II OSK 801/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zofia Flasińska Sędziowie sędzia NSA Zdzisław Kostka sędzia del. WSA Piotr Broda /spr./ Protokolant starszy asystent sędziego Elżbieta Granatowska po rozpoznaniu w dniu 6 marca 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] Sp. z o.o. z siedzibą w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 10 grudnia 2015 r. sygn. akt II SA/Kr 1254/15 w sprawie ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w K. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania oddala skargę kasacyjną Zaskarżonym wyrokiem z dnia 10 grudnia 2015r. sygn. akt II SA/Kr 1254/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę [...] Sp. z o.o. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] sierpnia 2015r. w przedmiocie umorzenia postępowania. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. Pismem z dnia 6 maja 2015r. [...} sp. z o.o. z siedzibą w K. zgłosiła zamiar budowy budynku gospodarczego o powierzchni zabudowy 15 m2 na działce nr ewid. [...] położonej w J. Postanowieniem z dnia 13 maja 2015r. Starosta N. nałożył na wnioskodawcę obowiązek usunięcia nieprawidłowości w zgłoszeniu, określając termin ich uzupełnienia do dnia 29 maja 2015 r. W dniu 01 czerwca 2015r. do organu wpłynęło pismo pełnomocnika wnioskodawcy z dnia 29 maja 2015 r. z prośbą o przedłużenie terminu uzupełnienia nieprawidłowości wskazanych w postanowieniu do dnia 30 czerwca 2015 r. Decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r. Starosta N. działając na podstawie art. 30 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo Budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.) wniósł sprzeciw do zgłoszenia zamiaru budowy budynku gospodarczego o powierzchni zabudowy 15 m2 na działce nr ewid. [...] położonej w J. W uzasadnieniu organ wskazał, że nie ma możliwości przedłużenia terminu uzupełnienia wniosku zgłoszeniowego. Termin 30 - dniowy ma charakter terminu prawa materialnego, który nie podlega przedłużeniu, a jego upływ powoduje utratę przez organ kompetencji do wydania decyzji wnoszącej sprzeciw. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła spółka [...] zarzucając naruszenie art. 30 ust. 2 ustawy Prawo budowlane poprzez brak wydłużenia terminu do uzupełnienia braków formalnych zgłoszenia wskazanych w postanowieniu, pomimo nałożenia obowiązków, które nie były możliwe do zrealizowania w wyznaczonym terminie, art. 30 ust. 5 ustawy Prawo budowlane poprzez błędną wykładnię tego przepisu i przyjęcie, że termin do wniesienia sprzeciwu przez organ administracji architektoniczno-budowlanej biegnie od dnia złożenia zgłoszenia obarczonego brakami, podczas gdy prawidłowa interpretacja tego przepisu wskazuje, że termin ten biegnie od daty złożenia prawidłowego zgłoszenia, lub od daty złożenia brakujących dokumentów lub upływu terminu wyznaczonego postanowieniem nakładającym taki obowiązek, przy czym termin ten może być wydłużany, oraz art. 8 k.p.a. poprzez działanie naruszające zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa. Wojewoda Małopolski decyzją z dnia [...] sierpnia 2015 r. działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 k.p.a., uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie organu I instancji. W uzasadnieniu Wojewoda wskazał, że w postępowaniu zainicjowanym zgłoszeniem organ administracji architektoniczno-budowlanej jest ograniczony czasowo do wniesienia ewentualnego sprzeciwu w sprawie, a na inwestorze spoczywa obowiązek zebrania odpowiedniej dokumentacji do zgłoszenia. Termin na zgłoszenie sprzeciwu powinien być liczony, w przypadku uzupełnienia zgłoszenia, od daty tego uzupełnienia lub od dnia upływu terminu do uzupełnienia braków zgłoszenia. Ponadto w ustawie Prawo budowlane nie ma regulacji dotyczącej wydłużania terminu, wyznaczonego przez organ zgodnie z art. 30 ust. 2 ustawy. Zatem, wobec niewypełnienia przez wnioskodawcę obowiązku nałożonego ww. postanowieniem (w wyznaczonym terminie) organ I instancji był zobligowany do wniesienia sprzeciwu w sprawie tego zgłoszenia. Dodatkowo Wojewoda Małopolski wskazał, że do dnia orzekania inwestor nie uzupełnił wskazanego ww. postanowieniem braku. W ocenie Wojewody, działanie organu I instancji w sprawie było prawidłowe, a