II OSK 1040/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Wojciech Mazur po rozpoznaniu w dniu 19 maja 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Miasta Garwolin od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 grudnia 2015 r. sygn. IV SA/Wa 1774/15 w zakresie odrzucenia skargi Miasta Garwolin na zawiadomienie Wojewody Mazowieckiego z dnia[...] kwietnia 2015 r. znak [...] w przedmiocie przekazania podania organowi właściwemu postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Postanowieniem z 7 grudnia 2015 r. sygn. IV SA/Wa 1774/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę Miasta Garwolin na pismo (zawiadomienie) Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] kwietnia 2015 r. znak [...] w przedmiocie przekazania podania organowi właściwemu. W uzasadnieniu postanowienia Sąd I instancji przedstawił stan faktyczny sprawy, z którego wynika, że pismem z dnia 4 lutego 2015 r. Burmistrz Miasta Garwolina wystąpił do Starosty Powiatu Garwolińskiego o podjęcie – na podstawie przepisów ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U z 2015 r., poz. 469 ze zm.) – czynności w sprawie zasypania urządzenia melioracji wodnej szczegółowej, tj. rowu, który przebiega przez wskazane w piśmie działki ewidencyjne. Organ wskazał, że powyższe czynności mają związek z prowadzonym przez ten organ postępowaniem w sprawie zmiany stosunków wodnych na wymienionym terenie. Podkreślił jednocześnie, że stosownie do przepisów art. 122 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 140 Prawa wodnego, organem właściwym w sprawie wydania pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie urządzenia wodnego jest starosta. Zasypanie rowu jest likwidację – rozbiórką urządzenia wodnego, co również wymaga uzyskania pozwolenia wodnoprawnego, albowiem w myśl art. 9 ust. 2 ustawy – Prawo wodne do likwidacji rowu stosuje się odpowiednio przepisy o wykonaniu urządzeń wodnych. W piśmie z dnia 5 marca 2015 r. skierowanym do Burmistrza Miasta Garwolina Starosta Powiatu Garwolińskiego wskazał, że z uzyskanych przez organ od Wojewódzkiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych - Inspektorat w Garwolinie informacji wynika, iż objęty pismem z dnia 4 lutego 2015 r. rów nie jest rowem zewidencjowanym w rejestrze, wobec czego nie może być uważany za urządzenie melioracji wodnych szczegółowych. Starosta nie wydawał również pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie czy przebudowę analizowanego rowu. W tej sytuacji Starosta uznał, że brak jest jednoznacznych informacji, czy zachodzi podstawa do wydania decyzji o przywróceniu poprzedniej funkcji urządzenia wodnego w trybie art. 64b ustawy – Prawo wodne. Jednocześnie Starosta stwierdził, że w związku z tym, że analizowany rów nie jest urządzeniem melioracji wodnych szczegółowych, brak jest podstaw do zastosowania w sprawie art. 77 ustawy – Prawo wodne. Burmistrz Miasta Garwolin w dniu 11 marca 2015 r. w piśmie nazwanym "zażaleniem", uznając pismo Starosty Powiatu Garwolińskiego z dnia 5 marca 2015 r. za postanowienie odmawiające wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie zasypania rowu melioracyjnego, działając na zasadzie art. 61a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2013 r., poz. 267), dalej: k.p.a., zaskarżył go, wnosząc o jego uchylenie jako naruszającego przepisy art. 7, art. 12 w związku z art. 77 i art. 80 k.p.a. Starosta Powiatu Garwolińskiego pismem z dnia 19 marca 2015 r. przekazał pismo Burmistrza Miasta Garwolin z dnia 11 marca 2015 r. nazywane "zażaleniem" Wojewodzie Mazowieckiemu, wskazując przebieg dotychczas podjętych czynności wyjaśniających, jak również podając, że wobec tego, iż Burmistrza Miasta Garwolin nie można było uznać za stronę postępowania, stosowna odpowiedź została organowi udzielona w formie pisma. Wojewoda Mazowiecki pismem z 13 kwietnia 2015 r. skierowanym do Burmistrza Miasta Garwolina przekazał temu organowi, stosownie do art. 65 k.p.a., sprawę dotyczącą zasypania rowu melioracyjnego położonego w Garwolinie celem ustalenia stanu faktycznego i podjęcia stosowanych działań zmierzających do przywrócenia zakłóconych stosunków