II SA/Gd 571/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Sędziowie: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz (spr.) Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Szczepkowska po rozpoznaniu w dniu 9 grudnia 2015 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi M. R. na decyzję Wojewody z dnia 5 sierpnia 2015 r., nr [...] w przedmiocie sprzeciwu w sprawie robót budowlanych 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego M. R. kwotę 740 zł (siedemset czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia 8 czerwca 2015 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.) – dalej jako "ustawa – Prawo budowlane", Prezydent Miasta wniósł sprzeciw do zgłoszenia M. R. dotyczącego zamiaru przystąpienia do wykonania robót budowlanych polegających na zainstalowaniu podświetlanej tablicy reklamowej o wymiarach 290 cm x 100 cm na ścianie budynku przy ul. S. [...] w S. (działka nr [...] obręb [...]). Organ pierwszej instancji wyjaśnił, że planowana inwestycja jest sprzeczna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "S. - G. " w S., obowiązującego na terenie objętym zgłoszeniem (uchwała Rady Miejskiej z dnia 16 grudnia 2009 r., nr [...], Dz. Urz. Woj. Pom. nr 44, poz. 779 ze zm.). Zgodnie bowiem z punktem 05 karty terenu nr 04 (§ 18 ww. uchwały) wśród wymagań wynikających z potrzeb kształtowania przestrzeni publicznej wprowadzono zasady umieszczania nośników reklamowych, zgodnie z którymi dopuszczono lokalizowanie reklam wolno stojących przy ścianie budynku, stanowiących kompozycję z jego elewacją pod warunkiem, że ich powierzchnia nie jest większa niż 4 m2. W odwołaniu od powyższej decyzji M. R. wniósł o jej uchylenie twierdząc, że z przywołanego w decyzji zapisu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie wynika, że zakazane jest umieszczanie innych reklam niż wolno stojące. Dodał, że planowana inwestycja jest mniej uciążliwa niż reklama wolno stojąca opisana w planie. Skoro plan miejscowy nie zabrania umieszczania innych reklam niż wolno stojące o powierzchni przekraczającej 4 m2, to przyjąć należy, że jest to dopuszczalne. Decyzją z dnia 5 sierpnia 2015 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.) - dalej w skrócie jako "k.p.a.", Wojewoda utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, że gdyby Miasto S. przewidywało na przedmiotowym terenie możliwość zamieszczenia reklam na ścianach budynku, to w zapisach planu znalazłaby się informacja, że oprócz reklam na ścianach budynku dopuszcza się instalowanie tablic reklamowych wolno stojących. Organ dodał, że jeśli plan miejscowy dopuszcza co najwyżej lokalizowanie tablic reklamowych wolno stojących przy ścianie budynku – to nie ma możliwości wydania decyzji o pozwoleniu na budowę ani możliwości przyjęcia zgłoszenia wobec zamierzeń budowlanych, które są sprzeczne z tymi postanowieniami. Ponadto stwierdził, że organ administracji architektoniczno-budowlanej nie ma kompetencji do badania słuszności postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zatem organ pierwszej instancji był zobligowany wnieść sprzeciw wobec zgłoszenia robót budowlanych niezgodnych z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W skardze na powyższą decyzję M. R. wniósł o jej uchylenie i zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucił: - naruszenie art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie wskutek uznania, że zgłoszony zamiar wykonania robót budowlanych narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i w konsekwencji uznanie, że zgłoszenie sprzeciwu przez organ pierwszej instancji jest zasadne, - naruszenie § 18 uchwały Rady Miejskiej z dnia 16 grudnia 2009 r., nr [...] poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie treści karty terenu nr 04 w punkcie 05 i przyjęcie, że - zgodnie ze wskazanym zapisem, zakazane jest umieszczanie jakichkolwiek reklam poza reklamami wolno stojącymi przy ścianie budynku, - naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy, w szczególności zaś pominięcie okoliczności, że teren, na którym miała zostać zainstalowana reklama jest przeznaczony, zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, m.in. na działalność usługową, z którą wiąże się konieczność informowania klientów o prowadzonej działalności gospodarczej w formie szyldów oraz reklam. W uzasadnieniu skargi skarżący stwierdził, że o ile miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego miałby wprowadzać ograniczenia wolności zagospodarowania nieruchomości, zakaz musiałby zostać wyartykułowany wprost. Dodał, że przepisy miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego powinny być interpretowane na rzecz uprawnień właścicielskich. Zdaniem skarżącego, z treści uchwały Rady Miejskiej z dnia 16 grudnia 2009 r. wynika jedynie, jakie parametry winny posiadać tablice reklamowe wolno stojące na terenie objętym zgłoszeniem. Plan nie zawiera natomiast jakichkolwiek ustaleń dotyczących innych rodzajów reklam. W szczególności, z zapisu tego w żaden sposób nie wynika, że zabrania się umieszczania innych reklam niż wolno stojące. Skarżący dodał, że teren objęty zgłoszeniem przeznaczony jest w planie m.in. na usługi, tj. prowadzenie działalności gospodarczej, zaś każdy usługodawca będzie chciał poinformować swoich potencjalnych klientów o fakcie prowadzenia działalności gospodarczej w danym miejscu. Dlatego umieszczenia tablicy reklamowej nie można uznać za sprzeczne z przeznaczeniem terenu objętego zgłoszeniem. Zdaniem skarżącego, skoro umieszczenie reklamy na ścianie budynku jest zgodne z przeznaczeniem terenu, a jednocześnie z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie wynika zakaz umieszczania reklam na ścianie budynku, stanowisko organu pierwszej i drugiej instancji uznać należy za niezasadne. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Rozpoznając niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 roku, poz. 270 ze zm.). Przepis art. 134 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to między innymi, że sąd administracyjny nie musi w ocenie legalności zaskarżonej decyzji ograniczać się tylko do zarzutów sformułowanych w skardze, ale może wadliwości kontrolowanego aktu podnosić z urzędu. W przedmiotowej sprawie było bezsporne, że zamiar wykonania robót budowlanych objętych zgłoszeniem skarżącego, tj. zamiar zainstalowania podświetlanej tablicy reklamowej o wymiarach 290 cm x 100 cm na ścianie budynku, wymagał zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej, co wynika jednoznacznie z treści art. 29 ust. 2 pkt 6 w związku z art. 30 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.) – dalej jako "ustawa – Prawo budowlane". Podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowił art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane. Zgodnie z tym przepisem (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji), właściwy organ wnosi sprzeciw jeżeli budowa lub wykonywanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub inne przepisy. Organ odwoławczy – podzielając stanowisko organu pierwszej instancji - uznał, że wykonanie planowanych przez skarżącego robót budowlanych objętych zgłoszeniem będzie naruszać ustalenia obowiązującego na tym terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w szczególności zapis zawarty w punkcie 05 karty terenu nr 04 (§ 18 uchwały) miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta S. "S. – G.", uchwalonego uchwałą Rady Miejskiej z dnia 16 grudnia 2009 r., nr [...] (Dz. Urz. Woj. Pom. nr 44, poz. 779). Zgodnie z punktem 05 karty terenu nr 04 planu miejscowego (§ 18 ww. uchwały), na który powołały się organy, jednym z wymagań wynikających z potrzeb kształtowania przestrzeni publicznej są zasady umieszczania nośników reklamowych, zgodnie z którymi: na terenie oznaczonym symbolem 3.U,MW (tereny usług, tereny mieszkaniowe wielorodzinne) dopuszcza się lokalizowanie reklam wolno stojących przy ścianie budynku, stanowiących kompozycję z jego elewacją pod warunkiem, że ich powierzchnia nie jest większa niż 4 m2. Zarzuty skargi wskazujące na wadliwą wykładnię tego zapisu planu miejscowego dokonaną przez organy są w ocenie Sądu uzasadnione. Treść tego zapisu planu miejscowego nie dawała bowiem podstaw do takiej oceny, jakiej dokonano w zaskarżonej decyzji. Należy wyjaśnić, że umieszczanie urządzeń reklamowych na budynkach jest zgodnie z przepisami dotyczącymi zagospodarowania przestrzennego co do zasady dopuszczalne. Żadne bowiem przepisy prawa dotyczące zagospodarowania przestrzennego, w tym ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r., poz. 199 ze zm.) – w skrócie jako "u.p.z.p.", nie wprowadzają generalnego zakazu umieszczania reklam na budynkach. Dlatego też aby przyjąć, że na danym terenie niedopuszczalne jest umieszczanie tablic reklamowych na budynkach, taki zakaz musiałby zostać wyraźnie określony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego poprzez zawarcie w nim zapisu o zakazie lokalizacji tego typu reklam. Brak zakazu lokalizacji reklam w danej jednostce planistycznej świadczy natomiast, co do zasady, o możliwości umieszczenia na danym terenie urządzenia reklamowego. Zgodnie bowiem z ogólną zasadą, jaką jest wolność zagospodarowania przestrzennego, w tym wolność zabudowy, którą statuuje art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., każdy ma prawo, w granicach określonych w ustawach, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w planie miejscowym lub decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli nie narusza prawem chronionego interesu publicznego lub osób trzecich. Uprawniony do nieruchomości może zatem zagospodarować ją dowolnie, w zakresie obowiązującego prawodawstwa. Elementem konstytucyjnie chronionego w polskim systemie prawnym prawa własności nieruchomości jest zatem wolność jej zagospodarowania. Zatem o ile miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego miałby wprowadzać ograniczenia tej wolności, taki zakaz musiałby zostać wyartykułowany wprost (por. przywołany w skardze wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 21 września 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 827/11, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.gov.pl). Należy dodać, że wykładnia ustaleń planistycznych musi uwzględniać ich charakter, jako przepisów prawa miejscowego, które