I SA/Wa 1400/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska Sędziowie WSA Jolanta Dargas (spr.) WSA Przemysław Żmich Protokolant Zbigniew Dzierzęcki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 lutego 2011 r. sprawy ze skargi A. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [..] maja 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta [...] W. z dnia [...] lipca 2009 r. nr [....]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżącego A. B. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] maja 2010 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] odmawiającą wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją Zastępcy Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu W. z dnia [...] września 1988 r. nr [...] orzekającą o oddaniu m.in. na rzecz W. B. we współużytkowanie wieczyste [...] części zabudowanej nieruchomości położonej przy ul. [...]. W uzasadnieniu decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. podało, iż po rozpatrzeniu wniosku A. B. z dnia 30 listopada 2005 r. decyzją Prezydenta W. nr [...] z dnia [...] lipca 2009 r. odmówiono wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego w/w ostateczną decyzją Zastępcy Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu W. z dnia [...] września 1988 r. nr [...]. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że najpóźniej od momentu zapoznania się z uzasadnieniem postanowienia Sądu Rejonowego W. Wydział I z dnia [...] maja 1999 r. sygn. akt [...] wnioskodawca powinien być świadomy stanu prawnego nieruchomości przy ul. [...]. Tymczasem wniosek o wznowienie postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] września 1988 r. nr [...] A. B. złożył dopiero w dniu 1 grudnia 2005 r., kiedy to już z jego pozwu toczyło się postępowanie sądowe przeciwko A. B. o zachowek. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł A. B. podnosząc, iż organ wydając decyzję o oddaniu nieruchomości w użytkowanie wieczyste winien uznać za strony postępowania spadkobierców K. B. Ponadto skarżący zaznaczył, iż kwestionowana przez niego decyzja z dnia [...] września 1988 r. została odnaleziona w toku sprawy o zachowek. Rozpatrując odwołanie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. podniosło, iż wznowienie postępowania administracyjnego składa się z dwóch etapów. W pierwszym z nich organ właściwy w sprawie wznowienia postępowania bada przesłanki formalne niezbędne do uruchomienia nadzwyczajnego trybu weryfikacji ostatecznych rozstrzygnięć administracyjnych, co w przypadku wznowienia postępowania na żądanie strony oznacza badanie, czy inicjatywa w sprawie wznowienia postępowania pochodzi od strony, czy wniosek złożono w terminie określonym w art. 148 i 145a § 2 kpa, czy żądanie dotyczy postępowania zakończonego ostateczną decyzją, a także czy wskazano przyczynę wznowienia postępowania z katalogu ujętego w art. 145 § 1 i 145a § 1 kpa. Jeżeli wstępne postępowanie wyjaśniające wykaże, że żądanie wznowienia postępowania pochodzi bezspornie od osoby nie mającej przymiotu strony, albo wniosek został złożony po upływie ustawowych terminów, albo wnioskodawca mimo stosownego wezwania nie podał ustawowej przyczyny wznowienia postępowania, właściwy organ wydaje decyzję odmawiającą wznowienia postępowania administracyjnego. Gdy zaś nie zaistnieje żadna z wymienionych okoliczności organ ten wznawia postępowanie administracyjne w drodze postanowienia. W drugim etapie postępowania organ przechodzi do badania przyczyn wznowienia, a po przeprowadzeniu postępowania w tym zakresie podejmuje jedno z rozstrzygnięć przewidzianych w art. 151 § 1 kpa. Organ II instancji podkreślił, iż niedopuszczalność wznowienia postępowania z przyczyn podmiotowych wystąpi wówczas, gdy podanie o wznowienie złoży podmiot nie będący stroną. Kolegium podniosło, iż w niniejszej sprawie całe