wodnych na terenie określonym w piśmie. Wojewoda Mazowiecki wskazał, że w sprawie naruszono przepis art. 123 § 1 k.p.a., co czyni bezprzedmiotowym zastosowanie art. 141 § 1 k.p.a., zgodnie z którym na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie. Miasto Garwolin reprezentowane przez Burmistrza Miasta Garwolina wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na "orzeczenie Wojewody Mazowieckiego z dnia 13 kwietnia 2015 r." dotyczące, jak podano, "rozpatrzenia zażalenia Miasta Garwolina na postanowienie Starosty Powiatu Garwolińskiego o odmowie wszczęcia postępowania". Odrzucając skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że objęte skargą pismo Wojewody Mazowieckiego stanowiło przekazanie podania do organu właściwego w oparciu o art. 65 § 1 k.p.a., które nie podlega kontroli sądu administracyjnego. W obecnym stanie prawnym przekazanie to nie jest dokonywane w formie postanowienia, na które służy zażalenie, ale polega na podjęciu czynności materialno-technicznej pozostającej poza wskazanym w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej: p.p.s.a., zakresem kognicji sądu administracyjnego. Brak jest w szczególności podstaw do uznania powyższej czynności za czynność, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., gdyż nie rozstrzyga ona o uprawnieniach lub obowiązkach strony postępowania administracyjnego wynikających z przepisów prawa. Pogląd o niedopuszczalności skargi w tym zakresie zaaprobował, jak zaznaczył Sąd I instancji, Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 18 stycznia 2012 r. sygn. I OSK 38/12, jak również w postanowieniu z dnia 17 lipca 2014 r. sygn. I OSK 1545/14. W tych warunkach zasadne było, jak przyjął Sąd, odrzucenie skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia złożyło Miasto Garwolin, zaskarżając to postanowienie w całości i wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie – uchylenie postanowienia i rozpoznanie skargi. Zaskarżonemu postanowieniu strona skarżąca zarzuciła naruszenie: - art.3 § 2 pkt 2 i pkt 4 p.p.s.a. w zw. z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. i art. 133 § 1, art. 134 § 1 w zw. z art.141 § 4 p.p.s.a. oraz art. 64b, art. 77, art. 122 ust. 1 pkt 3 i art. 140 ustawy - Prawo wodne poprzez bezzasadne przyjęcie, że w stanie sprawy orzeczenie wydane przez Wojewodę nie podlega kontroli sądu administracyjnego, a stanowi przekazanie sprawy do organu właściwego i jako czynność materialno-techniczna pozostaje poza kognicją sądu administracyjnego, podczas gdy z materiałów akt sprawy wynika, że to Miasto Garwolin przekazało sprawę zasypania rowu melioracyjnego Staroście Powiatu Garwolińskiego według właściwości w trybie art. 65 k.p.a., który de facto pismem z. 5 marca 2015 r. odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego, co zostało zaskarżone zażaleniem, którego to zażalenia Wojewoda nie rozpatrzył merytorycznie, a przekazał sprawę w trybie art. 65 k.p.a. Burmistrzowi Miasta Garwolina, wbrew powołanym wyżej przepisom prawa wodnego, które jednoznacznie wskazują w przedmiotowej sprawie jako organ właściwy Starostę - bez uzasadnienia przez Sąd takiego stanowiska w zaskarżonym orzeczeniu i szczegółowego rozważenia sprawy, - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 64a ust. 5, art. 9 ust. 2, art. 64b i art. 77 oraz art. 122 ust. 1 pkt 3 i art. 140 ustawy - Prawo wodne poprzez nieuchylenie orzeczenia Wojewody Mazowieckiego i poprzedzającego go postanowienia Starosty Powiatu Garwolińskiego w sytuacji, gdy to Starosta jest organem właściwym do rozpoznania przedmiotowej sprawy, a stanowisko Wojewody nie ma oparcia w powołanych przepisach prawa, - art. 1 § 2 w zw. z § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153 poz. 1269 ze zm.) poprzez pominięcie przez Sąd kontroli zgodności orzeczenia organu II instancji z prawem w zakresie prawidłowego ustalenia stanu faktycznego i zastosowanej podstawy prawnej orzeczenia podczas, gdy rozstrzygnięcie Sądu powinno zawierać kontrolę legalności działania organu administracji państwowej zarówno w zakresie poprawności wykładni i zastosowania przepisów prawa, jak również dokładności i poprawności dokonywanych przez organ ustaleń faktycznych - co miało wpływ na wynik sprawy i doprowadziło do bezzasadnego odrzucenia skargi. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Zważywszy, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Stosownie do objętego skargą kasacyjną art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., sąd zobowiązany jest odrzucić skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. W niniejszej sprawie Sąd I instancji zastosowanie powyższego przepisu powiązał ze stwierdzeniem, że rozpoznawaną skargą objęte zostało pismo Wojewody Mazowieckiego przekazujące na podstawie art. 65 § 1 k.p.a. podanie organowi właściwemu, które jako czynność materialno-techniczna pozostaje poza zakresem przedmiotowym art. 3 § 2 p.p.s.a. Z tak formułowanym przez Wojewódzki Sąd Administracyjny stanowiskiem należy się w pełni zgodzić, albowiem trafnie opiera się ono na uznaniu, że poza kognicją sądu administracyjnego pozostaje działanie organu administracji publicznej polegające na podjęciu czynności, o której mowa w art. 65 § 1 k.p.a. Sąd I instancji właściwie wskazał na następstwa, jakie w odniesieniu do ograniczenia możliwości zaskarżenia powyższego działania organu, wiązały się z wejściem w życie ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18), która zniosła wymóg, by przekazanie sprawy do organu właściwego przybierało formę postanowienia, na które służy zażalenie. Strona wnosząca skargę kasacyjną, mając na uwadze treść podniesionych w niej niejednokrotnie sprzecznych ze sobą argumentów, nie tyle, wydaje się, zakwestionowała powyższe stanowisko interpretacyjne dotyczące art. 65 § 1 k.p.a., ile podważyła poprawność kwalifikowania pisma z dnia 13 kwietnia 2015 r. jako czynności przekazania sprawy zasypania rowu melioracyjnego położonego w Garwolinie organowi właściwemu, uznając ww. pismo za "orzeczenie" podlegające zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Pozostawiając na boku terminologię Kodeksu postępowania administracyjnego nie wyróżniającego kategorii "orzeczeń" jako formy działania organu administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym, zauważyć należy, że stanowisko strony skarżącej wynika z jednej strony z pominięcia przyjętego w ustawie – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zakresu kognicji sądów administracyjnych, a z drugiej wadliwego przypisywania określonym działaniom organu administracji właściwych im form prawnych. W pierwszym rzędzie strona wnosząca skargę kasacyjną nie dostrzega tego, że przypisywana działaniu organu sprzeczność z prawem nie stanowi podstawy do nadawania temu wadliwemu działaniu innej formy prawnej aniżeli ono w rzeczywistości przyjęło. Nie w każdym przypadku możliwa jest bowiem konwersja czynności procesowej. Ma to tę konsekwencję, że jeżeli nawet (hipotetycznie) przyjąć, że skarżąca wniosła skierowany do Wojewody Mazowieckiego środek odwoławczy (zażalenie) na postanowienie odmawiające wszczęcia postępowania, to uznanie przez organ II instancji braku swojej właściwości w sprawie prowadzące do przekazania podania (sprawy) organowi właściwemu uniemożliwia nadawaniu tej czynności materialno-technicznej innego znaczenia prawnego aniżeli wynika to z art. 65 § 1 k.p.a. stanowiącego jego faktyczną podstawę prawną. W szczególności czynność taka nie mogła stanowić działania równoważnego wydaniu przez organ postanowienia rozpoznającego wniesione zażalenie, jak to błędnie zakłada strona skarżąca. Nie tylko z tego powodu, że Wojewoda Mazowiecki słusznie zanegował możliwość wpisania kolejnych czynności podejmowanych w sprawie w tryb odnoszący się do prowadzenia jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego, pozwalającego pismo Starosty Powiatowego w Garwolinie z 5 marca 2015 r. uznawać za postanowienie procesowe, pismo z 11 marca 2015 r. polemizującego z jego treścią za zażalenie na to postanowienie, a pismo z 3 kwietnia 2015 r. za "orzeczenie", ale z tego względu, że pismo Wojewody Mazowieckiego nie zawierało władczego rozstrzygnięciach o prawach i obowiązkach procesowych strony, w tym przypadku określającego wiążąco dopuszczalność prowadzenia postępowania w sprawie