II SA/Gd 695/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Sędziowie: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska (spr.) Sędzia NSA Krzysztof Ziółkowski Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Anna Rusajczyk po rozpoznaniu w dniu 6 lutego 2013 r. na rozprawie sprawy ze skargi D. V. na postanowienie Wojewody z dnia 13 września 2012 r., nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie wygaśnięcia decyzji dotyczącej pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Starosty z dnia 18 czerwca 2012 r., nr [...], 2. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej D. V. kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. W dniu 30 maja 2012 r. D. V., właścicielka nieruchomości położonej w S. przy ul. L. stanowiącej obecnie działkę nr [[...]], wystąpiła z wnioskiem o wznowienie postępowania zakończonego decyzją ostateczną Starosty z dnia 28 marca 2012 r., Nr [[...]], w której organ pierwszej instancji odmówił stwierdzenia wygaśnięcia decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej o pozwoleniu na budowę z dnia 7 listopada 1967 r., nr [[...]], wydanej na rzecz J. W., z tego powodu, że jako właścicielka sąsiedniej nieruchomości nie brała udziału w powyższym postępowaniu. Zdaniem wnioskodawczyni zarówno w sprawach o udzielenie pozwolenia na budowę, jak i w sprawach o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę stronami są inwestor, właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Wskazała, że o wydaniu powyższej decyzji dowiedziała się dwa tygodnie wcześniej. Starosta postanowieniem z dnia 18 czerwca 2012 r., nr [[...]], odmówił wznowienia postępowania w sprawie decyzji ostatecznej odmawiającej stwierdzenia wygaśnięcia pozwolenia na budowę z dnia 7 listopada 1967 r. Nr [[...]] udzielonego J. W. Organ wyjaśnił, że D. V. nie posiada legitymacji procesowej jako strona do wniesienia wniosku o wznowienie postępowania z przyczyny wymienionej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Budynek mieszkalny znajdujący się na działce nr [[...]] w żaden sposób nie oddziałuje na sąsiednie działki, a nadto został zrealizowany zanim D. V. w 1976 r. stała się właścicielką działki nr [[...]]. W zażaleniu na powyższe postanowienie D. V. wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia. Wskazała, że treść rozstrzygnięcia powoduje konsekwencje prawne dotykające jej interesu oraz że stwierdzenie wygaśnięcia decyzji daje podstawę właścicielom działek sąsiednich do podejmowania działań prawnych mających na celu doprowadzenie zabudowań znajdujących się w ich sąsiedztwie do stanu zgodnego z prawem. Rozpatrując zażalenie Wojewoda decyzją z dnia 13 września 2012 r., nr [[...]], utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Następnie z powodu oczywistej omyłki pisarskiej polegającej na błędnym zatytułowaniu rozstrzygnięcia "decyzją" zamiast "postanowieniem" Wojewoda postanowieniem z dnia 21 listopada 2012 r. dokonał sprostowania wskazanej omyłki pisarskiej. Uzasadniając rozstrzygnięcie merytoryczne Wojewoda przychylił się do stanowiska Starosty o braku przymiotu strony właściciela sąsiedniej nieruchomości w postępowaniu mającym za przedmiot stwierdzenie wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę. Organ odwoławczy wskazał, że w postępowaniu o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę właściciel sąsiedniej nieruchomości posiada przymiot strony, jeżeli znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu, jednak w przypadku postępowania w sprawie wygaśnięcia pozwolenia na budowę z art. 41 ust. 1 Prawa budowlanego z 1961r., kwestia ta nie jawi się w sposób tak oczywisty. Wskazał organ, że istnieją postępowania mające swą materialnoprawną podstawę w przepisach prawa budowlanego, w których przymiotu strony postępowania, wynikającego z sąsiedztwa, się odmawia (przeniesienie pozwolenia na budowę na rzecz innego podmiotu) bądź też należy wykazać legitymowanie się interesem prawnym w rozumieniu art. 28 k.p.a. Takim postępowaniem jest postępowanie o wygaśnięciu decyzji pozwolenia na budowę, gdzie stroną postępowania jest jedynie inwestor, czyli osoba, na rzecz której zostało wydane pozwolenie na budowę lub jej następcy prawni. Stanowisko to zgodne jest orzecznictwem Naczelnego Sądu administracyjnego i doktryną prawa administracyjnego (wyrok: sygn. akt II OSK457/06 z dnia 8 marca 2006 r.). Według Wojewody interesu prawnego skarżącej nie można wywodzić z faktu, że stwierdzenie wygaśnięcia decyzji daje właścicielom sąsiednich działek podstawę do doprowadzenia zabudowań do stanu zgodnego z prawem, bowiem postępowania te są postępowaniami odrębnymi, prowadzonymi