IV SA/Wa 1774/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Sędziowie sędzia WSA Anna Sękowska (spr.), sędzia WSA Anita Wielopolska-Fonfara, Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu w dniu 7 grudnia 2015 r. na rozprawie sprawy ze skargi Miasta G. na zawiadomienie Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie zasypania rowu melioracyjnego p o s t a n a w i a 1. odrzucić skargę; 2. zwrócić stronie skarżącej Miastu G. uiszczony wpis sądowy w kwocie 200 (dwieście) złotych. Pismem z dnia [...] kwietnia 2015 r., Nr [...], Wojewoda [...], działając w oparciu o art. 65 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (jedn. tekst Dz. U z 2013 r., poz. 267, ze zm., dalej "k.p.a."), przekazał Burmistrzowi Miasta [...] zażalenie wniesione przez Burmistrza Miasta [...] na pismo Starosty Powiatowego w [...] w sprawie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie zasypania rowu położonego w [...]. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w sprawie, której stan faktyczny przedstawia się następująco: Pismem z dnia [...] lutego 2015 r. Miasto [...] wystąpiło do Starosty Powiatu [...] o podjęcie – na podstawie przepisów ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (jedn. tekst Dz. U z 2015 r., Nr 469 ze zm.) – czynności w sprawie zasypania urządzenia melioracji wodnej szczegółowej, tj. rowu, który przebiega przez wskazane w piśmie działki ewidencyjne. Burmistrz wskazał, że w trakcie postępowania prowadzonego z wniosku właścicielki jednej z nieruchomości, na której usytuowany był przedmiotowy rów (dz. ew. nr [...]), ustalono że rów został zasypany, częściowo zabudowany budynkami, częściowo posadowiono na dnie rowu kolektor, jednak ze względu na zasypanie rowu, spływająca do kolektora woda nie ma odpływu. Organ wskazał, że stosownie do przepisów art. 122 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 140 prawa wodnego, organem właściwym w sprawie wydania pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie urządzeń wodnych jest starosta. Zasypanie rowu jest likwidację – rozbiórką urządzenia wodnego, co również wymaga uzyskania pozwolenia wodnoprawnego, bowiem w myśl art. 9 ust. 2 ustawy – Prawo wodne do likwidacji rowu stosuje się odpowiednio przepisy o wykonaniu urządzeń wodnych. Pismem z dnia [...] marca 2015 r., Nr [...], Starosta Powiatowy w [...] poinformował, iż z informacji uzyskanych od Wojewódzkiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych Inspektorat w [...] wynika, że analizowany rów nie był wykonany w ramach melioracyjnego zadania inwestycyjnego i nie jest rowem zaewidencjonowanym w rejestrze prowadzonym przez Zarząd. Starosta nie wydawał również pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie czy przebudowę analizowanego rowu. W tej sytuacji Starosta uznał, że brak jest jednoznacznych informacji, czy zachodzi podstawa do wydania decyzji do przywrócenia poprzedniej funkcji urządzenia wodnego w trybie art. 64b ustawy – Prawo wodne. Jednocześnie Starosta stwierdził, że analizowany rów nie jest urządzeniem melioracji wodnych szczegółowych, zatem brak jest podstaw do zastosowania przepisów art. 77 ustawy – Prawo wodne. Pismem z dnia [...] marca 2015 r., Nr KS. [...] Miasto [...], działając na zasadzie art. 61 k.p.a. wniosło zażalenie na – jak wskazano w piśmie – postanowienie Starosty Powiatu [...] z dnia [...] marca 2015 r., odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie zasypania rowu położonego w [...], zarzucają że Starosta nie ustalił w sposób jednoznaczny czy istnieją przesłanki do zastosowania art. 64b ustawy – Prawo wodne, co spowodowało naruszenie art. 77 i 80 k.p.a. Starosta Powiatu [...]pismem z dnia [...] marca 2015 r., Nr [...] przekazał ww. zażalenie do Wojewody [...] , który zaskarżonym pismem z dnia [...] kwietnia 2015 r., Nr [...], przekazał je Burmistrzowi Miasta [...] celem ustalenia stanu faktycznego i podjęcia stosownych działań zmierzających do przywrócenia zakłóconych stosunków wodnych. Wojewoda [...] wskazał, że z analizy akt wynika, iż Burmistrz Miasta [...], na którego terenie znajduje się przedmiotowy rów nie podjął czynności niezbędnych do wyjaśnienia kto wydał pozwolenie na budowę rowu, kto, kiedy i w jakim celu wykonał ów rów, a ustalenie tych okoliczności jest niezbędne dla zastosowania przepisów art. 64b oraz art. 77 ustawy – Prawo wodne. Podstawą pisma Wojewody [...] był art. 65 k.p.a. Miasto [...] reprezentowane przez Burmistrza Miasta [...] wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na – jak to zostało wskazane w skardze – orzeczenie Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r., Nr [...], dotyczące rozpatrzenia zażalenia Miasta [...]na postanowienie Starosty Powiatu [...], podnosząc iż Wojewoda na podstawie dowolnych ustaleń stwierdził, że właściwym do prowadzenia postępowania wyjaśniającego jest Burmistrz Miasta [...], co narusza art. 7, art. 12, art. 65, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., a w konsekwencji doprowadziło do nierozpoznania istoty sprawy poprzez wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego, co z kolei narusza art. 141 k.p.a. w związku z art. 138 i 139 k.p.a. Mając powyższe zarzuty na uwadze, Miasto [...] wniosło o uchylenie zaskarżonego orzeczenia oraz poprzedzającego je postanowienia Starosty Powiatu [...] z dnia [...] marca 2015 r. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o oddalenie skargi jako niezasadnej, ewentualnie o odrzucenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skargę należało odrzucić. Badanie merytorycznej zasadności skargi każdorazowo poprzedza analiza jej dopuszczalności. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej. Stosownie natomiast do regulacji zawartej w i § 2 art. 3 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg m. in. na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w k.p.a oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI Ordynacji podatkowej oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w k.p.a. oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI Ordynacji podatkowej oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Podkreślenia wymaga, że z art. 3 § 2 p.p.s.a. wynika, że wolą ustawodawcy było objęcie kontrolą sądu administracyjnego tych prawnych form działania administracji publicznej, które są podejmowane przez organy administracji publicznej w stosunku do podmiotów administrowanych w indywidualnych sprawach, dla których załatwienia nie jest przewidziana forma decyzji lub postanowienia administracyjnego. W dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jednolicie przyjmuje się, że akt lub czynność podejmowane są w sprawie indywidualnej w tym znaczeniu, iż jej przedmiotem jest określony i zindywidualizowany stosunek administracyjny, którego źródłem jest przepis prawa powszechnie obowiązującego (por. postanowienie składu siedmiu sędziów NSA z dnia 11 grudnia 2006 r., I OPS 4/06, ONSAiWSA 2007/2 poz. 28; uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 4 lutego 2008 r., I OPS 3/07, ONSAiWSA 2008/2 poz. 21). Wskazuje się jednocześnie, że sformułowanie "z zakresu administracji publicznej" - konieczny element kwalifikujący skargę do sądu administracyjnego jako dopuszczalną - należy rozumieć w ujęciu materialnym (por. postanowienie NSA z dnia 16 października 2007 r., II OSK 1364/07). Działalność z zakresu administracji publicznej obejmuje w tym znaczeniu sprawy administracyjne, a więc zadania i kompetencje w zakresie władzy wykonawczej, wykonywane w formie władczej, którą cechuje jednostronność działania, moc wiążąca oraz dopuszczalność stosowania przymusu. Za zasadniczy element charakterystyczny dla określenia aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej uważany być musi element władztwa administracyjnego (por. B. Adamiak, Z problematyki właściwości sądów administracyjnych (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.), ZNSA nr 2 (5) 2006, s. 14-15). W ocenie Sądu czynności przekazania podania organowi właściwemu do jego rozpatrzenia powyższych cech przypisać nie sposób. Przekazanie podania dokonywane jest w trybie art. 65 § 1 k.p.a. Przy czym w obecnym stanie prawnym przepis ten stanowi, że jeżeli organ administracji publicznej, do którego podanie wniesiono, jest niewłaściwy w sprawie, niezwłocznie przekazuje je do organu właściwego, zawiadamiając jednocześnie o tym wnoszącego podanie. Zawiadomienie o przekazaniu powinno zawierać uzasadnienie. Takie brzmienie art. 65 § 1 k.p.a. zostało wprowadzone z dniem 11 kwietnia 2011 r. na mocy ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego. Art. 65 § 1 zdanie drugie k.p.a. w brzmieniu obwiązującym do dnia 10 kwietnia 2011 r. stanowił natomiast, że przekazanie sprawy do organu właściwego następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Przekazanie podania według właściwości podlegało zatem kontroli sądu administracyjnego, stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a., następowało bowiem w formie postanowienia, na które służyło zażalenie. Z obecnie obowiązującego brzmienia art. 65 § 1 k.p.a. wynika zaś, że przekazanie podania do organu właściwego następuje w formie zwykłego pisma. Przekazanie podania do organu właściwego w oparciu o art. 65 § 1 k.p.a. nie podlega zatem obecnie kontroli sądu administracyjnego. Przekazanie to nie jest dokonywane w formie postanowienia, na które służy zażalenie. Następuje co prawda w formie czynności materialno-technicznej, jednak pozostającej poza wskazanym w art. 3 p.p.s.a. zakresem kognicji sądu administracyjnego. Przekazanie podania nie stanowi bowiem czynności, o jakiej w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., gdyż nie rozstrzyga o uprawnieniach lub obowiązkach strony postępowania administracyjnego wynikających z przepisów prawa. Pogląd o niedopuszczalności skargi w tym zakresie zaaprobował Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 18 stycznia 2012 r., I OSK 38/12 (opubl. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych), jak również w postanowieniu z dnia 17 lipca 2014 r. , sygn.. akt I OSK 1545/14 (opubl. LEX nr 1505068). W świetle powyższych okoliczności uznać należało, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie jest właściwy do rozpoznania wniesionej w niniejszej sprawie skargi, przez co nie mogła ona zostać rozpoznana pod względem merytorycznym i na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. została odrzucona.