowa z art. 145a K.p.a. nie zachodziła. Wobec tego Wojewoda byłby uprawniony do przekazania sprawy Staroście, gdyby uznał, że decyzja Starosty zapadła w tym postępowaniu wznowieniowym, została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, z uwagi na przedwczesne i niepogłębione ustalenia, co do zbędności działki nr [...] z obrębu [...] o powierzchni 0,3297 ha na cel wywłaszczenia, przy ocenie realizacji tego celu z dnia złożenia wniosku o zwrot (wskazując, o który wniosek chodzi), przez co wadliwie uznano, że cyt. orzeczenie TK nie ma wpływu na jej wynik. Wówczas niewątpliwie konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy miałby istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Należy mieć na względzie, że powołany wyrok Trybunału Konstytucyjnego jest wyrokiem zakresowym. Z punktu widzenia wznowienia przedmiotowego postępowania stało się zatem istotne ustalenie, czy wydłużenie czasu, do którego cel wywłaszczenia na danej nieruchomości winien zostać zrealizowany, by działka o nr ew. [...] nie podlegała zwrotowi (daty złożenia wniosków przez skarżących o zwrot to: [...] kwietnia 1990 roku, [...] listopada 2000 roku oraz [...] marca 2011 roku) wpłynęło na ustalenie, że cel wywłaszczenia został zrealizowany. Wojewoda, powołując się na aktualne orzecznictwo Sądów Administracyjnych, doszedł do przekonania, że cel wywłaszczenia został zrealizowany przed złożeniem wniosku, nieprawidłowa była zatem decyzja Starosty z [...].01.2014 r., rozstrzygająca o zwrocie działki o nr. ew. [...]. Ustaleń merytorycznych nie mógł jednak czynić w sytuacji, gdy I. instancja stwierdziła brak podstawy wznowieniowej z art. 145a K.p.a. Zobowiązany był uprzednio przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia, wskazując jakie okoliczności wymagały ustalenia, z powodu zaistnienia których uważa, że wbrew ustaleniom I. instancji, przesłanka wznowieniowa zachodziła. Wojewoda podał, że w decyzji Naczelnika Dzielnicy W. z dnia [...].06.1977 r. jako cel wywłaszczenia została wskazana budowa osiedla mieszkaniowego "[...]", zgodnie z decyzją o lokalizacji inwestycji Nr [...] z dnia [...].07.1972 r. Cel ten ujęty ogólnie został uszczegółowiony w planie realizacyjnym ogólnym zagospodarowania terenu osiedla [...] w W., zatwierdzonym decyzją Nr [...] z dnia [...].12.1978 r., Nr [...], wydaną przez Urząd Miasta W.Wydział Urbanistyki i Architektury. Z analizy tego planu, jak podkreślił Wojewoda wynika, że nieruchomość stanowiąca obecnie działkę ewidencyjną Nr [...] została w planie realizacyjnym przeznaczona pod teren sportu, ciągi piesze oraz na posadowienie części budynku Nr [...]. Plan zamienny zatwierdzony decyzją z [...].06.1979 r. potwierdza to przeznaczenie, dodając w niektórych miejscach zieleń osiedlową. O ile zatem przedsięwzięcie jest tego rodzaju, że dla osiągnięcia zakładanych efektów gospodarczych, czy innych użytkowych, wymagane jest zagospodarowanie kompleksu terenu w sposób zorganizowany, spójny - nie sposób byłoby ocenić, zdaniem Wojewody, jakoby niewykorzystanie pewnych, drobnych fragmentów terenu, znajdujących się w granicach jednorodnego założenia, stanowiło o zbędności danego terenu dla celu wywłaszczenia, w rozumieniu art. 137 u.g.n. Wobec tego Wojewoda doszedł do przekonania, że skoro na zdjęciach lotniczych widoczne jest boisko do piłki nożnej z dwiema bramkami, dwie drogi, to zmodyfikowany cel wywłaszczenia i zarazem dostosowany do potrzeb społeczności lokalnej, został zrealizowany. Skoro więc Wojewoda nie podzielił stanowiska I. instancji i uznał za konieczne ponowne rozważenie owej zbędności przedmiotowej nieruchomości na cel wywłaszczenia, w kontekście dopuszczalności modyfikacji celu wywłaszczenia sformułowanego w planie realizacyjnym, w odniesieniu do osiedli mieszkaniowych - stwierdzając wystąpienie przesłanki wznowieniowej - to powinien uwzględniając konieczność poczynienia dogłębnych ustaleń w tym przedmiocie, wykonanie ich zlecić I. instancji po przekazaniu jej sprawy do ponownego rozpatrzenia. Należy mieć na względzie, że dotychczas nie zostało ustalone jaki charakter miała roślinność znajdująca się na przedmiotowym terenie w dniu składania wniosków o zwrot. Jak zauważył pełnomocnik Skarżących, w aktach administracyjnych brak jest jakichkolwiek dowodów potwierdzających, że w dniu [...] kwietnia 1990 r. na dawnych działkach ewidencyjnych nr cz. dz. [...], cz. dz. [...],[...] i [...] oraz w dniu [...] marca 2011 r. (cz. dz. ew. nr [...]) istniała planowo zrealizowana roślinność. Istotne jest zatem, czy była poddawana zabiegom pielęgnacyjnym przez Miasto, będące wówczas właścicielem działki nr [...] z obrębu [...], czy też teren ten był zaniedbany (por. np. wyrok NSA z 15.03.2013 r., sygn. akt I OSK 2272/12 http// cbois.nsa.gov.pl). W tym celu konieczne byłoby ustalenie, czy zieleń ta mogła zostać uznana za zieleń osiedlową, celowo zachowaną i pielęgnowaną, zwłaszcza wobec faktu nieoddania działki o nr. ew. [...] w użytkowanie wieczyste, czy choćby w dzierżawę [...] Spółdzielni Mieszkaniowej (czy Spółdzielni Mieszkaniowej [...]), na rzecz której przeprowadzone było wywłaszczenie. Nie został też ustalony charakter dróg przecinających tę nieruchomość. Czy widoczne na zdjęciach lotniczych, włączonych do akt administracyjnych sprawy drogi, w dniu składania wniosku były urządzone, tzn. stanowiły utwardzone ciągi piesze, czy też zostały wydeptane przez przechodzących tamtędy mieszkańców. Nie zostało wreszcie ustalone, kto urządził boisko do gry w piłkę nożną na tej nieruchomości, czy nastąpiło to za zgodą Miasta, czy też w wyniku samowoli. Wskazane ustalenia mają służyć wyjaśnieniu, czy w sposób zamierzony zostały częściowo zrealizowane cele wywłaszczenia, wynikające ze szczegółowej modyfikacji celów wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości. Tylko bowiem długoletni brak właściwego, wynikającego z decyzji wywłaszczeniowej, następnie modyfikowanej innymi aktami, zagospodarowania działki, przemawia za słusznością stanowiska o jej zbędności. Należy przy tym zauważyć, że brak realizacji zamierzonego budynku handlowo-usługowego, samodzielnie nie przesądza jeszcze o braku realizacji celu wywłaszczenia tej nieruchomości, cel ten nie był bowiem jednorodny. Co do zasady w orzecznictwie akceptowany jest pogląd o dopuszczalności szczegółowej modyfikacji celu wywłaszczenia. Uznaje się też, że realizacja tylko niektórych celów wywłaszczenia jest wystarczająca dla odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, z uwagi na brak jej zbędności na cel wywłaszczenia (por. m. in. wyroki NSA: z 20.11.2014 r., sygn. akt I OSK 2755/13, z 27,11.2014 r., sygn. akt I OSK 846/13, http// cbois.nsa.gov.pl). Wskazane kwestie winny zatem zostać wnikliwie wyjaśnione przez I. instancję w wyniku wydania rozstrzygnięcia kasatoryjnego przez II. instancję. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał za konieczne wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji Wojewody, w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a., z uwagi na nieuprawnione zastosowanie art. 151 § 1 pkt 2 K.p.a., w wyniku wadliwego zastosowania art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., w sytuacji, gdy organ I. instancji nie stwierdził zaistnienia w rozpatrywanej sprawie podstawy do wznowienia postępowania administracyjnego z art. 145a § 1 K.p.a. – z tego względu Sąd orzekł jak w pkt. 1 sentencji. O kosztach postępowania – w pkt 2 sentencji - orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. Po uprawomocnieniu się niniejszego wyroku, ponownie rozpoznając sprawę należy zastosować się do wskazań i oceny prawnej zawartych w uzasadnieniu niniejszego orzeczenia.