II GSK 2778/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Sieńczyło-Chlabicz Sędzia NSA Gabriela Jyż (spr.) Sędzia del. WSA Piotr Kraczowski Protokolant Szymon Janik po rozpoznaniu w dniu 18 września 2018 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej "I. N." Sp. z o.o. z siedzibą w S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 10 grudnia 2015 r. sygn. akt VI SA/Wa 1986/15 w sprawie ze skargi "I. N." Sp. z o.o. z siedzibą w S. na decyzję Ministra Gospodarki z dnia [...] maja 2015r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie specjalnej strefy ekonomicznej 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od "I. N." Sp. z o.o. z siedzibą w S. na rzecz Ministra Przedsiębiorczości i Technologii kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 10 grudnia 2015 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił w całości skargę "I. N." Sp. z o.o. w S. na decyzję Ministra Gospodarki z dnia [...] maja 2015 r., w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie specjalnej strefy ekonomicznej. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy: skarżąca spółka w dniu 21 kwietnia 1998 r. uzyskał zezwolenie Nr [...] na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie Suwalskiej Specjalnej Strefy Ekonomicznej. Zezwolenie zostało udzielone do dnia 1 września 2016 r. Pismem z dnia 13 marca 2015 r. pełnomocnik skarżącej zwrócił się do Ministra Gospodarki z wnioskiem o stwierdzenie nieważności zezwolenia w części dotyczącej terminu jego obowiązywania. W uzasadnieniu wniosku wskazał, że w dniu udzielania przedsiębiorcy zezwolenia, 21 kwietnia 1998 r., brak było podstawy prawnej do określania w jego treści terminu obowiązywania zezwolenia. Podkreślił, że na ten dzień żaden z przepisów regulujących funkcjonowanie specjalnych stref ekonomicznych nie uprawniał organu administracji do określenia końcowego terminu obowiązywania zezwolenia, a przepis art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 20 października 1994 r. o specjalnych strefach ekonomicznych (Dz. U. z 2015 r. poz. 282, dalej: s.s.e.), stanowił, że zezwolenie wygasa z upływem okresu, na jaki została ustanowiona strefa. Decyzją z dnia [...] marca 2015 r., Minister Gospodarki odmówił stwierdzenia nieważności wymienionego na wstępie zezwolenia. Organ stwierdził, że przepis art. 16 ust. 9 s.s.e., w brzmieniu obowiązującym do 31 grudnia 2000 r. stanowił, że zezwolenia udziela się na czas oznaczony. Nowelizacja ustawy z dnia 16 listopada 2000 r. wprawdzie wprowadziła w tym względzie zmianę i uchyliła obowiązek wpisywania do zezwolenia terminu jego ważności, niemniej jednak w stosunku do przedsiębiorców, którzy uzyskali zezwolenie przed nowelizacją przepisu, stosuje się przepisy w brzmieniu pierwotnym, gdyż zmieniony przepis rozciąga się na stosunki prawne powstałe po wejściu w życie nowelizacji i nie wypowiada się co do zezwoleń wydanych wcześniej. Minister podkreślił, że oceniając prawa i obowiązki przedsiębiorcy działającego w strefie uwzględnia się przepisy prawa, w tym obowiązujące go zasady i warunki korzystania z pomocy publicznej, obowiązujące w dniu wydania zezwolenia, chyba że późniejszy przepis szczególny wyraźnie dopuszczałby odstępstwo od tej zasady. W związku z powyższym organ stwierdził, że pkt I zezwolenia dotyczący terminu jego obowiązywania określony został w zgodzie z przepisami obowiązującymi w dniu wydania zezwolenia. Objętą skargą decyzją z dnia [...] maja 2015 r. Minister Gospodarki utrzymał w mocy swoje poprzednie rozstrzygnięcie podtrzymują swoje dotychczasowe stanowisko. Sąd I instancji oddalając skargę na tą decyzję wskazał, że obowiązująca w dacie wydania zezwolenia - 21 kwietnia 1998 r., ustawa z dnia 20 października 1994 r. o specjalnych strefach ekonomicznych (Dz. U. Nr 123, poz. 600 ze zm.), w art. 16 ust. 9 stanowiła, że zezwolenia udziela się na czas oznaczony. Nie mogło zatem budzić w ocenie Sądu wątpliwości, że organ podejmujący decyzję w tym zakresie miał podstawę prawną do określenia terminu obowiązywania zezwolenia. Wprawdzie późniejsza nowelizacja ustawy wprowadziła w tym względzie zmianę i uchyliła obowiązek