zagadnienie sprowadza się do udzielania w pierwszej kolejności odpowiedzi na pytanie czy A. B. jest stroną postępowania administracyjnego w sprawie zakończonej ostateczną decyzją z dnia [...] września 1988 r. w rozumieniu art. 28 kpa. W ocenie Kolegium postępowanie administracyjne zakończone tą decyzją dotyczy sfery praw i obowiązków W. B., A. P. oraz M. P. i ich następców prawnych. W. B. prawa i roszczenia do nieruchomości położonej przy ul. [...] nabył w 1948 r. na podstawie ustnej umowy, co wynika z treści umowy zawartej w dniu [...] czerwca 1958 r. potwierdzającej umowę ustną. Kolegium stwierdziło, iż do nabycia doszło przed zawarciem związku małżeńskiego z K. W., co miało miejsce w 1950 r., a więc organ prawidłowo orzekł o oddaniu we współużytkowanie wieczyste udziału zabudowanej nieruchomości położonej przy ul. [...] jedynie na rzecz W. B. Jedyną zaś spadkobierczynią W. B. jest jego córka A. B. w związku z czym zdaniem organu odwoławczego postępowanie zakończone ostateczną decyzją z dnia [...] września 1988 r. nie dotyczy interesu prawnego A. B., który nie będąc następcą prawnym W. B. nie ma legitymacji procesowej, a więc przymiotu strony w toku postępowania. Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] maja 2010 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł A. B. podnosząc w jej uzasadnieniu, że stronami postępowania zakończonego ostateczną decyzją z dnia [...] września 1988 r. powinni być spadkobiercy K. B. zmarłej w dniu [...] stycznia 1988 r. Skarżący podniósł ponadto, iż o przyczynie stanowiącej podstawę wznowienia dowiedział się w związku z prowadzoną sprawą o zachowek, po otrzymaniu w dniu [...] listopada 2005 r. od M. S. kopii decyzji z dnia [...] września 1988 r. Zdaniem skarżącego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. niewłaściwie zastosowało dla oceny stosunków majątkowych małżonków W. i K. B. ustawę z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy, gdyż w dacie zawarcia małżeństwa tj. w dniu [...] stycznia 1950 r. obowiązywał dekret z dnia 29 maja 1946 r. prawo małżeńskie majątkowe (Dz. U. Nr 31, poz. 196). Skarżący zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie art. 77 § 1 i art. 80 kpa oraz art. 33 pkt 1 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy i art. 23 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości w związku z art. 28 kpa wniósł o jej uchylenie oraz zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej co oznacza, że Sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpatrując sprawę niniejszą w ramach powyższych kryteriów skargę należy uznać za zasadną, aczkolwiek z innych przyczyn niż w niej wskazano. Wznowienie postępowania administracyjnego – jako szczególny rodzaj procedury umożliwiającej, w przypadkach prawem przewidzianych (art. 145 § 1 i 145a § 1 kpa), wzruszeniu ostatecznych indywidualnych aktów z zakresu administracji publicznej składa się z dwóch etapów. W pierwszym organ właściwy w sprawie wznowienia postępowania bada przesłanki formalne niezbędne do uruchomienia nadzwyczajnego trybu weryfikacji ostatecznych rozstrzygnięć administracyjnych – co w przypadku wznowienia postępowania na żądanie strony – oznacza badanie, czy inicjatywa w sprawie wznowienia pochodzi od osoby mającej czynną legitymację procesową, czy wniosek złożono z zachowaniem terminów określonych w art. 148 i art. 145a § 2 kpa, a także czy wskazano przyczynę wznowienia postępowania z katalogu ujętego w art. 145 § 1 i art. 145a § 1 kpa. Jeżeli wstępne postępowanie wyjaśniające wykaże, że żądanie wznowienia pochodzi bezspornie (w sposób nie budzący wątpliwości) od osoby nie mającej (nie mogącej mieć) przymiotu strony w danym postępowaniu albo, że wniosek został złożony po upływie ustawowych terminów, albo wnioskodawca – mimo stosownego wezwania przez organ administracji – nie podał ustawowej przyczyny