II SA/Ke 932/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Żak, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal,, Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Katarzyna Tuz-Stando, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 grudnia 2015r. sprawy ze skargi E. C. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 24 sierpnia 2015r. znak: [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz E.C.M. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia 24 sierpnia 2015 r. znak: [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu odwołania stowarzyszenia zwykłego pn. "E." z, utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy z dnia 27 maja 2015 r. znak: [...], którą określono środowiskowe uwarunkowania dla inwestycji pn.: "Rozbudowa Regionalnego Zakładu Zagospodarowania Odpadów w miejscowości K., przy ul. S.". W uzasadnieniu organ II instancji podał, że w piśmie z dnia 14 maja 2015 r. ww. stowarzyszenie zwykłe zgłosiło, jako organizacja ekologiczna, na podstawie art. 44 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, chęć udziału w toczącym się przed organem I instancji postępowaniu dotyczącym wydania na wniosek Przedsiębiorstwa Gospodarki Komunalnej w K. Sp. z o.o., decyzji środowiskowej dotyczącej rozbudowy Regionalnego Zakładu Zagospodarowania Odpadów w K., przy ul. S. Postanowieniem z dnia 26 maja 2015 r. organ I instancji odmówił dopuszczenia ww. stowarzyszenia zwykłego do udziału w powyższym postępowaniu na prawach strony. Następnie wydał opisaną na wstępie decyzję z dnia 27 maja 2015 r. Stowarzyszenie zwykłe wniosło zarówno zażalenie na postanowienie z dnia 26 maja 2015 r., jak i odwołanie od decyzji z dnia 27 maja 2015 r. Organ odwoławczy stwierdzając, że decyzja organu I instancji określa środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia mogącego zawsze znacząco oddziaływać na środowisko uznał, iż w niniejszej sprawie zachodzi przesłanka udziału ww. stowarzyszenia zwykłego w postępowaniu, wskazana w art. 44 cyt. ustawy. Stowarzyszenie zwykłe, jako organizacja ekologiczna, mogło zatem wnieść odwołanie od decyzji z dnia 27 maja 2015 r. na podstawie art. 44 ust. 2 ustawy, jeszcze przed dopuszczeniem go do udziału w postępowaniu. Kolegium ustaliło, że odwołanie stowarzyszenia zwykłego zostało wniesione z uchybieniem terminu. Wszystkie strony postępowania otrzymały decyzję organu I instancji w dniu 27 maja 2015 r. W konsekwencji termin do wniesienia odwołania, również dla organizacji ekologicznej, upływał z dniem 10 czerwca 2015 r. Tymczasem odwołanie stowarzyszenia zwykłego zostało wniesione w dniu 11 czerwca 2015 r. W dniu 23 lipca 2015 r. Kolegium wydało jednak postanowienie uchylające postanowienie organu I instancji z dnia 26 maja 2015 r. i orzekło o dopuszczeniu stowarzyszenia zwykłego do udziału, na prawach strony, w niniejszym postępowaniu. W związku z powyższym ze względu na ekonomikę procesową, Kolegium zawiadomiło strony, że dopuszczone do udziału w postępowaniu stowarzyszenie zwykłe ma możliwość zapoznania się, w terminie 14 dni, ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym. Jednocześnie przesłało dopuszczonemu do udziału w postępowaniu stowarzyszeniu zwykłemu decyzję organu I instancji z dnia 27 maja 2015 r., informując o możliwości uzupełniania odwołania w terminie 14 dni. W wyznaczonym terminie stowarzyszenie zwykłe uzupełniło swoje odwołanie. W odwołaniu stowarzyszenie zwykłe zarzuciło organowi I instancji błędy proceduralne polegające m.in. na odmowie dopuszczenia do udziału w postępowaniu, przywołanie błędnej podstawy prawnej (§ 3 ust. 1 pkt 83 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko zamiast § 2ust. 1 tego rozporządzeni), a nadto podniosło szereg zarzutów dotyczących meritum zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy ustalił, że planowane przedsięwzięcie, zgodnie