określania w zezwoleniu terminu jego ważności, niemniej jednak na dzień wydania kwestionowanego zezwolenia istniała wyraźna podstawa prawna do określenia terminu jego obowiązywania. Organ udzielający zezwolenia miał więc upoważnienie ustawowe do wydania takiego rozstrzygnięcia w jego kwestionowanym zakresie. Zdaniem Sądu, organ w pełni zasadnie wskazał, że punkt I zezwolenia, dotyczący terminu jego obowiązywania, określony został w zgodzie z przepisami obowiązującymi w dniu wydania zezwolenia, co oznacza, że w sprawie nie wystąpiła podnoszona przez skarżącą spółkę przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji, określona w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Sąd I instancji wskazał również, że przepisy nowelizujące nie wprowadziły po stronie organu obowiązku działania z urzędu i dokonywania zmian w wydanych zezwoleniach w zakresie ich terminów obowiązywania. Wobec tego Sąd nie zgodził się z zarzutem, że w sprawie doszło do naruszenia art. 8 k.p.a. Ponadto Sąd zauważył, że konstytucyjność powołanego przepisu ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych nie została zakwestionowana przez Trybunał Konstytucyjny ani na moment wydawania zezwolenia, ani później, toteż zarzuty skarżącej co do naruszenia art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej były nietrafne. W podstawie prawnej wyroku Sąd I instancji podał art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., dalej: p.p.s.a.). "I. N." Sp. z o.o. w S. skargą kasacyjną zaskarżyła w całości wyrok Sądu I instancji zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a., poprzez brak uchylenia zaskarżonej decyzji Ministra Gospodarki z dnia 19 maja 2015 r. w sytuacji gdy przedmiotowa decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 16 s.s.e. w brzemieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonego zezwolenia w związku z art. 19 s.s.e. w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 16 listopada 2000 r. o zmianie ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych oraz zmianie niektórych ustaw, a w każdym przypadku w związku z art. 7 ustawy nowelizującej z 2000 r. w związku z przepisami rozporządzenia Komisji Europejskiej (WE) nr 1628/2006 z dnia 24 października 2006 r. w sprawie stosowanie art. 87 i art. 88 Traktatu w odniesieniu do regionalnej pomocy inwestycyjnej (Dz.UE.L. 2006.302.29) poprzez przyjęcie, ze wyznaczona powołanym art. 19 ust. 1 ustawy zasada obowiązywania zezwoleń na czas ustanowienia strefy ekonomicznej nie obowiązuje w odniesieniu do decyzji wydanych przed dniem wejścia przepisów ustawy nowelizującej z 2000 r., podczas gdy: - w orzecznictwie oraz doktrynie przesądzona jest kwestia, że na podstawie nowelizacji ustawodawca jednoznacznie odszedł od zasady, że zezwolenie jest wydawane na czas oznaczony wskazany w zezwoleniu na rzecz zasady, że obowiązuje ona na czas ustanowienia strefy specjalnej; - zasada racjonalności prawodawcy oraz zasady prawa intertemporalnego nakazują przyjąć, że nowa ustawa znajduje zastosowanie do określenia skutków prawnych decyzji wydanych pod rządem starej ustawy, w tym w szczególności w zakresie skutków niezależnych od istoty decyzji; - głównym za zmian wprowadzonych w drodze nowelizacji było zharmonizowanie ustawodawstwa polskiego z ustawodawstwem europejskim, w szczególności poprzez zapewnienie zasad konkurencyjności, przy czym sposób interpretacji zastosowany przez organy administracji przewidujący możliwość nieuzasadnionej dywersyfikacji sytuacji podmiotów uzyskujących zezwolenie, zasadom tym przeczy. Podnosząc te zarzutu skarżąca kasacyjnie spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w W. oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych. Storna wniosła także o przedstawienie Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego w trybie art. 193 Konstytucji RP, co do zgodności art. 19 ust. 1 s.s.e w zw. z art. 1 ust. 15 ustawy z dnia 16 listopada 2000 r. o zmianie ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych oraz o zmianie niektórych ustaw z art. 32 Konstytucji RP w zakresie w jakim pozwala na nieuzasadnione różnicowanie takich samych podmiotów – członków strefy ekonomicznej odnośnie czasu trwania zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie specjalnej strefy ekonomicznej, co wpływa w bezpośredni sposób na konkurencyjność tych podmiotów na tynku. Pismem z dnia 22 sierpnia 2018 r., pełnomocnik skarżącej kasacyjnie spółki uzupełnił uzasadnienie zarzutów skargi kasacyjnej wskazując na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 lutego 2017 r., sygn. akt II GSK 3851/16. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw wobec czego nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a zatem w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą omawiany środek odwoławczy, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy, a które w niniejszej sprawie nie występują. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę wnoszącą skargę kasacyjną naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Odnosząc się do sformułowanych w skardze kasacyjnej, a wyżej szczegółowo wskazanych, zarzutów naruszenia przepisów postępowania mającego, w ocenie skarżącej kasacyjnie spółki, istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy oraz ich uzasadnienia, Naczelny Sąd Administracyjny ich nie podzielił. Wskazać na wstępie należy, iż zaskarżona do Sądu I instancji decyzja Ministra Gospodarki z dnia [...] maja 2015 r., w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności zezwolenia nr [...] z dnia 21 kwietnia 1998 r. na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie specjalnej strefy ekonomicznej, udzielonego przez Zarządzającego strefą, w części dotyczącej terminu obowiązywania określonego w pkt I, wydana została w ramach trybu nadzwyczajnego postępowania administracyjnego, tj. trybu polegającego na stwierdzeniu nieważności decyzji administracyjnej w całości lub w części, regulowanego przepisami art. 156 - 158 k.p.a. Rację ma Sąd I instancji analizując zarzuty i wnioski zawarte w skardze, które są analogiczne jak te sformułowane w skardze kasacyjnej, iż zgodnie z treścią art. 16 § 1 k.p.a. uchylenie lub zmiana decyzji ostatecznych (tych, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy), stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w Kodeksie lub ustawach szczególnych. Przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji zostały wyczerpująco określone w art. 156 § 1 k.p.a. Organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która: 1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości, 2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, 3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, 4) została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie, 5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały, 6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą, 7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. Wskazany wykaz stanowi katalog zamknięty przyczyn stwierdzenia nieważności decyzji. Taka redakcja przepisu, zważywszy również na nadzwyczajny charakter tej instytucji, nie pozwala na stosowanie wykładni rozszerzającej względem jego treści. Decyzja stwierdzająca nieważność decyzji może zapaść tylko w sytuacji, kiedy organ stwierdzi, że weryfikowana decyzja została podjęta w okolicznościach określonych w przepisie art. 156 § 1 k.p.a., ponieważ istotą postępowania nieważnościowego jest bowiem ustalenie, czy decyzja podlegająca weryfikacji obarczona jest jedną z kwalifikowanych wad. Istota rozpoznawanej sprawy dotyczy oceny zasadności wniosku z jakim skarżąca spółka zwróciła się do Ministra Gospodarki o stwierdzenie nieważności zezwolenia Zarządzającego Strefą Ekonomiczną z dnia 21 kwietnia 1998 r. nr [...] na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie Suwalskiej Specjalnej Strefy Ekonomicznej w części określającej czas, na jaki udzielono tego zezwolenia. W punkcie I tegoż zezwolenia określono, iż zezwolenia udziela się do dnia 1 września 2016 r. Jak zasadnie podkreślił Sąd I instancji oceniając prawidłowość zezwolenia w tym zakresie, należy w pierwszej kolejności zbadać obowiązujący w dacie jego wydania stan prawny, jako że tylko on mógł stanowić podstawę do wydania kwestionowanego w tym zakresie rozstrzygnięcia. Ocena zaistnienia przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej dokonywana jest bowiem na dzień jej podjęcia. W analizowanym przypadku jest to dzień 21 kwietnia 1998 r. Przedmiotem oceny nie mogą być natomiast przepisy, których naruszenie zarzuca we wniosku skarżąca spółka, w brzmieniu obowiązującym po dniu 21 kwietnia 1998 r., ponieważ na ocenę przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji nie może mieć wpływu późniejsza zmiana stanu prawnego. