II SA/Lu 387/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec, Sędziowie Sędzia NSA Witold Falczyński, Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz (sprawozdawca), Protokolant Asystent sędziego Bartłomiej Pastucha, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 24 listopada 2015 r. sprawy ze skargi E. S. i J. S. na decyzję Wojewody z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę oddala skargę. Decyzją z dnia [...] marca 2015 r., znak: [...], Wojewoda [...], po rozpoznaniu odwołania E. S. i J. S. (dalej także: "skarżący") od decyzji Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2014 r., znak: [...] [...], orzekającej o odmowie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2002 r., znak: [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej A. B. pozwolenia na budowę budynku pawilonów handlowo- usługowych, złożonych z segmentów a, b, c, d, e oraz f wraz z sieciami i przyłączami: wodociągowym, kanalizacji sanitarnej, kanalizacji deszczowej i gazowym z wewnętrzną instalacją gazową w budynku, oświetleniem terenu, budową dróg wewnętrznych, parkingów i ciągów pieszych, a także na wykonanie obiektów towarzyszących, zlokalizowanych na działce nr [...], położonej przy ul. [...] w [...] – umorzył postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu tej decyzji Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wyjaśnił, że w jego ocenie odwołujący się nie posiadają tytułu prawnego, który uzasadniałby ich interes prawny w odniesieniu do udziału w postępowaniu w sprawie wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu budowę, będącej przedmiotem sprawy. Zarówno na etapie postępowania przed organem pierwszej instancji, jak i postępowania odwoławczego, odwołujący się nie wypowiedzieli się, z czego wywodzą swój interes prawny uprawniający ich do nabycia statusu strony w postępowaniu o wygaszenie decyzji o pozwoleniu na budowę. Odwołujący się są bezsprzecznie następcami prawnymi poprzednich właścicieli działki nr [...], którzy brali udział w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę pawilonów usługowo- handlowych zlokalizowanych na działce nr [...] położonej przy ul. [...] w [...]. O ile byliby oni bez wątpienia stroną w sprawie pozwolenia na budowę na działce nr [...], to nie wykazali interesu prawnego w sprawie dotyczącej wygaszenia decyzji o pozwoleniu na przedmiotową budowę. Nadto, jak podkreślił organ odwoławczy, w obrocie prawnym znajduje się prawomocna decyzja Starosty [...] z dnia [...] października 2014 r., znak: [...] MK, umarzająca (po rozpatrzeniu wniosku skarżących) postępowanie w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji jako bezprzedmiotowe. W uzasadnieniu tej decyzji Starosta wskazał, że wcześniej zostało wszczęte w tej sprawie postępowanie z urzędu, a skarżący mogą zostać uznani za stronę postępowania jedynie wówczas, gdy wykażą interes prawny w sprawie. Z tych powodów Wojewoda, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a., orzekł o umorzeniu postępowania odwoławczego. W skardze do Sądu na powyższą decyzję organu odwoławczego skarżący zarzucili, że Wojewoda z naruszeniem art. art. 7, 11, 15, 28, 75, 77 § 1, 107 § 3, 138 § 1 pkt 3, a także art. art. 28 ust. 2 i art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), odmówił przyznania skarżącym statusu strony postępowania w niniejszej sprawie. Skarżący podnieśli, że są właścicielami nieruchomości sąsiadującej bezpośrednio z opisaną wyżej działką nr [...], która objęta jest spornym pozwoleniem na budowę pawilonów handlowych. Zdaniem skarżących nieruchomość ta oddziałuje na nieruchomości sąsiednie, w tym na nieruchomość skarżących, ograniczając możliwość podejmowania inwestycji budowlanych. Organ pominął nadto, że toczy się odrębne postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty z dnia [...] kwietnia 2015 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej skarżącym pozwolenia na budowę samodzielnej stacji gazowej, w którym to postępowaniu podstawowym zarzutem kierowanym przeciwko skarżącym jest niezachowanie wymaganej odległości między wybudowaną przez nich stacją gazową, a inwestycją budowlaną realizowaną na sąsiedniej nieruchomości – to jest działce nr [...]. W ocenie skarżących, już z tego tylko faktu można wywodzić ich interes prawny w stwierdzeniu wygaśnięcia przedmiotowej decyzji o pozwoleniu na budowę pawilonów handlowych. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Przedmiotem sporu w niniejszej sprawie jest stwierdzenie, czy skarżącym przysługiwał przymiot strony w postępowaniu dotyczącym wygaśnięcia decyzji Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2002 r., znak: [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej A. B. pozwolenia na budowę budynku pawilonów handlowo- usługowych, złożonych z segmentów a, b, c, d, e oraz f wraz z sieciami i przyłączami: wodociągowym, kanalizacji sanitarnej, kanalizacji deszczowej i gazowym z wewnętrzną instalacją gazową w budynku, oświetleniem terenu, budową dróg wewnętrznych, parkingów i ciągów pieszych, a także na wykonanie obiektów towarzyszących, zlokalizowanych na działce nr [...], położonej przy ul. [...] w [...]