I SA/Wa 763/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Pirogowicz Sędziowie WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska WSA Joanna Skiba (spr.) Protokolant referent stażysta Joanna Kicińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 listopada 2015 r. sprawy ze skargi K. L., M. H., K. P., K. G., E. S., B. P., W. K., W. S., M. P., E. B., A. P., M. G., E. G., A. B., K. K., H. D. i E. K. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...]lutego 2015 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego oddala skargę. I SA/Wa 763/15 Uzasadnienie Postanowieniem z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] Wojewoda [...], po rozpatrzeniu zażalenia T. K. utrzymał w mocy postanowienie Prezydenta [...] z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...], zawieszające postępowanie w sprawie o ustalenie odszkodowania za nieruchomość położoną w W. przy ul. [...] oznaczoną jako [...] do czasu ustalenia adresów zamieszkania lub następców prawnych J. S., S. S., B. U., W. S., W. S., J. G., Z. K., W. K., S. K., L. K., Z. K. i J. K. ( spadkobierców byłych właścicieli nieruchomości ). Orzeczenie zapadło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. Nieruchomość położona w W. przy ul. [...] znajduje się na obszarze objętym działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy. Prezydent [...] postanowieniem z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...], zawiesił postępowanie w sprawie o ustalenie odszkodowania za nieruchomość położoną w W. przy ul. [...] oznaczoną jako [...] do czasu ustalenia adresów zamieszkania lub następców prawnych J. S., S. S., B. U., W. S., W. S., J. G., Z. K., W. K., S. K., L. K., Z. K. i J. K. ( spadkobierców byłych właścicieli nieruchomości ). Organ I instancji w postanowieniu z dnia [...] listopada 2014 r. wskazał, że zgodnie z zaświadczeniem Państwowego Biura Notarialnego w W. z dnia [...] kwietnia 1986 r. tytuł prawny odnośnie nieruchomości położonej w W. przy ul. [...] oznaczoną jako [...] uregulowany był na imię S. i H. małż. B.. Zaś zgodnie z postanowieniem Sądu Grodzkiego w [...] z dnia [...] października 1948 r. sygn. akt [...] spadek po H. B. nabyli: L. C., A. O., W. K. , S. K., L. K. , Z. K. , J. K., J. S., B. U., S. S., W. S., J. K., A. R., W. S., I. S., J. G., S. G., R. K., J. K. w określonych tam udziałach. Następnie podsumował, że warunkiem rozpoznania wniosku o odszkodowanie za przedmiotową nieruchomość jest ustalenie pozostałych stron postępowania administracyjnego tj. następców prawnych byłych współwłaścicieli hipotecznych przedmiotowej nieruchomości. Wobec braku dokumentów wskazujących na następstwo prawne po ww. osobach lub ich adresów , Prezydent zawiesił przedmiotowe postępowanie do czasu zakończenia stosownych postępowań przed sądem powszechnym. Zażalenie na ww. postanowienie złożył T. K.. Wojewoda [...] po rozpatrzeniu zażalenia i zbadaniu akt sprawy wydał zaskarżone postanowienie. Przywołując treść art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. wskazał , że w jego ocenie Prezydent [...] nie naruszył treści tego przepisu . Organ II instancji wskazał , że zgodnie z art. 215 ust. 2 u.g.n., będącym podstawą materialno- prawną postępowania odszkodowawczego w przedmiotowej sprawie, przepisy ustawy dotyczące odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości stosuje się odpowiednio do domu jednorodzinnego, jeżeli przeszedł on na własność państwa po dniu 5 kwietnia 1958 r., oraz do działki, która przed dniem wejścia w życie dekretu wymienionego w ust. 1 mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne, jeżeli poprzedni właściciel bądź jego następcy prawni zostali pozbawieni faktycznej