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji bierze się pod uwagę stan prawny obowiązujący w dacie wydawania decyzji. Obowiązująca w dacie wydania analizowanego zezwolenia ustawa z dnia 20 października 1994 r. o specjalnych strefach ekonomicznych (Dz. U. Nr 123, poz. 600 ze zm.) w art. 16 ust. 9 stanowiła, że zezwolenia udziela się na czas oznaczony. Słusznie zatem uznał Sąd I instancji, że: "Nie może zatem budzić wątpliwości, że organ podejmujący decyzję w tym zakresie miał podstawę prawną do określenia terminu obowiązywania zezwolenia. Wprawdzie późniejsza nowelizacja ww. ustawy wprowadziła w tym względzie zmianę i uchyliła obowiązek określania w zezwoleniu terminu jego ważności, niemniej jednak na dzień wydania kwestionowanego zezwolenia istniała wyraźna podstawa prawna do określenia terminu jego obowiązywania. Organ udzielający zezwolenia miał więc upoważnienie ustawowe do wydania takiego rozstrzygnięcia w jego kwestionowanym zakresie. Minister Gospodarki w pełni zasadnie wskazuje, że punkt I zezwolenia, dotyczący terminu jego obowiązywania, określony został w zgodzie z przepisami obowiązującymi w dniu wydania zezwolenia, co oznacza, że w sprawie nie wystąpiła podnoszona przez skarżącą Spółkę przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji, określona w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a." (s. 7-8 uzasadnienia zaskarżonego wyroku WSA). Odnosząc się do wniosku skarżącej kasacyjnie spółki o skierowanie pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego, Naczelny Sąd Administracyjny podziela ocenę Sądu I instancji, iż brak jest elementu funkcjonalnego wpływu ewentualnego rozstrzygnięcia przedmiotowego pytania przez TK na przedmiot niniejszego postępowania, gdy postępowanie to toczyło się w trybie nadzwyczajnym (trybie stwierdzenia nieważności decyzji) i ocenie podlega jedynie zaistnienie przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Końcowo podkreślić należy, iż powoływane przez skarżącą kasacyjnie w skardze kasacyjnej i w piśmie z dnia 22 sierpnia 2018 r. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego, tj.: wyrok NSA z dnia 9 września 2014 r. (sygn. akt II GSK 939/13) i wyrok z 14 lutego 2017 r. (sygn. akt II GSK 3851/16), wbrew twierdzeniom skarżącej kasacyjnie, dotyczą innych stanów faktycznych i prawnych, niż w analizowanej sprawie. Wyrok z 9 września 2014 r. (sygn. akt II GSK 939/13) wprawdzie dotyczy wniosku o stwierdzenie nieważności w części zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie specjalnej strefy ekonomicznej, w części dotyczącej pkt II, zgodnie z którym "zezwolenia udziela się do dnia 29 maja 2017 r.", jednak w tej sprawie stan prawny w dacie wydania zezwolenia, tj. 6 kwiecień 2016 r. był taki, że w przepisie art. 16 ust. 1 i 2 ustawy o.s.s.e. nie było w zapisu o udzieleniu zezwoleń na czas oznaczony, na skutek nowelizacji tego przepisu dokonanej na podstawie ustawy z dnia 16 listopada 2000 r. o zmianie ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych oraz o zmianie niektórych ustaw, która weszła w życie w dniu 1 stycznia 2001 r. Natomiast wyrok NSA z dnia 14 lutego 2017 r. (sygn. akt II GSK 3851/16) dotyczy sprawy, w której strona wniosła wniosek o zmianę zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej w specjalnej strefie ekonomicznej w części dotyczącej terminu obowiązywania zezwolenia, a nie wniosek o stwierdzenie nieważności zezwolenia w tej części. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a.. skargę kasacyjną oddalił. O kosztach orzeczono w oparciu o art. 204 pkt 1) p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804).