przez organy nadzoru budowlanego, w których organy te, każdorazowo ustalają krąg stron postępowania, w zależności od zakresu i potrzeb prowadzonej sprawy, natomiast orzeczenie w sprawie wygaśnięcia decyzji pozwolenia na budowę nie ma żadnego wpływu na rozstrzygnięcia tych organów. W skardze na powyższe postanowienie D. V. zażądała uchylenia w całości zaskarżonego postanowienia Wojewody. Kwestionowanemu postanowieniu zarzuciła naruszenie prawa procesowego poprzez niezastosowanie art. 7 w związku z art. 17 i w związku z art. 138 k.p.a., poprzez ograniczenie się organu odwoławczego do kontroli zasadności argumentów odwołania, podczas gdy z przepisów wynika obowiązek rozpoznania całokształtu sprawy. Zarzuciła również naruszenie art. 149 § 2 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie i art. 149 § 3 k.p.a., poprzez wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania z powodu braku legitymacji procesowej skarżącej, podczas gdy te kwestie mogą być wyłącznie przedmiotem rozpoznania we wznowionym postępowaniu. Uzasadniając skargę skarżąca położyła nacisk na okoliczność, że badanie istnienia przyczyn wznowienia, czyli weryfikacji wskazywanej przez nią podstawy z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., oraz rozstrzygnięcie sprawy następuje dopiero w drugim etapie postępowania, a więc po wydaniu postanowienia wznawiającego postępowanie. Ustalenia dotyczące interesu prawnego wnioskodawcy mogą być czynione dopiero po wznowieniu postępowania. Skarżąca podkreśliła, że gdyby zgodzić się z brakiem zastosowania art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego do postępowania w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia pozwolenia na budowę, to nie wyłącza to jednak zastosowania reguły ogólnej wynikającej z art. 28 k.p.a., według której posiada ona interes prawny w postępowaniu o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę. Okoliczność położenia nieruchomości skarżącej w obszarze oddziaływania obiektu narusza jej interes prawny wynikający z art. 28 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację sformułowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, a więc polega na weryfikacji decyzji organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, jak stanowi art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270). Oznacza to między innymi, że sąd nie może w ocenie legalności zaskarżonej decyzji ograniczać się jedynie do zarzutów sformułowanych w skardze, ale także powinien wadliwości kontrolowanego aktu badać z urzędu. Badając zatem zaskarżone postanowienie świetle przedstawionych kryteriów skargę należało uznać za uzasadnioną. Przedmiotem kontroli legalności jest postanowienie Wojewody z dnia 13 września 2012 r., utrzymujące w mocy postanowienie Starosty z dnia 18 czerwca 2012 r., mocą którego odmówiono skarżącej wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją tego organu z dnia 28 marca 2012 r. o odmowie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia 7 listopada 1967 r. wydanej na rzecz J. W. Kontrolowane postanowienia są zatem wynikiem postępowania wszczętego wnioskiem skarżącej o wznowienie postępowania zakończonego wydaniem decyzji odmawiającej stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę z 1967 r. Powodem odmowy wznowienia postępowania w tej sprawie był według organu oczywisty brak legitymacji procesowej po stronie skarżącej, której nieruchomość nie znajduje się w strefie oddziaływania zabudowań na działce nr [[...]]. W pierwszej kolejności podkreślenia wymaga istota instytucji wznowienia postępowania administracyjnego, która jako szczególny rodzaj procedury umożliwiającej, w przypadkach prawem przewidzianych (art. 145 § 1 i 145a § 1 k.p.a.), wzruszenie ostatecznych indywidualnych aktów z zakresu administracji publicznej składa się z dwóch etapów. W pierwszym organ właściwy w sprawie wznowienia postępowania bada przesłanki formalne niezbędne do uruchomienia nadzwyczajnego trybu weryfikacji ostatecznych rozstrzygnięć administracyjnych - co w przypadku wznowienia postępowania na żądanie strony - oznacza badanie, czy inicjatywa w sprawie wznowienia pochodzi od osoby mającej czynną legitymację procesową, czy wniosek złożono z zachowaniem terminów określonych w art. 148 i art. 145a § 2 k.p.a., a także czy wskazano przyczynę wznowienia postępowania z katalogu ujętego w art. 145 § 1 i art. 145a § 1 k.p.a. Jeżeli wstępne postępowanie wyjaśniające wykaże, że żądanie wznowienia pochodzi bezspornie (w sposób nie budzący wątpliwości) od osoby nie mającej (nie mogącej mieć) przymiotu strony w danym postępowaniu albo, że wniosek