uchylenie decyzji o sprzeciwie organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, gdy termin z art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego już upłynął, wiąże się z utratą kompetencji organu I instancji do wydania decyzji o sprzeciwie. Wniesienie odwołania od decyzji o sprzeciwie nie powoduje przedłużenia materialnoprawnego terminu do wydania tej decyzji w razie ewentualnego ponownego rozpoznania sprawy. Ponadto podniósł, że w aktach sprawy znajdują się dokumenty z Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego: zawiadomienie o przeprowadzeniu kontroli z dnia 23 kwietnia 2015 r. oraz protokół kontroli z dnia 14 maja 2015r. dotyczące budynku usługowego "[...]" zlokalizowanego na działce nr [...] w miejscowości J. Z dokumentów tych wynika, że obiekt, którego dotyczy zgłoszenie z dnia 6 maja 2015r. już istnieje oraz istniał w chwili dokonania zgłoszenia jego budowy. Powyższe ustalenie w ocenie organu sprawia, że postępowanie w sprawie stało się bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu. Organ zaznaczył przy tym, że wyeliminowanie decyzji o sprzeciwe z obrotu prawnego nie oznacza legalizacji wykonanej inwestycji. Organem właściwym w sprawie robót wykonanych bez zgłoszenia jest organ nadzoru budowlanego - Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w N. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła spółka [...] zarzucając naruszenie: art. 30 ust. 2 ustawy Prawo budowlane w brzmieniu sprzed dnia 28 czerwca 2015 r. poprzez uznanie, że brak jest możliwości wydłużenia terminu do uzupełnienia braków formalnych zgłoszenia, art. 30 ust. 5 ustawy Prawo budowlane w brzmieniu sprzed dnia 28 czerwca 2015 r. poprzez błędną wykładnię tego przepisu i przyjęcie, że termin do wniesienia sprzeciwu przez organ administracji architektoniczno-budowlanej biegnie od dnia złożenia zgłoszenia obarczonego brakami, podczas gdy prawidłowa interpretacja tego przepisu wskazuje, że termin ten biegnie od daty złożenia prawidłowego zgłoszenia, lub od daty złożenia brakujących dokumentów, lub upływu terminu wyznaczonego postanowieniem nakładającym taki obowiązek, przy czym termin ten może być wydłużany oraz art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz brak uzasadnienia, które fakty organ uznał za udowodnione, art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. poprzez uznanie, iż w niniejszej sprawie zachodzi bezprzedmiotowość postępowania, art. 8 k.p.a. poprzez działanie naruszające zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Małopolski wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd wskazał, że przewidziana w art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego regulacja usuwania braków w zgłoszeniu jest szczególnym trybem, odmiennym od ogólnych regulacji k.p.a. Przewidziana przez ustawodawcę forma sprzeciwu jako decyzji administracyjnej przesądza o tym, że dopiero od tego momentu w sprawie toczy się klasyczne postępowanie administracyjne podlegające w pełni regulacjom k.p.a. W sytuacji, gdy zgłoszenie nie może być zaakceptowane przez organ ze względu na nieuzupełnione w terminie mimo wezwania braki formalne, organ jest zobowiązany do wniesienia sprzeciwu na podstawie art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego. Ponieważ do dnia 29 maja 2015 r. żaden z braków zgłoszenia nie został uzupełniony, organ I instancji władny był do wniesienia sprzeciwu, a decyzja była zgodna z prawem. Jednocześnie wyjaśnił, że decyzja organu II instancji zapadła w dniu 3 sierpnia 2015 r., po wejściu w życie w dniu 28 czerwca 2015 r. noweli do prawa budowlanego (ustawa z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw. Zgodnie z przepisem art. 6 tej ustawy do spraw wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy decyzją ostateczną stosuje się przepisy dotychczasowe. Dlatego też organ odwoławczy orzekał na podstawie przepisów obowiązujących w dniu orzekania przez organ I instancji. Organ odwoławczy mógłby zatem utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję o sprzeciwie, jednakże ustalił, że inwestycja objęta zgłoszeniem została już zrealizowana, co było powodem umorzenia postępowania przed organem I instancji jako bezprzedmiotowego. Odnosząc się do zarzutów skargi wskazał, że w