II SA/Ol 1167/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Tadeusz Lipiński Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Matczak (spr.) Sędzia WSA Beata Jezielska Protokolant Specjalista Małgorzata Krajewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi M. J. i E. J. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie zawieszenie postępowania w sprawie rozbiórki obiektu – niedopuszczalności zażalenia oddala skargę. Jak wynika z przekazanych akt sprawy, pismem z dnia 3 marca 2015 r. pełnomocnik M. i E.J. wystąpił do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z wnioskiem o zawieszenie postępowania, na zasadzie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w sprawie rozbiórki obiektu budowlanego - gospodarczego, konstrukcji metalowej, wybudowanego na działce nr [...] przy ul. [...] w O. od strony jeziora [...]. Wyjaśniono, że wobec toczącego się postepowania p. J. złożyli do Sądu Rejonowego w O. wniosek o wyrażenie zgody na dokonanie czynności przekraczającej zakres zwykłego zarządu nieruchomością tj. na wyrażenie zgody następczej na dokonanie czynności polegającej na posadowieniu 2 wiat blaszanych na terenie nieruchomości zabudowanej budynkiem mieszkalnym na działce nr [...] w O. przy ul. [...]. Wskazano, że w wyniku tego postępowania Sąd może wydać brakującą zgodę na posadowienie wiat w związku z czym zasadne jest zawieszenie postępowania administracyjnego do czasu rozpoznania tego zagadnienia. Postanowieniem z dnia [...] Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowalnego (dalej: PINB), działając na podstawie art. 101 § 1 i § 3 i art. 123 § 1 w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2013 r. poz. 267, ze zm) dalej: k.p.a., odmówił zawieszenia postępowania administracyjnego w przedmiocie budowy przy ul. [...] w O. od strony jeziora obiektu budowlanego (blaszaka). W uzasadnieniu wyjaśniono, że okoliczność złożenia przez skarżących do Sądu Rejonowego w O. wniosku w sprawie wyrażenie zgody następczej na dokonanie czynności związanej z zarządzaniem nieruchomością nie jest zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., dlatego też nie ma podstaw do zawieszenia postępowania. Na to postanowienie skarżący złożyli zażalenie zarzucając naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. polegające na niezastosowaniu tego przepisu i w efekcie braku zawieszenia postępowania mimo, że w niniejszej sprawie regulacja ta ma zastosowanie oraz naruszenie art. 9 k.p.a. polegające na błędnym pouczeniu co do braku możliwości wniesienia zażalenia na ww. postanowienie. Wniesiono o uchylenie postanowienia i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania, ewentualnie wydanie postanowienia o zawieszeniu postępowania. Jednocześnie skarżący wnioskowali o przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia. W motywach przywołano okoliczności, z których w ocenie skarżących ma wynikać, że rozstrzygnięcie sprawy przez sąd powszechny jest niezbędne do prawidłowego zakończenia postępowania administracyjnego, co stanowi o istnieniu zagadnienia wstępnego. Po rozpoznaniu zażalenia, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] nr [...] stwierdził niedopuszczalność wniesionego zażalenia i w związku z tym pozostawił je bez rozpatrzenia. W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, że po zmianie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, która weszła w życie z dniem 11 kwietnia 2011 r. jedynie w stosunku do postanowienie o zawieszeniu postępowania i postanowienia o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania ustawodawca zachował możliwość wniesienia zażalenia. Orzecznictwo sądów administracyjnych potwierdza tę zasadę, że na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania zażalenie już nie przysługuje. Na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie wnieśli M. i E.J., zarzucając mu mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy naruszenie: - art. 101 § 3 k.p.a. polegające na błędnej wykładni wskazanego przepisu i uznanie, że na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania nie służy zażalenie i w konsekwencji pozostawienie bez rozpoznania zażalenia strony z dnia 24.07.2015 r. - art. 124 § 1 k.p.a. polegające na błędnym powołaniu podstawy prawnej poprzez nie wskazanie na art. 101 § 3 k.p.a., na który organ powołuje się w uzasadnieniu postanowienia. W konsekwencji pełnomocnik skarżących wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi II instancji. W uzasadnieniu skarżący przytoczył tezę zawartą w jednym z komentarzy do Kodeksu postępowania administracyjnego, mówiącą o tym, że zażalenie przysługuje na wszystkie postanowienia w sprawie zawieszenia, w tym i na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania. Powtórzony też został zarzut naruszenia art. 101 § 3 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał dotychczasową argumentację wyrażoną w postanowieniu wnosząc o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zaważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2014r. poz. 1647 ) sądy administracyjne powołane zostały do sprawowania wymiaru sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, tzn do kontroli legalności zaskarżonych aktów, czyli ich zgodności z przepisami prawa. Kontrola ta sprowadza się do badania, czy zaskarżony akt nie narusza przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania administracyjnego. Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, orzeka na podstawie materiału sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym, przy czym obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym. Sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, gdyż do jego kompetencji należy wyłącznie kontrola legalności rozstrzygnięcia administracyjnego. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270) zwanej dalej: ustawą ppsa. uchyla go lub stwierdza jego nieważność. Nadto wskazać pozostaje, że sąd orzeka na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 ustawy ppsa.) nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy ppsa.). Przeprowadzona w tym zakresie kontrola skarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji wykazała, że zostały one wydane zgodnie z przepisami prawa. Stosownie do treści art. 141 § 1 k.p.a. prawo zażalenia na postanowienie przysługuje tylko w przypadku gdy tak stanowi kodeks postępowania administracyjnego. Natomiast ustawa z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r., Nr 6, poz. 18), która weszła w życie w dniu 11 kwietnia 2011 r., wprowadziła istotną zmianę dotyczącą postanowień wydanych w przedmiocie zawieszenia postępowania w toku postępowania administracyjnego. Zmiana ta polegała m.in. na dodaniu w § 3 art. 101 k.p.a., stwierdzenia że zażalenie służy również na postanowienie w sprawie "odmowy podjęcia zawieszonego postępowania", przy czym unormowanie to musiało mieć coś na celu i być powodowane jakąś racjonalną przesłanką ustawodawcy. Innymi słowy zmiana przedstawionego wyżej przepisu zawęziła w stosunku do poprzednio obowiązującego przepisu, który przewidywał możliwość wniesienia zażalenia na wszelkie postanowienia w sprawie zawieszenia postępowania tj. - postanowienia o zawieszeniu postępowania, - postanowienia o odmowie zawieszenia postepowania, -postanowienia o podjęciu zawieszonego postepowania, - postanowienia o odmowie podjęcia zawieszonego postepowania, możliwości zaskarżenia postanowień dotyczących zawieszenia postępowania. Tak więc po dniu 11 kwietnia 2011r. zażalenie przysługuje tylko na postanowienie o zawieszeniu postępowania i na postanowienie o odmowie podjęcia zawieszenia postępowania. Przedstawioną nowelizacją wyeliminowano natomiast możliwość zaskarżania postanowień o odmowie zawieszenia postępowania i o podjęciu zawieszonego postępowania. Tak więc ustawodawca dopuścił zażalenie jedynie na postanowienia tamujące bieg postępowania administracyjnego w sprawie, zaś odmówił takiego środka dla postanowień, które postępowania nie tamują. Obecnie w orzecznictwie sądowym prezentuje się jednolite stanowisko wskazujące na możliwość zaskarżenia postanowienia o zawieszeniu postępowania i o odmowie jego podjęcia, czyli podobnie jak to ma miejsce w procedurze cywilnej i uregulowanej w prawie o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (por. wyrok NSA z 18 lipca 2014 r. sygn. II OSK 340/13, postanowienie NSA z 23 maja 2013r. sygn. II OSK 1617/12, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Podobnie w judykaturze wskazuje się, że brak możliwości zaskarżenia postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania usprawiedliwia zasada szybkości postępowania i niedopuszczania do jego przewlekłości. Pogląd przedstawiony przez skarżącego mówiący o istnieniu prawnej możliwości zaskarżenia postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania został rzeczywiście zaprezentowany we wskazanym w skardze komentarzu, jednak skład Sądu orzekający w niniejszej sprawie z powodów wskazanych wyżej nie podziela tego stanowiska, zwłaszcza, że jego autor ze stanowiska tego wycofał się w dalszym orzecznictwie sądów administracyjnych. Skoro obowiązujące w dacie wydania skarżonego postanowienia przepisy postępowania administracyjnej nie przewidywały samoistnego środka zaskarżenia postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania, to środek ten stronie nie przysługuje. Wówczas stosownie do treści art 134 k.p.a. organ odwoławczy stwierdza niedopuszczalność odwołania, a przepis ten po myśli art. 144 k.p.a. znajduje odpowiednie zastosowanie do zażaleń. Zbędnym więc było powoływanie w podstawie prawnej decyzji przepisu art. 101 § 3 k.p.a., o co wnosił skarżący. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 ustawy ppsa. skargę oddalił.