z art. 59 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku (...) zostało zakwalifikowane do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, wymienionych w § 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Zdaniem Kolegium opracowany w kwietniu 2015 r. raport zawiera wszystkie elementy wymagane przez art. 66 cyt. ustawy, przyjęte w nim rozwiązania pozwalając stwierdzić, że przy realizacji przedsięwzięcia zachowane zostaną wymogi związane z ochroną środowiska, zdrowiem i życiem ludzi, a budowa zakładu nie będzie negatywnie oddziaływać na najbliższe otoczenie. Decyzja organu I instancji spełnia wszystkie wymogi decyzji wydawanej po przeprowadzeniu oceny oddziaływania na środowisko. Kolegium wskazało, że stosownie do treści art. 79 ust. 1 cyt. ustawy organ I instancji umożliwił udział społeczeństwa w postępowaniu. Wypełniając wymogi art. 30, art. 33 i art. 79 ustawy zawiadomił społeczeństwo w formie obwieszczenia o wszczęciu postępowania oraz przeprowadzeniu postępowania w sprawie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. W swojej decyzji ujął wszystkie elementy wynikające z treści art. 85 ustawy. Treść decyzji została obwieszczona społeczeństwu. Ustosunkowując się do zarzutów podniesionych w odwołaniu, Kolegium stwierdziło, że członkowie stowarzyszenia zwykłego mieli możliwość zapoznania się z całym zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym w siedzibie Kolegium oraz wypowiedzenia się w sprawie, co uczynili. Organ odwoławczy umożliwił członkom stowarzyszenia zwykłego udział w postępowaniu również poprzez umożliwienie sformułowania zarzutów odwołania, po zapoznaniu się z pełnym materiałem dowodowym. Zarzuty te zostały następnie przez Kolegium rozpoznane. Odnośnie do zarzutu przywołania błędnej podstawy prawnej organ odwoławczy wskazał, że organ I instancji prawidłowo przywołał § 2 ust. 1 pkt 47 oraz § 3 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko i prawidłowo zakwalifikował przedsięwzięcie jako obligatoryjnie wymagające sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko. Następnie Kolegium szczegółowo odniosło się do zarzutów dotyczących meritum decyzji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach stowarzyszenie zwykłe pn. E. wniosło o uchylenie decyzji organów obu instancji, podnosząc zarzuty naruszenia: – art. 15 Kpa poprzez rozpoznanie stanowiska skarżącego tylko w jednej instancji (odwoławczej); – art. 7 Kpa poprzez niewystarczające wyjaśnienie stanu faktycznego; – art. 107 § 1 i 3 Kpa poprzez rozstrzygnięcie zawierające niejasne sformułowania oraz uzasadnienie nieodpowiadające standardom określonym w Kpa; – § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 30 kwietnia 2013 r. w sprawie składowisk odpadów poprzez niepodanie odległości najbliższych zabudowań od krawędzi kwatery składowiska; – § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 11 września 2012 r. w sprawie mechaniczno-biologicznego przetwarzania zmieszanych odpadów komunalnych poprzez umożliwienie powstawania w procesie przetwarzania odpadu o kodzie 19 12 09; – art. 74 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku (...) poprzez procedowanie w oparciu o wniosek nieodpowiadający wymogom formalnym. W uzasadnieniu skarżące stowarzyszenie zwykłe podniosło m.in., że w toku postępowania organ I instancji do minimum ograniczał wszelkie terminy proceduralne, dając np. trzy dni na zapoznanie się z materiałem dowodowym. Decyzja została zaś wydana zanim organ II instancji rozpatrzył zażalenie na postanowienie o odmowie dopuszczenia skarżącego do udziału w postępowaniu. Publikacja informacji o wydaniu decyzji w BIP nastąpiła dopiero po upływie terminu do wniesienia odwołania Zdaniem autora skargi, na skutek bezprawnego wyeliminowania organizacji ekologicznej z postępowania przed organem I instancji, jej zarzuty mogły być rozpatrzone wyłącznie przez Kolegium. Nie można zarazem uznać, że zarzut naruszenia art. 15 Kpa zdezaktualizował się, skoro odwołanie zostało merytorycznie rozpatrzone przez organ II instancji. Istota dwuinstancyjności polega bowiem na tym, że strona może domagać się rozpatrzenia swego stanowiska przez dwa organy różnego szczebla. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodatkowo podkreśliło, że przepisy Kpa zobowiązują organ do działania szybkiego i wnikliwego (art. 12). W piśmie procesowym z dnia 26 listopada 2015 r. uczestnik Przedsiębiorstwo Gospodarki Komunalnej w K. Sp. z o.o. wniósł o oddalenie skargi, w pełni popierając argumentację przedstawioną przez Kolegium. Zgodnie ze stanowiskiem uczestnika, zasada dwuinstancyjności nie jest jedyną zasadą ogólną postępowania administracyjnego. Równie ważną zasadą jest zasada szybkiego i wnikliwego działania organu wyrażona w art. 12 Kpa. W niniejszej sprawie prawa procesowe strony skarżącej zostały zachowane, nie było również istotnych dla rozpatrzenia sprawy kwestii, których nie rozważyłby organ II instancji, a które uzasadniałyby uchylenie decyzji na podstawie art. 138 § 2 Kpa. W piśmie procesowym z dnia 3 grudnia 2015 r. skarżące stowarzyszenie zwykłe wskazało, że twierdzenia zawarte w odpowiedzi na skargę stanowią w znakomitej większości powtórzenie twierdzeń zawartych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1, art. 2 i art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej "Ppsa", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania jeżeli miało lub mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 Ppsa). Wychodząc z tak zakreślonych granic kognicji Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 15 Kpa). Z tego względu rozważanie w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym kwestii związanych z merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy - środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na rozbudowie Regionalnego Zakładu Zagospodarowania Odpadów byłoby przedwczesne. W rozpoznawanej sprawie bezsporne jest, że skarżące stowarzyszenie zwykłe jest organizacją ekologiczną, o której mowa w art. 44 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2013 r., poz. 1235 ze zm.), dalej jako "ustawa". Zgodnie z art. 44 ust. 1 zd. 1 ustawy, organizacje ekologiczne, które powołując się na swoje cele statutowe, zgłoszą chęć uczestniczenia w określonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa, uczestniczą w nim na prawach strony, jeżeli prowadzą działalność statutową w zakresie ochrony środowiska lub ochrony przyrody, przez minimum 12 miesięcy przed dniem wszczęcia tego postępowania. Organizacji ekologicznej służy prawo wniesienia odwołania od decyzji wydanej w postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji, także w przypadku, gdy nie brała ona udziału w określonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa prowadzonym przez organ pierwszej instancji; wniesienie odwołania jest równoznaczne ze zgłoszeniem chęci uczestniczenia w takim postępowaniu. W postępowaniu odwoławczym organizacja uczestniczy na prawach strony (art. 44 ust. 2). Zgodnie z art. 15 Kpa postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Istota zasady dwuinstancyjności sprowadza się do dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia tożsamej pod względem przedmiotowym i podmiotowym sprawy administracyjnej. Każda sprawa administracyjna powinna podlegać dwukrotnemu, merytorycznemu rozstrzygnięciu przez dwa różne organy administracji publicznej. Chodzi zatem o to, by "przeprowadzono dwukrotnie merytoryczne postępowanie, by dwukrotnie oceniono dowody, w sposób rzeczowy i poważny przeanalizowano wszelkie argumenty i opinie, i w konsekwencji doprowadzono do wydania takiego rozstrzygnięcia, które najlepiej odpowiadać będzie prawu, interesowi publicznemu i słusznym interesom strony" (por. uchwała SN z dnia 1 grudnia 1994 r., sygn. III AZP 8/94, OSNAPiUS 1995, nr 7, poz. 82). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowany jest pogląd, że jeżeli w postępowaniu nie uczestniczyły wszystkie strony, to organ odwoławczy zobowiązany jest zastosować art. 138 § 2 Kpa, tj. uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Postępowanie administracyjne jest bowiem postępowaniem dwuinstancyjnym, a pozbawienie strony udziału w postępowaniu przed organem I instancji prowadziłoby do wadliwości wydanej przez ten organ decyzji. Samo zatem stwierdzenie, że strona nie brała udziału w postępowaniu toczącym się przed organem I instancji, w świetle art. 10 § 1 i art. 15 Kpa jest wystarczające do wydania przez organ odwoławczy decyzji na podstawie art. 138 § 2 Kpa (por. wyroki NSA: z dnia 4 grudnia 2008 r., sygn. I OSK 1862/07; z dnia 12 lipca 2011 r., sygn. II OSK 1180/10; z dnia 14 stycznia 2015 r., sygn. I OSK 1946/14). W postępowaniu przed Burmistrzem Miasta i Gminy K. skarżące stowarzyszenie zwykłe, tj. organizacja ekologiczna, o której mowa w art. 44 ustawy, nie było reprezentowane, pomimo że zgłosiło chęć uczestniczenia w przedmiotowym postępowaniu, na prawach strony i takie uprawnienie skarżącemu przysługiwało. Wadę w postaci braku udziału skarżącego w prowadzonym postępowaniu dostrzegł organ odwoławczy, jednakże uznał, że z uwagi na względy ekonomiki procesowej wystarczające będzie rozpatrzenie zarzutów odwołania i umożliwienie organizacji ekologicznej wypowiedzenia się na etapie postępowania odwoławczego. Takie podejście w ocenie Sądu jest nieprawidłowe. Szybkość działania organu administracji publicznej (jako wartość procesowa) nie może bowiem prowadzić do eliminacji czy ograniczenia wymogu "działania wnikliwego". Te dwa walory wymagają jednoczesnej realizacji zgodnie z formułą, że "organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko". Zasada szybkości postępowania nie stanowi upoważnienia dla pomijania form postępowania, naruszania uprawnień procesowych stron w imię "szybkości", a zwłaszcza z zasady tej nie wynikają żadne wyjątki od norm Kpa. Działanie wnikliwe, to działanie z poszanowaniem wszystkich reguł prawa procesowego, w tym zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, gwarantującej dwukrotne (przez dwie instancje) ustalenie stanu faktycznego sprawy, a następnie subsumcję tego stanu faktycznego do obowiązujących uregulowań prawnych. W ocenie Sądu w przypadku kolizji zasady szybkości postępowania administracyjnego i zasady dwuinstancyjności postępowania, pierwszeństwo należy dać tej ostatniej, a wymóg szybkości nie może ograniczać prawa strony do dwukrotnego merytorycznego rozpoznania sprawy. W świetle powyższego, uznanie przez Kolegium wyrażonej w postanowieniu organu I instancji odmowy dopuszczenia skarżącego stowarzyszenia zwykłego do udziału w postępowaniu na prawach strony winno w postępowaniu odwoławczym skutkować stwierdzeniem wadliwości decyzji organu I instancji i jej uchyleniem na podstawie art. 138 § 2 Kpa. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ I instancji przeprowadzi postępowanie administracyjne mając na uwadze, że skarżące stowarzyszenie zwykłe jako organizacja ekologiczna, o której mowa w art. 44 ustawy jest uprawniona do występowania w niniejszej sprawie na prawach strony, co obliguje organ do zapewnienia skarżącej czynnego udziału w sprawie m.inn. poprzez realizację wyrażonej w art. 15 Kpa zasady dwuinstancyjności. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sad Administracyjny orzekł o uchyleniu decyzji organów obu instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa. Orzeczenie o kosztach, na które złożyły się kwota wpisu (200 zł), kwota wynagrodzenia pełnomocnika (240 zł) i kwota opłaty skarbowej od pełnomocnictwa (17 zł) oparto o przepis art. 200 w zw. z art. 205 § 2 Ppsa.