wznowienia postępowania, właściwy organ wydaje decyzję odmawiającą wznowienia postępowania administracyjnego (art. 149 § 3 kpa). Gdy nie zaistnieje żadna z wymienionych okoliczności, organ ten wznawia postępowanie administracyjne w drodze postanowienia (art. 149 § 1 kpa), które stanowi podstawę do przeprowadzenia postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (art. 149 § 2 kpa). W drugim etapie postępowania organ właściwy w sprawie wznowienia postępowania przechodzi do badania przyczyn wznowienia, a po przeprowadzeniu postępowania w tym zakresie podejmuje jedno z rozstrzygnięć przewidzianych w art. 151 § 1 kpa tj. odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 lub art. 145a kpa, albo uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 lub art. 145a kpa i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy. Z przywołanych unormowań wynika, że w pierwszym etapie organ właściwy w sprawie wznowienia postępowania nie analizuje przyczyn wznowienia, gdyż jego kompetencje w tej fazie proceduralnej sprowadzają się jedynie do ustalenia, czy wnioskodawca wskazał przynajmniej jedną z ustawowych przyczyn uruchomienia nadzwyczajnego trybu weryfikacji ostatecznych rozstrzygnięć administracyjnych. Powinność zbadania przyczyn wznowienia aktualizuje się dopiero w drugim etapie postępowania, a więc po wydaniu postanowienia wznawiającego postępowanie, które stanowi podstawę do przeprowadzania postępowania zarówno co do przyczyn wznowienia, jak i co do rozstrzygnięcia sprawy (art. 149 § 2 kpa). Odnosząc poczynione uwagi do rozpoznawanej sprawy, wskazać należy, że organy orzekające w pierwszym etapie postępowania, o którym mowa w art. 149 kpa nie wyjaśniły i nie ustaliły w sposób nie budzący wątpliwości przyczyny wznowienia postępowania wskazywanej przez wnioskodawcę. We wniosku z dnia [...] listopada 2005 r. wnioskodawca co prawda wskazał jako przyczynę wznowienia postępowania art. 145 § 1 pkt 5 kpa, jednakże z treści tego wniosku jak również z treści pisma z dnia 1 lipca 2008 r. (k. 127 akt administracyjnych) wynika, iż podstawę żądania wznowienia postępowania może stanowić także art. 145 § 1 pkt 4 kpa – strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Wnioskodawca podnosił bowiem, iż w postępowaniu zakończonym kwestionowaną decyzją stronami postępowania winni być w jego ocenie spadkobiercy K. B., nie żyjącej w dacie jej wydawania. Odmowa wznowienia postępowania na podstawie art. 149 § 3 kpa, gdy wskazywaną podstawą wznowienia jest art. 145 § 1 pkt 4 kpa nie może opierać się na ocenie, że wnoszący podanie nie jest stroną postępowania zakończonego decyzją ostateczną w takim, jedynym zresztą przypadku, ustalenie istnienia podmiotowej przesłanki dopuszczalności wznowienia postępowania łączy się z ustaleniem istnienia podstawy wznowienia, jednakże kwestia ta podlega badaniu po wznowieniu postępowania, a więc w drugim etapie postępowania. W orzecznictwie przyjmuje się, że w odniesieniu do odmowy wznowienia postępowania z tej przyczyny, że wnioskodawca nie jest stroną w sprawie, to wydanie takiego rozstrzygnięcia staje się możliwe tylko wówczas, gdy okoliczność ta jest oczywista. Jeśli istnieją wątpliwości co do tego, czy wnioskodawca jest stroną, badanie tego przymiotu następuje po wznowieniu postępowania. W takiej sytuacji organ ma obowiązek wydać postanowienie o wznowieniu postępowania i przeprowadzić postępowanie według reguł określonych w art. 150 i art. 151 kpa. Jeżeli wskazywaną przesłanką wznowienia postępowania administracyjnego jest okoliczność wymieniona w art. 145 § 1 pkt 4 kpa organ rozpatrujący podanie nie bada czy podmiot wnoszący podanie istotnie ma przymiot strony w postępowaniu zakończonym kwestionowaną decyzją, jako że kwestia ta będzie przedmiotem ustaleń i oceny w drugim etapie postępowania, a więc po wydaniu postanowienia, o którym mowa w art. 