został złożony po upływie ustawowych terminów, albo wnioskodawca - mimo stosownego wezwania przez organ administracji - nie podał ustawowej przyczyny wznowienia postępowania, właściwy organ wydaje postanowienie odmawiające wznowienia postępowania administracyjnego (art. 149 § 3 k.p.a.). Gdy nie zaistnieje żadna z wymienionych okoliczności, organ ten wznawia postępowanie administracyjne w drodze postanowienia (art. 149 § 1 k.p.a.), które stanowi podstawę do przeprowadzenia postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (art. 149 § 2 k.p.a.). W drugim etapie postępowania organ właściwy w sprawie wznowienia postępowania przechodzi do badania przyczyn wznowienia, a po przeprowadzeniu postępowania w tym zakresie podejmuje jedno z rozstrzygnięć przewidzianych w art. 151 § 1 k.p.a. - odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 lub art. 145a k.p.a., albo uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 lub art. 145a k.p.a. i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy. Z przywołanych norm wynika, że w pierwszym etapie organ właściwy w sprawie wznowienia postępowania nie analizuje przyczyn wznowienia, gdyż jego kompetencje w tej fazie proceduralnej sprowadzają się jedynie do ustalenia, czy wnioskodawca wskazał przynajmniej jedną z ustawowych przyczyn uruchomienia nadzwyczajnego trybu weryfikacji ostatecznych rozstrzygnięć administracyjnych. Powinność zbadania przyczyn wznowienia aktualizuje się dopiero w drugim etapie postępowania, a więc po wydaniu postanowienia wznawiającego postępowanie, które stanowi podstawę do przeprowadzania postępowania zarówno co do przyczyn wznowienia, jak i co do rozstrzygnięcia sprawy (art. 149 § 2 k.p.a.). Uszło uwadze organów rozstrzygających przedmiotowy wniosek, że niedopuszczalność wznowienia postępowania z przyczyn podmiotowych (brak interesu prawnego wnioskodawcy) zajdzie jedynie w tym przypadku, gdy z żądaniem wszczęcia postępowania wystąpi podmiot, który nie będzie w ogóle powoływał się na interes prawny. W sytuacji natomiast, kiedy będzie zachodziła potrzeba ustalania, czy sprawa dotyczy interesu prawnego wnioskodawcy, tego rodzaju ustalenia mogą być przez organ czynione, ale dopiero po wznowieniu postępowania (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks Postępowania Administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2011, s. 575). Podobne stanowisko wynika z orzecznictwa sądowoadministracyjnego (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 lutego 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 1400/10, LEX nr 991510, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 grudnia 2011 r., sygn. akt I OSK 246/11, LEX nr 1103996). Jak wywodzi także Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 stycznia 2009 r., sygn. akt II OSK 1747/07 (LEX nr 4887), tylko gdy w świetle twierdzeń wynikających już z samego wniosku o wznowienie wynika, że brak jest ustawowych podstaw do wznowienia, wniosek składa podmiot nie będący stroną, albo termin do jego złożenia nie został zachowany organ wydaje decyzję (obecnie postanowienie) o odmowie wznowienia postępowania (art. 149 § 3 k.p.a.). W przeciwnym wypadku musi wznowić postępowanie (art. 149 § 1 k.p.a.) i przeprowadzić je zarówno do rzeczywistego istnienia przyczyn wznowienia, jak i pozostałych kwestii dotyczących dopuszczalności wznowienia, a także co do istoty sprawy (art. 149 § 2 k.p.a.). Stwierdzenie w tej kolejnej fazie postępowania, że z wnioskiem wystąpił podmiot nie będący w rzeczywistości stroną, albo że nie zaistniały przesłanki wznowienia lub termin z art. 148 k.p.a. nie został zachowany, skutkuje zgodnie z art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. odmową uchylenia decyzji dotychczasowych. Zatem organ właściwy do wznowienia postępowania winien wydać postanowienie, o którym mowa w art. 149 § 1 k.p.a., by następnie móc przystąpić do badania, czy z wnioskiem wystąpił podmiot będący w rzeczywistości stroną, czy zaistniały przesłanki wznowienia oraz czy termin z art. 148 k.p.a. został zachowany. Podkreślenia wymaga, że w rozpatrywanej sprawie podstawę wniosku o wznowienie postępowania stanowiła przesłanka określona w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Zgodnie z brzmieniem tego przepisu, w sprawie zakończonej decyzją wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Stwierdzenie zatem, czy tego rodzaju przesłanka w danym przypadku istotnie wystąpiła, czy też nie zachodziła, polegać musi w tym przypadku m.in. na zbadaniu, czy osoba, która nie brała udziału w objętym wnioskiem postępowaniu, winna mieć w nim status strony. Oznacza to, że kwestia, czy