VII SA/Wa 953/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jolanta Augustyniak – Pęczkowska, Sędziowie sędzia WSA Ewa Machlejd, sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 10 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi B. J. i H. J. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2015 r., znak: [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania odwoławczego I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji; II. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego solidarnie na rzecz B. J. i H. J. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem złotych) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Główny Inspektor Nadzoru Budowalnego działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 – dalej jako "k.p.a.") postanowieniem z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] po rozpatrzeniu zażalenia B. J. i H. J. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej jako "[...] WINB") z dnia [...] grudnia 2014 r., nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania, utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Z akt sprawy wynika, że postępowanie w niniejszej sprawie dotyczy zmiany sposobu użytkowania budynku mieszkalnego przy ul. P. w W. na cele przedszkolne. W toku prowadzonego postępowania Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] decyzją z dnia [...] maja 2012 r., nr [...], umorzył postępowanie w sprawie zmiany sposobu użytkowania ww. budynku. [...] WINB decyzją z dnia [...] lutego 2013 r., nr [...], uchylił w całości decyzję PINB [...] z dnia [...] maja 2012 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] września 2012 r. znak: [...] stwierdził nieważność decyzji [...] WINB nr [...], a decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. znak: [...] utrzymał w mocy ww. rozstrzygnięcie. [...] WINB decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2013 r. uchylił w całości decyzję nr [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. znak: [...] stwierdził nieważność decyzji organu wojewódzkiego nr [...] z dnia [...] lutego 2013 r., a decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r. znak: [...] utrzymał w mocy w/w rozstrzygniecie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 7 lutego 2014 r. w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 2216/13 uchylił ww. decyzję GINB. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r. znak: [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji organu wojewódzkiego nr [...] z dnia [...] lutego 2013 r. Następnie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] decyzją nr [...] z dnia [...] października 2014 r., znak: [...] nakazał M. K. przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy ul. P. w W. zaadaptowanego na cele opieki nad dziećmi. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła zobowiązana wskazując, że A.W. wniosła o wznowienie postępowania sądowego zakończonego prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 lutego 2014 r. (sygn. akt VII SA/Wa 2216/13), a postępowanie to nie zostało zakończone. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] grudnia 2014 r., nr [...] zawiesił na wniosek strony postępowanie odwoławcze do czasu prawomocnego zakończenia postępowania sądowoadministracyjnego, dotyczącego wznowienia postępowania zakończonego prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 lutego 2015 r. Zdaniem organu wojewódzkiego sposób zakończenia ww. postępowania sądowego ma istotne znaczenie dla dalszego prowadzenia postępowania administracyjnego w sprawie zmiany sposobu użytkowania budynku mieszkalnego przy ul. P. w W.. Ewentualna zmiana lub uchylenie prawomocnego wyroku dotyczącego ww. decyzji GINB może skutkować koniecznością wyeliminowania z obrotu prawnego również decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2014 r. znak: [...] odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji organu wojewódzkiego nr [...] z dnia [...] lutego 2013 r. uchylającej decyzję nr [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r. i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, która z kolei stanowiła podstawę wydania skarżonego rozstrzygnięcia. Zażalenie na powyższe postanowienie wnieśli B. J. i H. J. (dalej jako "skarżący"). W zażaleniu wskazano, że organ w komparycji posługuje się sformułowaniem "zawieszenia postępowania na wniosek strony", podczas gdy z przytoczonej w uzasadnieniu argumentacji oraz podstawy prawnej wynika, że chodzi o przypadek zawieszenia postepowania z urzędu. Skarżący wskazali, że nie zachodzą również przesłanki zawieszenia przez organ postępowania z urzędu, bowiem składanie skarg lub wniosków do sądu administracyjnego nie stanowi podstawy do zawieszenia postępowania administracyjnego. Skarżący podali, że zawieszenie postępowania w niniejszej sprawie oznacza wyłącznie przedłużanie postępowania. Po rozpatrzeniu zażalenia Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Organ odwoławczy uznał, że brak jest podstaw do uchylenia postanowienia [...] WINB z dnia [...] grudnia 2014 r., nr [...], którym organ zawiesił postępowanie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. z uwagi na okoliczności zasygnalizowane przez stronę. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że decyzja PINB [...] z dnia [...] października 2014 r., została wydana na skutek rozstrzygnięcia zapadłego w związku z wyrokiem WSA w Warszawie z dnia 7 lutego 2014 r, w związku z czym istnieje zależność pomiędzy toczącym się przed WSA w Warszawie postępowaniem o wznowienie postępowania sądowego, a zawieszonym postępowaniem odwoławczym. W ocenie organu odwoławczego postępowanie sądowe stanowi w tym przypadku zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. i jego zakończenie będzie warunkowało dalszy przebieg postępowania w sprawie zmiany sposobu użytkowania budynku mieszkalnego przy ul. P. w W.. Skargę na powyższe postanowienie złożyli B. J. i H. J. wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia [...] WINB i o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Skarżonemu postanowieniu zarzucili: obrazę przepisów postępowania tj. art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie przez organ, że okoliczności niniejszej sprawy uzasadniają jego zastosowanie tj., że rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd co doprowadziło do bezzasadnego zawieszenia postępowania; naruszenie art. 98 k.p.a. poprzez błędne uznanie przez organ, że zawieszenie przedmiotowego postępowania następuje na wniosek strony, podczas gdy nie zostały spełnione przesłanki wymienione w wyżej wskazanym artykule, co doprowadziło do bezzasadnego zawieszenia postępowania; naruszenie art. 124 § 2 w zw. z art. 8 k.p.a poprzez nieprzekonywujące uzasadnienie postanowienia, budzące wątpliwości co do rzetelności prowadzenia postępowania, w szczególności zawierające lakoniczne uzasadnienie prawne, nie wyjaśniające istoty rozstrzygnięcia, uniemożliwiające stronie jego ocenę oraz mylne wskazania przedmiotu niniejszego postępowania; naruszenie art. 12 k.p.a. poprzez doprowadzenie do możliwości znacznego wydłużenia postępowania administracyjnego, niezgodnie z dyrektywą szybkiego i wnikliwego działania oraz podejmowania najprostszych środków prowadzących do załatwienia sprawy. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowalnego wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko i argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W świetle powołanego przepisu, do kompetencji sądu administracyjnego należy badanie aktów administracyjnych pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego. Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) dalej zwanej p.p.s.a., sąd uwzględnia skargę tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy wad w postępowaniu administracyjnym. W niniejszej sprawie takie naruszenia i wady wystąpiły, dlatego skarga została uwzględniona. Wskazać należy, że warunkiem zawieszenia postępowania administracyjnego, jak wynika z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., jest pojawienie się w toku rozpoznania sprawy tzw. zagadnienia wstępnego (prejudycjalnego). W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że zagadnieniem wstępnym jest określona w przepisach prawa materialnego przesłanka wydania decyzji administracyjnej, której rozstrzygnięcie wykracza poza kompetencje organu administracji publicznej. Zagadnienie takie powstaje niezależnie od postępowania, w którym można je rozstrzygnąć, przy czym pomiędzy rozstrzygnięciem kwestii prejudycjalnej, a rozstrzygnięciem postępowania administracyjnego musi istnieć zależność, o której mowa w art. 94 § 1 pkt 4 k.p.a. Wbrew twierdzeniom orzekających w sprawie organów administracji, trzeba wskazać, że zagadnieniem wstępnym jest tylko taka kwestia, która uniemożliwia wydanie rozstrzygnięcia w danej sprawie. Natomiast to, że wynik innego postępowania może mieć wpływ na treść decyzji, nie przesądza o istnieniu zagadnienia wstępnego. Sąd w niniejszym składzie podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z dnia 18 lutego 2011 r. sygn. II OSK 363/10, zgodnie z którym organ administracji publicznej oceniając wystąpienie przesłanek skutkujących zawieszeniem postępowania nie może się kierować przewidywaniami jaki będzie wynik merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, lecz tym, czy w świetle posiadanych materiałów dowodowych i obowiązującego prawa, jest możliwe rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji administracyjnej. W razie zakwestionowania ostatecznego rozstrzygnięcia uznawanego za zagadnienie wstępne, postępowanie główne nie może być zawieszone na podstawie art. 94 § 1 pkt 4 k.p.a. Nie wyłączna to jednak możliwości późniejszego wzruszenia we właściwym trybie decyzji rozstrzygającej co do istoty, gdy w odpowiednim trybie zostanie zmienione rozstrzygnięcie uznawane za zagadnienie wstępne. Mając na uwadze powyższe należy stwierdzić, że postępowanie dotyczące wznowienia postępowania sądowego, zakończonego wyrokiem z dnia 7 lutego 2014 r. w sprawie VII SA/Wa 2216/13 nie stanowi zagadnienia wstępnego warunkującego zawieszenie postępowania prowadzonego w przedmiocie odwołania od decyzji nakazującej przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania budynku. W ponownym postępowaniu organ winien rozstrzygnąć co do dalszego toku sprawy, mając na względzie powyższe stanowisko Sądu. Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 wskazanej ustawy.