149 § 2 kpa. W sprawie będącej przedmiotem kontroli Sądu już z uzasadnienia organów I i II instancji wynika, iż kwestia posiadania przez A. B. przymiotu strony w rozumieniu art. 28 kpa nie jest oczywista. Organ I instancji przyznał bowiem mu przymiot strony odmawiając wznowienia postępowania z przyczyn przedmiotowych tj. z powodu złożenia żądania po upływie ustawowego terminu. Organ II instancji natomiast wskazał, iż oczywistym jest, że wnioskodawca nie był stroną postępowania zakończonego kwestionowaną decyzją. Zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 stycznia 2009 r. sygn. akt II OSK 1747/07 LEX Nr 4887 "Tylko gdy w świetle twierdzeń wynikających już z samego wniosku o wznowienie wynika, że brak jest ustawowych podstaw do wznowienia, wniosek składa podmiot nie będący stroną, albo termin do jego złożenia nie został zachowany organ wydaje decyzję o odmowie wznowienia postępowania (art. 149 § 3 kpa). W przeciwnym wypadku musi wznowić postępowanie (art. 149 § 1 kpa) i przeprowadzić je zarówno do rzeczywistego istnienia przyczyn wznowienia, jak i pozostałych kwestii dotyczących dopuszczalności wznowienia, a także co do istoty sprawy (art. 149 § 2 kpa)". Stwierdzenie w tej kolejnej fazie postępowania, że z wnioskiem wystąpił podmiot nie będący w rzeczywistości stroną, albo że nie zaistniały przesłanki wznowienia lub termin z art. 148 kpa nie został zachowany, skutkuje zgodnie z art. 151 § 1 pkt 1 kpa – odmową uchylenia decyzji dotychczasowych. A zatem organ właściwy do wznowienia postępowania winien wydać postanowienie, o którym mowa w art. 149 § 1 kpa, by następnie móc przystąpić do badania czy z wnioskiem wystąpił podmiot będący w rzeczywistości stroną, czy zaistniały przesłanki wznowienia oraz czy termin z art. 148 kpa został zachowany. Przede wszystkim zaś, organ I instancji ponownie rozpatrując sprawę wyjaśni i ustali podstawę wznowienia postępowania wskazywaną przez A. B., czy stanowi ją art. 145 § 1 pkt 5 kpa, czy również art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Dokonując oceny czy A. B. posiada przymiot strony w niniejszym postępowaniu, organ I instancji winien wziąć pod uwagę, iż ewentualny swój interes prawny wywodzi on z faktu bycia spadkobiercą K. B. W związku z tym organ dokona oceny stosunków majątkowych małżonków W. i K. B. na podstawie obowiązującego w dacie zawarcia przez nich związku małżeńskiego dekretu z dnia 29 maja 1946 r. prawo małżeńskie majątkowe (Dz. U. Nr 31, poz. 196), a nie jak to nieprawidłowo uczynił organ I instancji na podstawie ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy. Ponadto organ I instancji w przypadku ustalenia, że A. B. posiada przymiot strony w niniejszym postępowaniu, przeprowadzi postępowanie wyjaśniające co do zachowania terminu określonego w art. 148 kpa. Zdaniem Sądu bowiem stwierdzenie, iż termin ustawowy w niniejszej sprawie nie został zachowany, gdyż zdaniem organu I instancji najpóźniej od momentu zapoznania się z uzasadnieniem postanowienia Sądu Rejonowego W. z dnia [...] maja 1999 r. sygn. akt [...] wnioskodawca powinien być świadomy stanu prawnego nieruchomości przy ul. [...] jest niewystarczające. Z uzasadnienia powyższego nie wynika, by Sąd powoływał się w nim na kwestionowaną decyzję, nie wiadomo też, czy znajduje się ona w zgromadzonym przez Sąd materiale dowodowym. W świetle powyższego Sąd uznał, iż organy orzekające w niniejszej sprawie dopuściły się naruszenia art. 7, 77 § 1 jak również art. 149 § 2 w zw. z § 1 kpa. Ponownie rozpoznając sprawę organy administracyjne uwzględnią przedstawioną powyżej ocenę prawną i przeprowadzą postępowanie z poszanowaniem zasad wynikających z art. 7, 77 § 1 kpa. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 152 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji, o kosztach postępowania rozstrzygając na podstawie art. 200 tej ustawy.