możliwości władania nią po dniu 5 kwietnia 1958 r. W ramach przyznanego odszkodowania poprzedni właściciel bądź jego następcy prawni mogą otrzymać w użytkowanie wieczyste działkę pod budowę domu jednorodzinnego. Interes prawny do brania udziału w tym postępowaniu wynika z art. 28 kpa, który może być realizowany na podstawie określonego przepisu, tu: art. 215 u.g.n. W wyniku powyższej oceny Wojewoda [...] uznał, że postępowanie sądowe w przedmiocie stwierdzenia nabycia spadku po J. S., S. S., B. U., W. S., W. S., J. G., Z. K., W. K., S. K., L. K., Z. K. i J. K. [następców prawnych dawnych współwłaścicieli nieruchomości ], stanowi zagadnienie wstępne wobec postępowania odszkodowawczego prowadzonego co do przedmiotowej nieruchomości w trybie art. 215 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Skargę na powyższe postanowienia wnieśli K. Ł., M. H., K. P., K. G., E. S., B. P., W. K., W. S., M. P., E. B., A. P., M. G., E. G., A. B., K. K., H. D. i E.K. reprezentowani przez pełnomocnika radcę prawnego A. S., zarzucając naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 61§1 kpa w zw. z art. 62 kpa w zw. z art. 215 ust. 2 u.g.n. w zw. z art. 28 kpa oraz przepisu art. 215 ust. 2 u.g.n. w zw. z art. 94 § 1 pkt 4 kpa w zw. z art. 209 k.c. w zw. z art. 196§1 kc w zw. z art. 361§1 k.c. poprzez rozpoznanie innej sprawy niż sprawa przyznania odszkodowania dla enumeratywnie wymienionych we wniosku następców prawnych dawnych właścicieli oraz uznanie, że istnieje konieczność brania udziału w postępowaniu o odszkodowanie wszystkich następców prawnych dawnych współwłaścicieli nieruchomości warszawskiej, podczas gdy wnioskodawcy mogą wykonywać wyłącznie swoje prawo jako następcy prawni tylko niektórych współwłaścicieli i tylko we własnym zakresie domagać się odszkodowania. W konkluzji wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia Wojewody z dnia [...] lutego 2015 r. i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania . Stanowisko to zostało uzupełnione w załączniku do protokołu złożonym na rozprawie w dniu 30 listopada 2014 r. piśmie z dnia 10 czerwca 2013r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentacją zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Ponadto sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. – powoływana dalej jako "ppsa"). Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest postanowienie Wojewody [...] utrzymujące w mocy postanowienie Prezydenta [...] z dnia [...] listopada 2014 r. zawieszające postępowanie jakie toczy się przed tym organem o ustalenie odszkodowania za nieruchomość położoną w W. przy [...] na podstawie art. 215 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ( Dz. U. z 2014 r. poz. 518. dalej u.g.n.). Podstawę podjętego przez organ I instancji rozstrzygnięcia stanowił art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Stosownie do art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a., organ zawiesza postępowanie w razie śmierci strony, jeżeli wezwanie spadkobierców zmarłej strony do udziału w sprawie nie jest możliwe. Niemożliwość wezwania do udziału w postępowaniu spadkobierców zmarłej strony ma miejsce wtedy, gdy spadkobiercy nie są ustaleni. Ustalenie to powinno nastąpić na podstawie prawomocnego postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku albo zarejestrowanego aktu poświadczenia dziedziczenia mającego skutki prawomocnego postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku (obowiązujący od dnia 2 października 2008 r. art. 95j ustawy z dnia 14 lutego 1991 r. - Prawo o notariacie - tj.: Dz.U. z 2008 r. Nr 189, poz. 1158 z późn. zm.). Stosownie do art. 1025 § 2 Kodeksu cywilnego, domniemywa się, że