. Zdaniem Sądu prawidłowe jest stanowisko Wojewody, który ocenił, że skarżący nie legitymowali się przymiotem strony wskazanego postępowania. W pierwszej kolejności należy podkreślić, iż z dniem 11 lipca 2003 r. do przepisów ustawy Prawo budowlane dodany został art. 28 ust. 2, stanowiący lex specialis w stosunku do art. 28 k.p.a. W świetle tego przepisu Prawa budowlanego stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Dokonując tej zmiany przepisów Prawa budowlanego, ustawodawca chciał zawęzić krąg uczestników postępowania w sprawie pozwolenia na budowę tak, aby usprawnić i przyspieszyć proces inwestycyjny. Dlatego też art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane może mieć zastosowanie, zgodnie z jego brzmieniem, wyłącznie w postępowaniu w sprawie o udzielenie pozwolenia na budowę. Przepis ten nie ma natomiast zastosowania w innych postępowaniach dotyczących wykonywania robót budowlanych (por. m.in. wyroki NSA: z dnia 14 grudnia 2006 r., II OSK 75/06, z dnia 16 lutego 2007 r., II OSK 339/06 oraz z 2 marca 2007 r., II OSK 462/06 - niepubl., dostępne w CBOSA). Oznacza to, że wbrew twierdzeniom skarżących, przymiot stron postępowania w sprawie wygaśnięcia pozwolenia na budowę ustala się na podstawie art. 28 K.p.a., a nie w oparciu o art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Wskazać trzeba, że zgodnie z art. 37 ust. 1 tej ostatniej ustawy decyzja o pozwoleniu na budowę wygasa, jeżeli budowa nie została rozpoczęta przed upływem 3 lat od dnia, w którym decyzja ta stała się ostateczna lub budowa została przerwana na czas dłuższy niż 3 lata. W doktrynie oraz w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony został pogląd, że stroną w sprawie, której przedmiotem jest wygaśnięcie decyzji o pozwoleniu na budowę, co do zasady powinien być tylko inwestor. W sytuacji jednak, gdy stroną tego postępowania chce być inny podmiot, organ każdorazowo musi rozważyć, czy w rozumieniu art. 28 K.p.a. ma on materialnoprawną legitymację do występowania w takiej sprawie. Celem oraz zarazem istotą tego przepisu jest bowiem eliminowanie w określonych w nim warunkach z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę wyłącznie w interesie publicznym, a więc z przyczyn, dla których prawo budowlane, jako regulacja z zakresu prawa publicznego, zostało wprowadzone do systemu prawa. Należy zaznaczyć, iż przepis ten w żadnym razie nie jest regulacją, która może być wykorzystywana do załatwiania sporów pomiędzy inwestorem i jego sąsiadami, powstających w czasie realizacji inwestycji na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę. To samo odnosi się do decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych (por. A. Kosicki, Komentarz do art. 37 Prawa budowlanego, w: A. Plucińska-Filipowicz, M. Wierzbowski (red.), Prawo budowlane. Komentarz, Warszawa 2014, SIP LEX, nr 11 wraz z powołanym orzecznictwem). Wskazać przy tym trzeba, że dla wykazania interesu prawnego skarżących, który uzasadniałby uznanie ich za strony postępowania w sprawie, nie jest wystarczającym powołanie się na fakt, że skarżący są właścicielami nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością objętą pozwoleniem na budowę. W tym zakresie konieczne jest bowiem wykazanie, że mają oni swój własny interes prawny uzasadniający udział w postępowaniu w przedmiocie wygaszania takiego pozwolenia, czyli że stwierdzenie wygaśnięcia pozwolenia na budowę będzie dotyczyło ich praw. Wykazanie interesu prawnego jako legitymacji materialnoprawnej obciąża przede wszystkim podmiot, który chce w postępowaniu uczestniczyć. Nie można podzielić stanowiska skarżących, że w związku z braniem udziału w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę, uzyskali oni automatycznie status strony w postępowaniu w przedmiocie wygaszania takiego pozwolenia. Także, jak wskazano wyżej, sam fakt bycia właścicielem nieruchomości sąsiedniej nie stanowi o statusie strony w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 37 ust. 1 ustawy. W postępowaniu w zakresie wygaszania pozwolenia na budowę obowiązuje zasada, że stroną takiego postępowania jest przede wszystkim inwestor oraz właściciel (użytkownik wieczysty) nieruchomości, na której inwestycja objęta tym pozwoleniem miałaby być realizowana. Inne podmioty tylko wtedy są stronami w takim postepowaniu, jeżeli wykażą, że takie postępowanie dotyczy ich interesu prawnego lub obowiązku wynikającego z przepisów prawa. Podkreślenia wymaga bowiem, że wygaszanie decyzji o pozwoleniu na budowę stanowi instytucję wyjątkową. Usuwanie pozwoleń na budowę z obrotu prawnego powinny należeć do wyjątków, a same przesłanki do wygaszenia pozwolenia na budowę muszą być traktowane ściśle. Powyższe stanowisko jest powszechnie akceptowane w orzecznictwie sądowym (por. przykładowo wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 października 2011 r., II OSK 1479/10, LEX nr 1162397; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 9 października 2013 r., IV SA/Po 798/13, LEX nr 1382994; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 6 lutego 2013 r., II SA/Gd 695/12, LEX nr 1370569). Mając powyższe na względzie prawidłowo organ drugiej instancji umorzył postępowanie odwoławcze, wszczęte na skutek odwołania skarżących od opisanej wyżej decyzji organu pierwszej instancji odmawiającej wygaszenia spornego pozwolenia na budowę, na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. W sytuacji bowiem, gdy organ drugiej instancji ustali, że wnoszący odwołanie nie jest stroną, wypełniona zostaje przesłanka bezprzedmiotowości postępowania, co powoduje, iż organ ten ma obowiązek umorzenia zainicjowanego przez wnoszącego odwołanie postępowania w oparciu o powołany przepis. Sąd nie dopatrzył się nadto w sprawie naruszenia innych przepisów postępowania, w tym zasad postępowania unormowanych w art. 6 (zasada praworządności), art. 8 (zasada budzenia zaufania) i art. 11 (zasada przekonywania) K.p.a., które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z tych wszystkich względów, wobec braku podstaw do uwzględnienia skargi, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) skargę oddalił.