II OSK 1219/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) Sędzia del. WSA Piotr Broda Protokolant asystent sędziego Tomasz Muszyński po rozpoznaniu w dniu 28 marca 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 8 grudnia 2016 r. sygn. akt II SA/Po 655/15 w sprawie ze skargi B. J. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 8 grudnia 2016 r. oddalił skargę B. J. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] maja 2015 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Decyzją z dnia [...] września 2014 r. Prezydent Miasta P. zatwierdził projekt budowlany i udzielił inwestorom A. i M. P. pozwolenia na budowę wewnętrznej instalacji gazu w lokalu nr [...] w budynku mieszkalnym przy ul. N. w P. Od wymienionego rozstrzygnięcia odwołanie złożyła B. J. Wojewoda Wielkopolski decyzją z dnia [...] listopada 2014 r., uchylił decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] września 2014 r. i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W dniu [...] marca 2015 r., po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Prezydent Miasta P., na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (j.t. Dz.U. z 2013 r. poz. 1409; dalej p.b.), wydał decyzję zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę. B. J. złożyła odwołanie od powyższej decyzji. Wojewoda Wielkopolski decyzją z dnia [...] maja 2015 r. utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] marca 2015 r. B. J. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na tę decyzję, domagając się jej uchylenia oraz uchylenia poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...] marca 2015 r. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Wielkopolski wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę. W ocenie Sądu, organy prawidłowo zastosowały przepisy prawa budowlanego, a przedłożony przez inwestorów projekt budowlany jest kompletny, został sporządzony przez osoby posiadające wymagane przepisami uprawnienia, posiada wszystkie wymagane opinie, uzgodnienia, pozwolenia i sprawdzenia. W szczególności z załączonej do projektu opinii kominiarskiej nr [...] z dnia [...] grudnia 2014 r. jednoznacznie wynika możliwość przyłączenia instalacji kotła gazowego c.o. w lokalu nr [...] do przewodu kominowego nr 2. Ze zgromadzonego aktach materiału dowodowego wynika także, że obecnie skarżąca nie korzysta z wymienionego przewodu kominowego – przyłącze do tego przewodu kominowego zostało zamurowane w 2011 r. Sąd podkreślił, iż w postępowaniu w przedmiocie pozwolenia na budowę organ administracji nie może badać poprawności przyjętych w projekcie rozwiązań technicznych, jak również zapisów dotyczących stanu technicznego istniejącego obiektu w przypadku inwestycji polegających na rozbudowie czy przebudowie. Sąd zauważył, że w pierwotnym brzmieniu art. 35 ust. 2 p.b. upoważniał organ do badania zgodności projektu budowlanego z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi i obowiązującymi Polskimi Normami, w zakresie określonym w art. 5 p.b. Przepis ten został uchylony ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 80, poz. 718), która weszła w życie z dniem 11 lipca 2003 r. Obecnie zakres weryfikacji projektu budowlanego przez organ jest węższy, gdyż nie obejmuje oceny zgodności przyjętych rozwiązań projektowych z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Z tego względu, zdaniem Sądu, niezasadne są zarzuty skargi kwestionujące merytoryczną prawidłowość opinii kominiarskiej z [...] grudnia 2014 r. Taka weryfikacja przez organy architektoniczno-budowlane jest niedopuszczalna, a jej przeprowadzenie stanowiłoby wyjście poza kompetencje przysługujące organom administracji. Wskazując, iż B. J. podnosiła, że realizacja projektu budowlanego inwestorów A. i M. P. uniemożliwi wykonanie przez skarżącą rozbudowy instalacji gazowej w należącym do niej lokalu nr [...], zgodnie z projektem budowlanym zatwierdzonym decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r., Sąd podkreślił, że organy architektoniczno-budowlane zbadały tę kwestię, stwierdzając, że wskazywana przez skarżącą kolizja obu projektów w istocie nie zachodzi. Organy obu instancji powyższą konkluzję poprzedziły szczegółowym zbadaniem treści obu projektów, poruszany problem został też przez nie wyczerpująco omówiony w uzasadnieniach wydanych decyzji. Sąd podzielił to stanowisko organów. Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosła B. J., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy WSA w Poznaniu do ponownego rozpoznania, a także zasądzenia kosztów procesowych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie: 1. przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.) albowiem sąd tylko fragmentarycznie odniósł się do zgromadzonego materiału oraz dokonał błędnej oceny dokumentów w aktach sprawy; 2. prawa materialnego, tj. art. 206 kodeksu cywilnego w zakresie posiadania współwłasności i korzystania ze współwłasności przez współwłaścicieli w sposób dający się pogodzić przez pominięcie stanu faktycznego w postaci pierwotnego użytkowania przewodu kominowego przez skarżącą. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować. Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach. Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 151 p.p.s.a. jest błędnie skonstruowany, a przez to bezzasadny. W orzecznictwie NSA wielokrotnie zwracano uwagę, że przepis art. 145 § 1 p.p.s.a. nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Zawiera on wskazanie, jakie rozstrzygnięcie podejmuje sąd administracyjny w przypadku uwzględnienia skargi ze względu na stwierdzone inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podobnie art. 151 p.p.s.a. wskazuje, jakie rozstrzygnięcie podejmuje sąd administracyjny w przypadku, gdy skarga nie jest uwzględniona. Unormowania te są przepisami kompetencyjnymi – dającymi sądowi administracyjnemu kompetencje do podejmowania przewidzianych prawem rozstrzygnięć oraz "wynikowymi" – mówiącymi o tym, jaki może być wynik sprawy. Ich naruszenie jest zawsze następstwem uchybienia innym normom prawnym, a zatem wymienione w analizowanym zarzucie przepisy nie mogą być samoistną podstawą skargi kasacyjnej (por. np. wyroki NSA z 11 października 2018 r., I OSK 2674/16, LEX nr 2580083; z 26 września 2018 r., II OSK 104/18, LEX nr 2574197; z 12 stycznia 2017 r., II OSK 970/15; z 4 marca 2014 r., II OSK 2387/12; z 9 czerwca 2016 r., I OSK 2054/14). Przepisy te można naruszyć jedynie w powiązaniu z wyraźnie wskazanymi przepisami postępowania lub prawa materialnego. Dopiero bowiem naruszenie konkretnych przepisów postępowania lub prawa materialnego może doprowadzić do konieczności uwzględnienia skargi. Ocena, czy oddalenie skargi jest wadliwe i stanowi naruszenie art. 145 § 1 p.p.s.a. – przez jego niezastosowanie oraz art. 151 p.p.s.a. – przez jego błędne zastosowanie, możliwa jest zatem wtedy, gdy zostanie wykazane naruszenie konkretnych przepisów postępowania lub prawa materialnego, jednak w skardze kasacyjnej tego nie uczyniono. W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 206 kodeksu cywilnego podkreślić trzeba, że rozstrzyganie kwestii cywilnoprawnych należy nie do organów i sądów administracyjnych, lecz do sądów powszechnych. Sąd I instancji nie naruszył zatem tego unormowania, gdyż go w ogóle nie stosował i kwestii cywilnoprawnych nie rozstrzygał. Mając na względzie powyższe stwierdzić trzeba, że oba podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie mają usprawiedliwionych podstaw. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.