osoba, która uzyskała stwierdzenie nabycia spadku albo poświadczenie dziedziczenia, jest spadkobiercą, natomiast zgodnie z art. 1025 § 3 k.c. przeciwko domniemaniu wynikającemu ze stwierdzenia nabycia spadku nie można powoływać się na domniemanie wynikające z zarejestrowanego aktu poświadczenia dziedziczenia. I choć spadkobierca nabywa spadek z chwilą śmierci spadkodawcy (art. 925-926 k.c.), to jednak dopiero prawomocne postanowienie o stwierdzeniu nabycia spadku albo zarejestrowany akt poświadczenia dziedziczenia wykazują jego dziedziczenie. Niemożliwość wezwania do udziału w postępowaniu spadkobierców zmarłej strony ma miejsce wtedy, gdy spadkobiercy nie są ustaleni. Zgodnie natomiast z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ administracji publicznej ma obowiązek zawiesić prowadzone postępowanie, jeżeli rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Regulacja art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., potwierdza tezę, że przeszkoda, jaką stanowi zagadnienie wstępne ma bezpośredni wpływ na sprawę administracyjną. W niniejszej sprawie tym zagadnieniem wstępnym jest ustalenie spadkobierców po zmarłych następcach prawnych współwłaścicieli nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. [...] tj. J. S., S. S., B. U., W. S., W. S., J. G., Z. K., W. K., S. K., L. K., Z. K. i J. K.. Kluczowe w niniejszej sprawie jest zatem ustalenie, czy konieczny jest udział ww. osób w postępowaniu administracyjnym prowadzonym na podstawie art. 215 u.g.n. winny brać udział w postępowaniu Zgodnie z art. 215 u.g.n., uprawnionymi do odszkodowania realizowanego na podstawie przepisów u.g.n. są byli właściciele (ich następcy prawni) którzy utracili: gospodarstwo rolne na gruntach, które na podstawie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy przeszły na własność państwa, jeżeli ich poprzedni właściciele lub następcy prawni tych właścicieli, prowadzący gospodarstwo, zostali pozbawieni faktycznego władania wspomnianym gospodarstwem po dniu 5 kwietnia 1958 r. oraz właściciele (ich następcy prawni) domu jednorodzinnego, jeżeli przeszedł on na własność państwa po dniu 5 kwietnia 1958 r., oraz działki, która przed dniem wejścia w życie dekretu wymienionego w ust. 1 mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne, jeżeli poprzedni właściciel bądź jego następcy prawni zostali pozbawieni faktycznej możliwości władania nią po dniu 5 kwietnia 1958 r. W ramach przyznanego odszkodowania poprzedni właściciel bądź jego następcy prawni mogą otrzymać w użytkowanie wieczyste działkę pod budowę domu jednorodzinnego. Z regulacji tej wynika więc, że odszkodowanie mogło być przyznane za : a. dom jednorodzinny, jeżeli przeszedł on na własność państwa po dniu 5 kwietnia 1958 r., b. działkę, która przed dniem wejścia w życie dekretu mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne, jeżeli poprzedni właściciel bądź jego następcy prawni zostali pozbawieni faktycznej możliwości władania nią po dniu 5 kwietnia 1958 r. Odszkodowanie ustala się, stosując odpowiednio przepisy dotyczące odszkodowań za wywłaszczone nieruchomości, co znaczy, że stosuje się zarówno przepisy materialnoprawne, mające wpływ na jego wysokość, jak i przepisy proceduralne, określające tryb jego ustalania. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że art. 215 u.g.n. ma charakter szczególny w stosunku do ogólnych zasad przyznawania odszkodowania przewidzianych w tej ustawie. Jest on zatem wyłączną podstawą ustalenia przesłanek przyznania odszkodowania, a jego szczególny charakter nakazuje ścisłą wykładnię. Przepis ten przesądza zatem, że chodzi o zaspokojenie roszczeń tylko tych właścicieli lub ich następców prawnych, którzy spełniają wszystkie wymienione w nim przesłanki. Niespełnienie którejkolwiek z nich powoduje brak podstaw do odszkodowania (zob. wyrok WSA w Warszawie z 21 maja 2004 r., sygn. akt I SA 2187/02, Lex nr 148911, wyrok WSA w Warszawie z 18 grudnia 2007 r., sygn. akt I SA/Wa 1041/07, Lex nr 463539). Z treści przytoczonych przepisów wynika, że art. 215 u.g.n. zawiera w sobie dwa niezależne elementy: pierwszy to określenie przesłanek warunkujących przyznanie odszkodowania , drugi element to kwestia ustalenia wysokości odszkodowania w sytuacji, gdy wystąpiły przesłanki materialne warunkujące jego ustalenie. Postępowanie prowadzone w trybie art. 215 u.g.n. nie zawsze kończy się ustaleniem odszkodowania, w sytuacji bowiem nieziszczenia się przesłanek określonych w art. 215 u.g.n., kończy się wydaniem decyzji odmawiającej ustalenia odszkodowania. Zatem występowania w jednym postępowaniu dwóch etapów postępowania ( merytorycznego i ściśle odszkodowawczego) powoduje, że jeden etap jest nierozerwalnie związany z drugim i determinuje dla całego postępowania krąg osób, które winny brać w nim udział. W sytuacji zatem złożenia wniosku o odszkodowanie przez jednego ze spadkobierców, w tym postępowaniu winny brać udział również pozostali spadkobiercy, bo prawo to wynika z ich wspólnego prawa do ustalenia przesłanek do odszkodowania, które wynika z kolei ze wspólności praw spadkowych po dawnych współwłaścicielach. Natomiast przepisy o współwłasności należy stosować w drodze analogii do wspólności innych praw niż prawo własności ( tak w uzasadnieniu uchwały Sądu Najwyższego z dnia 16 czerwca 1967 r. sygn. akt III CZP 45/67, OSNCP 1968/1/3, LEX nr 611 - por. E. Gniewek, Kodeks cywilny. Księga druga. Własność i inne prawa rzeczowe. Komentarz 3. Wspólność mienia, komentarz do art. 195, Zakamycze 2001). Z kolei cechą współwłasności, wynikającą z art. 195 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 1964 r. Nr 16, poz. 93 ze zm.), jest zarówno jedność przedmiotu, jak i niepodzielność wspólnego prawa. Dopóki więc sytuacja prawna wszystkich spadkobierców S. i H. małż. B. z uwagi na wspólność praw spadkowych (art. 1035 K.c.), jest taka sama, nie można kwestii ustalenia przesłanek do przyznania odszkodowania i ewentualnie ustalenia wysokości odszkodowania rozstrzygać w odniesieniu do wybranych spadkobierców, w części przypadającej na ich udziały w spadku. Wspomniana wspólność prawa kształtująca relewantność cech spadkobierców powoduje, że w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 215 u.g.n. muszą brać udział wszyscy następcy prawni byłych właścicieli nieruchomości. Ustalenie więc praw do spadku i wysokości udziałów po osobach wskazanych w postanowieniu Prezydenta [...] z dnia [...] listopada 2011 r. jest w takiej sytuacji zagadnieniem prejudycjalnym, a skoro tak, to zawieszenie postępowania administracyjnego (utrzymane w mocy zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] lutego 2015 r. ma podstawę w art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni zgadza się ze stanowiskiem zaprezentowanym przez pełnomocnika skarżącego oraz z orzecznictwem wskazanym na poparcie tego stanowiska, że świadczenie pieniężne ma charakter podzielny, jednak to stanowisko nie ma bezpośredniego zastosowania w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 215 ust. 2 u.g.n, gdyż przepis ten zawiera w sobie dwa wzajemnie powiązane elementy, co zostało szeroko omówione we wcześniejszej części uzasadnienia. Należy także odróżnić dwie kwestie: branie udziału w postępowaniu oraz złożenie wniosku o przyznanie odszkodowania . Odszkodowanie w trybie art. 215 u.g.n. jest przyznawane na wniosek uprawnionego podmiotu, gdy ktoś nie złoży