likwidacji rowu melioracyjnego. Strona skarżąca, pomijając zasady przeprowadzania kontroli działania administracji przez sąd administracyjny, nie zwróciła uwagi na to, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie mógł dokonać oceny legalności działania Wojewody Mazowieckiego, jeżeli działanie to zostało podjęte w formie, która decyzją ustawodawcy, nie została objęta kognicją sądu administracyjnego. Nie ma więc racji skarżący, stwierdzając w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, że wadliwość działania Sądu I instancji wynikała z ustalenia przez Sąd wyłącznie tego, czy czynność przekazania sprawy przez Wojewodę Mazowieckiego mogła być objęta skargą, czy też nie. Ocena dopuszczalności skargi pod kątem spełnienia przez nią warunku, o którym mowa w art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. (sprawa należy do właściwości sądu administracyjnego), nie obejmuje bowiem swoim zakresem merytorycznej kontroli prawidłowości działania organu, które zostało objęte złożoną skargą. Oznacza to, że odrzuceniu skargi nie mogło przeciwdziałać stwierdzenie przez Sąd, że działanie przekazujące podanie zostało wydane z naruszeniem art. 65 § 1 k.p.a. Zaznaczyć trzeba, że sytuacja kwestionowania przez jeden z organów administracji publicznej poglądu prezentowanego przez inny organ administracji publicznej odnośnie do braku swojej właściwości w sprawie prowadzi do powstania negatywnego sporu o właściwość (sporu kompetencyjnego). Ta instytucja procesowa służy do wskazania, który organ ze względu na przypisaną mu właściwość rzeczową, jest zobowiązany załatwić sprawę administracyjną. Jeżeli spór tego rodzaju nie zaistniał, a jedynym zarzutem w stosunku do działania organu, uznającego swoją właściwość, jest brak wydania rozstrzygnięcia w sprawie (art. 104 § 1 k.p.a.), funkcję ochrony interesu prawnego strony zapewnia skarga na bezczynność organu. Powyższe rozwiązania procesowe dotyczą jednakże sytuacji, w której z wnioskiem o wszczęcie postępowania wystąpił podmiot posiadający interes prawny w sprawie administracyjnej. W kontrolowanej sprawie podmiotem tym z oczywistych względów - jak trafnie zauważył Wojewoda Mazowiecki w odpowiedzi na skargę - nie mógł być Burmistrz Miasta Garwolina, albowiem, prowadząc postępowanie w sprawie zmiany stosunków wodnych, organ ten nie mógł żądać wszczęcia na swój wniosek postępowania w sprawie likwidacji urządzenia wodnego. Pismo z jakim się zwrócił do Starosty Powiatu Garwolińskiego w dniu 4 lutego 2015 r. miało cechy informacyjne powiadomienia o stanie urządzenia wodnego, które mogło, jeżeli zachodziły ku temu stosowne warunki, prowadzić do wszczęcia z urzędu przez Starostę Powiatu Garwolińskiego odpowiedniego postępowania administracyjnego (art. 61 § 1 i 4 k.p.a.).Taki sam charakter miała odpowiedź organu. Trafnie w związku z tym Wojewoda Mazowiecki podniósł, wnosząc o odrzucenie skargi, że istotą problemu zaistniałego w sprawie nie jest rzekoma wadliwość wydanych przez Wojewodę oraz Starostę Powiatu Garwolińskiego "postanowień", ile spór pomiędzy Burmistrzem Miasta Garwolina a Starostą Powiatu Garwolińskiego o ocenę prawnych skutków wykonania niezewidencjowanego rowu melioracyjnego, który nie mógł podlegać rozstrzygnięciu w jurysdykcyjnym postępowaniu administracyjnym. W tych warunkach, nie stwierdzając zasadności podniesionego zarzutu naruszenia art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Poza zakresem kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego pozostawały te przepisy powołane w skardze kasacyjnej, które nie zostały uzasadnione w sposób dostatecznie określający formę ich naruszenia przez Sąd I instancji (art. 141 § 4 p.p.s.a.), jak też te, których Sąd nie mógł wadliwie zastosować lub zinterpretować, albowiem nie odnosiły się one do faktycznego przedmiotu rozstrzygnięcia. To ostatnie zastrzeżenie obejmuje w szczególności powołane przez stronę przepisy ustawy – Prawo wodne, które z racji objęcia skargą czynności procesowej przekazania podania na podstawie art. 65 § 1 k.p.a. jako przepisy prawa materialnego nie mogły podlegać w sprawie naruszeniu. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.