aktach sprawy znajduje się kserokopia z akt Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w N. znak:[...] zawiadomienia o przeprowadzenia kontroli z dnia 23 kwietnia 2015 r., zwrotnego potwierdzenia odbioru i protokołu kontroli z dnia 15 maja 2015 wraz z dokumentacją fotograficzną. Materiał ten należy uznać za wystarczający dla poczynionych przez organ odwoławczy ustaleń, bowiem porównanie szkicu dołączonego do protokołu oględzin działki [...] z dnia 14 maja 2015r., jak również materiału zdjęciowego z dokumentacją przedstawioną przez inwestora (k. 2 i 3 - na mapie uwidoczniono projektowany budynek oraz przedstawiono jego szkic) pozwala na wyciągnięcie wniosku, że obydwa budynki -projektowany i istniejący mają prawie identyczne gabaryty i znajdują się częściowo w tym samym miejscu. Z mapy dołączonej do zgłoszenia nie wynika, aby na terenie działki [...] przed budynkiem nr [...] znajdował się jakikolwiek obiekt budowlany. Sąd zwrócił również uwagę, że zawiadomienie o przeprowadzeniu kontroli datowane jest na dzień 23 kwietnia 2015 r., a kontrola została przeprowadzona w dniu 14 maja 2015 r. Zgłoszenie zostało wniesione w dniu 6 maja 2015 r., a zatem w czasie gdy budynek ten niewątpliwie istniał. Ponadto w protokole wskazano, że inwestorem jest T. J. - prezes spółki, która dzierżawi ww. działkę, a obecnie wnosi zgłoszenie. Wreszcie, skarżący nie zaprzeczył w skardze, że na działce znajduje się już budynek, skupiając się na zarzutach odnośnie posiłkowania się pozyskanym z PINB - u materiałem dowodowym. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła [...] Sp. z o.o. z siedzibą w K. zarzucając zaskarżonemu wyrokowi naruszenie art. 3 § 1 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 151 p.p.s.a. oraz art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. poprzez oddalenie skargi, mimo tego, iż w postępowaniu administracyjnym nie ustalono prawidłowo stanu faktycznego, nie rozpatrzono całości materiału dowodowego, a Sąd rozpoznający skargę podzielił to stanowisko organu i nie dokonał prawidłowej kontroli legalności działalności administracji publicznej, co spowodowało brak zastosowania środka określonego w ustawie i brak uchylenia zaskarżonej skargą decyzji, mimo iż ustalenie faktyczne, które legło u podstaw decyzji organu II instancji nie zostało w należyty sposób wykazane, ani udowodnione. Z ostrożności procesowej skarżąca kasacyjnie spółka zarzuciła również naruszenie prawa materialnego tj. art. 30 ust. 2 ustawy Prawo budowlane w brzmieniu sprzed 28 czerwca 2015 r. poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, iż brak jest możliwości wydłużenia terminu do uzupełnienia braków formalnych zgłoszenia oraz art. 30 ust. 5 Prawa budowalnego, poprzez błędną wykładnię tego przepisu i przyjęcie, że termin do wniesienia sprzeciwu przez organ administracji architektoniczno-budowlanej biegnie od dnia złożenia zgłoszenia obarczonego brakami. W oparciu o podniesione zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, względnie o rozpoznanie skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do postanowień art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tekst jedn. Dz. U. z 2017r., poz. 1369 ze zm. dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej. Oceniając zasadność zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej wskazać należy, że nie posiadają on usprawiedliwionej podstawy. W sytuacji, gdy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie zarówno prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, w pierwszej kolejności należy rozpoznać ten drugi z zarzutów, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumpcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego ( por. wyrok NSA z dnia 9 grudnia 2016r. sygn. akt II GSK 938/15, LEX nr 2227735). Jako zarzuty procesowe autor skargi kasacyjnej wskazał na naruszenie art. 3 § 1 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 151 p.p.s.a. oraz art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a., które miało polegać na oddaleniu skargi, mimo tego, iż nie ustalono prawidłowo stanu faktycznego. Z takim stanowiskiem nie sposób się zgodzić, ponieważ organ odwoławczy wbrew zarzutom skargi kasacyjnej prawidłowo ustalił okoliczności stanu faktycznego, w