wnioskodawca legitymuje się przymiotem strony stanowi już etap merytorycznej oceny wniosku o wznowienie postępowania. Ocena taka nie może być więc prowadzona poza postępowaniem, a taka sytuacja zachodziła w kontrolowanej sprawie. Organy administracji publicznej odmówiły skarżącej wznowienia postępowania zakończonego decyzją odmawiającą stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę, uzasadniając swoje stanowisko wyłącznie brakiem interesu prawnego wnioskodawczyni. Argumentacja uzasadniająca brak interesu w sprawie o wznowienie opierała się na tym, że w sprawie o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę stroną może być wyłącznie inwestor. Z tego wywiedziono, że wznowić postępowanie w przedmiotowej sprawie nie może podmiot inny niż inwestor. W tych warunkach należało uznać, że nietrafnym był pogląd organów administracji publicznej, że ocena, czy skarżąca miała interes prawny do wystąpienia z wnioskiem, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., winna być dokonywana w fazie wstępnej, zastrzeżonej wyłącznie dla zbadania prawidłowości wniosku o wznowienie postępowania tylko pod względem formalnym. Zaistniała zaś sytuacja skutkowała w rezultacie tym, że ocena roszczenia strony została dokonana poza ramami postępowania administracyjnego. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy administracji winny przede wszystkim dokonać formalnej kontroli wniosku i w razie spełniania ustawowych wymagań powinny wznowić postępowanie zakończone decyzją o odmowie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia 7 listopada 1967 r. i wydać decyzję określoną w art. 151 k.p.a. Podkreślić należy, że dokonując oceny, czy skarżąca posiada przymiot strony w postępowaniu o wznowienie organ winien wziąć pod uwagę, że postępowanie nadzwyczajne zainicjowane jej wnioskiem dotyczy sprawy wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę, a nie sprawy pozwolenia na budowę. To zaś oznacza inne kryteria ceny prawnej interesu skarżącej, wynikające z art. 28 k.p.a., nie zaś art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. nr 243, poz. 1623, ze zm.). Taka konstatacja wynika również z treści art. 37 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, regulującego instytucję wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę, który to przepis nie wprowadza ograniczeń w kręgu stron tego postępowania. W wyroku z dnia 20 października 2011 r., sygn. akt II OSK 1479/10 (LEX nr 1162397) Naczelny Sąd Administracyjny wyjasnił, że przymiot strony w sprawie dotyczącej wygaszenia decyzji o pozwoleniu na budowę nie może być oceniany na podstawie art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., nr 243, poz. 1623 ze zm.) ponieważ jest to przepis, który dotyczy wyłącznie spraw w przedmiocie pozwolenia na budowę. Do wszelkich innych spraw, do których również należy sprawa wygaszenia decyzji o pozwoleniu na budowę, ma zastosowanie zasada ogólna oceny przymiotu strony wynikająca z art. 28 k.p.a. kładąca nacisk na interes prawny strony w danej sprawie, a nie na znajdowanie się w obszarze oddziaływania. Dla wygaszenia decyzji o pozwoleniu na budowę nie jest zatem istotne, czy określony podmiot znajduje się w obszarze oddziaływania, lecz znaczenie ma kwestia, czy domagający się dopuszczenia do udziału w takiej sprawie podmiot ma interes prawny w jej rozstrzygnięciu. Skoro przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, zawężający katalog stron postępowania w sprawie pozwolenia na budowę odnosi się tylko do postępowań w sprawie ich wydania, wobec tego nie może on mieć zastosowania w innych postępowaniach nawet wówczas, gdy jest to postępowanie do niego zbliżone (vide także wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 2111/10, LEX nr 1121204). W związku z powyższym, oceniając legitymację strony skarżącej w postępowaniu o wznowienie postępowania zakończonego decyzją odmawiającą stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę organy administracji powinny odnieść się do normy ogólnej to jest art. 28 k.p.a., zgodnie z którą stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek, i według niej ocenić interes prawny skarżącej w postępowaniu o wznowienie. Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 135 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżone postanowienie Wojewody z dnia 13 września 2012 r. oraz poprzedzające je postanowienie Starosty. Na podstawie art. 200 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd orzekł o zwrocie przez Wojewodę na rzecz D. V. kwoty 200 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, obejmujących uiszczony w sprawie wpis sądowy.