takiego wniosku, to odszkodowanie nie zostanie na jego rzecz ustalone. Jednak musi mieć zagwarantowany udział w tym postępowaniu , aby mieć wpływ na postępowanie w zakresie ustalenia przesłanek warunkujących przyznanie odszkodowania. Gdyby przyjąć odmienne stanowisko – zgodne z stanowiskiem skarżącym- w każdym następnym postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 215 u.g.n. na wniosek kolejnego współwłaściciela nieruchomości warszawskiej ( lub jego następcy) wystąpiłaby konieczność badania przesłanek określonych w tym artykule w stosunku do tej samej nieruchomości, co jest sprzeczne z regulacją zawartą w art. 110 kpa. Również orzecznictwo powołane w załączniku do protokołu odnoszące się do podzielnego charakteru odszkodowania ustalanego na podstawie art. 73 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) nie przystaje do stanu faktycznego występującego w niniejszej sprawie. Postępowanie prowadzone w trybie art. 73 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. dotyczy bowiem wyłącznie postępowania o ustalenie odszkodowania, natomiast przesłanki stwierdzające przejście prawa na określony podmiot są przedmiotem odrębnego postępowania zakończonego wydaniem decyzji jedynie w zakresie przejścia prawa ( art. 73 ust. 1 ww. ustawy ), zaś postępowanie prowadzone w trybie art. 215 u.g.n. obejmuje jednocześnie badanie przesłanek wskazanych w tym postępowaniu i (w przypadku ich wystąpienia) ustala wysokość odszkodowania. W końcu niezasadne jest powowływanie się na orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 14 lipca 2014 r. ( SK 26/14 ), którym to wyrokiem Trybunał orzekł, że art. 136 ust. 3 zdanie pierwsze ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w zakresie, w jakim uzależnia przewidziane w nim żądanie byłego współwłaściciela wywłaszczonej nieruchomości lub jego spadkobierców od zgody pozostałych byłych współwłaścicieli nieruchomości lub ich spadkobierców, jest niezgodny z art. 64 ust. 1 i 2 w związku z art. 21 ust. 2 i art. 31 ust. 3 konstytucji, gdyż również sytuacja tam określona nie ma odniesienia do niniejszej sprawy . Według stanowiska zawartego w tym wyroku TK, przepis ten nakłada na wnioskodawcę obowiązek uzyskania zgody na zwrot nieruchomości od pozostałych uprawnionych (byłych współwłaścicieli bądź ich spadkobierców) i taka regulacja stanowi nadmierne ograniczenie praw byłych współwłaścicieli (ich spadkobierców), niesprawiedliwie różnicując ponadto prawa osób uprawnionych do żądania zwrotu nieruchomości w porównaniu z uprawnionymi będącymi wyłącznymi właścicielami (jedynymi spadkobiercami). W postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 215 u.g.n. nie występuje jednak taka sytuacja, że brak zgody jednego z byłych współwłaścicieli nieruchomości warszawskiej ( lub ich następców prawnych) powoduje automatyczne wydanie decyzji odmownej, jak to miało miejsce podczas postępowań prowadzonych w związku ze złożonym wnioskiem o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Zatem sytuacja prawna podmiotów występujących z roszczeniami na podstawie przepisów art. 136 i 215 u.g.n. nie jest tożsama. Tym samym sąd uznał wszystkie podniesione w skardze zarzuty za niezasadne. Wobec faktu, że wskazywana przez organy I i lI instancji przeszkoda w kontynuowaniu postępowania w postaci zagadnienia wstępnego istnieje, to skargę należało oddalić. Tym samym sąd w niniejszym składzie nie podziela stanowiska zaprezentowanego w wyroku tutejszego sądu z dnia 10 grudnia 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 1565/13. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie przepisu art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270) orzekł, jak na wstępie.