szczególności stwierdzając, że budynek, którego dotyczyło zgłoszenie istniał już w chwili zgłoszenia jego budowy. Jak słusznie zauważył Sąd I instancji porównanie szkicu dołączonego do protokołu oględzin z dnia 14 maja 2015r. oraz wykonanych zdjęć z dokumentacją załączoną do zgłoszenia, pozwalało na wyciągnięcie uprawnionego wniosku, że zgłoszenie dotyczy tego samego obiektu, który został ujawniony w toku oględzin działki. Zestawiając z kolei datę zawiadomienia o przeprowadzeniu przez organ nadzoru budowlanego kontroli (23 kwietnia 2015r.) z datą dokonanego zgłoszenia (6 maja 2015r.) stwierdzić należy, że skarżąca spółka zrealizowała planowany obiekt przed formalnym dokonaniem zgłoszenia, co powoduje, że postępowanie w przedmiocie tego zgłoszenia stało się bezprzedmiotowe. Zatem Sąd I instancji wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, dokonał należytej kontroli zaskarżonej decyzji w zakresie dotyczącym prawidłowości przeprowadzonego postępowania oraz dokonanej oceny zgromadzonego w toku tego postępowania materiału dowodowego. Wymaga również podkreślenia, że w kontrolowanej sprawie nie doszło do naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a., który jest przepisem ustrojowym wyznaczającym zakres przedmiotowy postępowania sądowoadministracyjnego. W przepisie tym określono właściwość rzeczową sądów administracyjnych i przewidziano w ramach kontroli stosowanie ustawowych środków. Naruszenie tego przepisu mogłoby zatem polegać na wykroczeniu poza właściwość sądu albo zastosowaniu środka nieznanego ustawie, a taka sytuacja nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Sąd I instancji rozpoznał skargę i skontrolował, czy organy administracji w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły prawa oraz władczo rozstrzygnęły spór co do treści stosunku publicznoprawnego (por. wyrok NSA z dnia 10 grudnia 2014 r., sygn. akt II GSK 2687/14). To natomiast, że autor skargi kasacyjnej nie zgadza się ze stanowiskiem Sądu I instancji, nie oznacza, że doszło do naruszenia ww. przepisu. Podobnie nie doszło do naruszenia art. 151 p.p.s.a., który wskazuje sądowi jakiej treści rozstrzygnięcie ma wydać, gdy uzna, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przepis ten może być naruszony tylko wówczas, gdy sąd, uznając, że skarga zasługuje na uwzględnienie, wydaje orzeczenie oddalające skargę, lub gdy sąd, uznając, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, uwzględnia ją. W przedmiotowej sprawie taka sytuacja nie wystąpiła. Sąd I instancji zasadnie uznał, że skarga [...} Sp. z o.o. na decyzję Wojewody Małopolskiego w przedmiocie umorzenia postępowania nie zasługuje na uwzględnienie i w konsekwencji wydał prawidłowe rozstrzygnięcie polegające na jej oddaleniu. Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego wskazać należy, że właściwe sformułowanie tej podstawy kasacyjnej w przypadku zaskarżania wyroku WSA powinno sprowadzać się do powołania jako naruszonego art. 145 § 1 pkt 1 lit. a (ewentualnie w powiązaniu z art. 145a bądź art. 146) p.p.s.a. w związku z odpowiednimi przepisami prawa materialnego (zob. wyrok NSA z dnia 30 września 2014 r., sygn. akt II GSK 1211/13, LEX nr 1572635), a także wskazania, w jakiej formie i dlaczego te przepisy zostały naruszone. Natomiast wskazanie w skardze kasacyjnej przepisu prawa materialnego, który nie był zastosowany w sprawie, czyni nieskutecznym zarzut błędnej jego wykładni lub niewłaściwego zastosowania. Podstawą wydania zaskarżonej decyzji, której kontroli dokonał Sąd I instancji był art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. zatem w sprawie nie znalazły zastosowania przepisy art. 30 ust. 2 i ust. 5 Prawa budowlanego. Jak zauważył organ odwoławczy dokonano zgłoszenia istniejącego już obiektu, co czyni postępowanie zgłoszeniowe bezprzedmiotowym. Tym samym bez znaczenia pozostaje kwestia związana z możliwością przedłużenia określonego w postanowieniu wydanym na podstawie art. 30 ust. 2 terminu do uzupełnienia zgłoszenia, czy też prawidłowego ustalenia biegu terminu z art. 30 ust. 5 do wniesienia sprzeciwu oraz poczynione w tym zakresie na marginesie sprawy rozważania zarówno organu odwoławczego, jaki Sądu I instancji. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.