kształtują prawa i obowiązki obywateli. Dokonując jej trzeba mieć zatem na uwadze, że zgodnie z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw (w tym z prawa własności) mogą być ustanawiane tylko w ustawie. Przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowią przykład na to, że prawo własności nie jest prawem absolutnym i może doznawać licznych ograniczeń. W szczególności, w oparciu m.in. o art. 6 ust. 1 u.p.z.p., możliwe jest ustanowienie konkretnych zakazów w planie miejscowym. Jednak takie zakazy winny, po pierwsze – wynikać z obowiązujących przepisów, a po drugie – co najistotniejsze w niniejszej sprawie, być jasno sformułowane. A zatem na podstawie postanowień planu miejscowego takie zakazy nie mogą być domniemywane. Ich obowiązywanie nie może bowiem być zależne od interpretacji organu administracji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 2132/12, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.gov.pl). W tym miejscu należy podkreślić, że w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego obowiązującym dla terenu, na którym skarżący planuje realizację przedmiotowej inwestycji - karata terenu 04, tereny usług, tereny mieszkaniowe wielorodzinne, nie wprowadzono wyraźnego zakazu instalowania reklam świetlnych (tablic reklamowych) na ścianach budynków. Wprowadzono jedynie regulację dotyczącą reklam wolno stojących, ustalając, że reklama tego typu może zostać zlokalizowana przy ścianie budynku, musi stanowić kompozycję z jego elewacją, a jej powierzchnia nie może być większa niż 4 m2. Z analizy zapisów omawianego planu miejscowego wynika także, że na niektórych terenach objętych jego ustaleniami wprowadzono zakaz lokalizowania urządzeń reklamowych, poprzez wyraźny zapis planu. Na przykład w karcie terenu nr 10 – pkt 05 znalazł się wyraźny zapis: "zakazuje się na terenie 13.ZP umieszczania reklam". Należy dodać, że postanowienia planu miejscowego dotyczące lokalizacji reklam – w poszczególnych kartach terenów – zostały zawarte w tych punktach kart, które dotyczą wymagań wynikających z potrzeb kształtowania przestrzeni publicznej. Wśród tych wymagań określono zarówno zasady umieszczania nośników reklamowych, jak i przewidziano określenie nakazów, zakazów, dopuszczeni i ograniczeń w zagospodarowaniu terenów. W odniesieniu do karty terenu, na którym ma być usytuowane zamierzenie inwestycyjne planowane przez inwestora (karta terenu 04, 3.U,MW – tereny usług, tereny mieszkaniowe wielorodzinne), zawarto jedynie w zasadach umieszczania nośników reklamowych regulację dotyczącą reklam wolno stojących. Nie zawarto natomiast żadnych ustaleń w zakresie określenia nakazów, zakazów, dopuszczeń i ograniczeń w zagospodarowaniu terenów. Zdaniem Sądu, nie powinno budzić żadnych wątpliwości, że jeżeli Rada Miejska chciała w uchwale z dnia 16 grudnia 2009 r., nr [...], ustalić dla danego terenu zakaz lokalizowania, czy też umieszczania określonego rodzaju nośników reklamowych, to musiała to zrobić poprzez wprowadzenie w tej uchwale jasnego zapisu o taki zakazie. Niewątpliwie w odniesieniu do tablic reklamowych instalowanych na budynkach w karcie terenu numer 04 tego nie uczyniła. Należało zatem uznać, że plan miejscowy dopuszcza na tym terenie lokalizację tego typu nośników reklamowych. Natomiast wprowadza ograniczenia w lokalizowaniu reklam wolno stojących przy ścianach budynków, po pierwsze - dotyczące zachowania kompozycji z elewacją budynku, po drugie - powierzchni nośnika. Powyższe oznacza, że wykładnia ww. zapisów planu miejscowego dokonana w zaskarżonej decyzji jest błędna i tym samym stanowi naruszenie przepisu zawartego w punkcie 05 karty terenu nr 04 planu miejscowego, czyli § 18 uchwały Rady Miejskiej z dnia 16 grudnia 2009 r., nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta S. "S.-G.". W konsekwencji błędnej wykładni przepisu prawa miejscowego zaskarżona decyzja została wydana z istotnym naruszeniem przepisu prawa materialnego, tj. art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane poprzez jego zastosowanie w sytuacji, w której zamierzenie budowlane objęte zgłoszeniem dokonanym przez skarżącego nie narusza ww. przepisu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Została zatem wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżoną decyzję. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 roku w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 490), zasądzając od organu odwoławczego na rzecz skarżącego zwrot wpisu sądowego uiszczonego od skargi w kwocie 500 zł oraz zwrot kosztów zastępstwa procesowego w kwocie 240 zł. W toku ponownego rozpatrzenia sprawy organ drugiej instancji ostatecznie rozstrzygnie o zasadności wniesienia sprzeciwu do zgłoszenia skarżącego na podstawie art. 30 ust. 6 ustawy – Prawo budowlane. Organ uwzględni ocenę prawną wyrażoną w uzasadnieniu wyroku co do zgodności planowanej inwestycji z zapisami zawartymi w punkcie 05 karty terenu nr 04 planu miejscowego. Jednocześnie zbada sprawę mając na uwadze pozostałe przesłanki wniesienia sprzeciwu określone w art. 30 ust. 6 ustawy – Prawo budowlane, które w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym dotąd nie były badane.