II OSK 716/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Masternak – Kubiak (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Barbara Adamiak Sędzia del. WSA Czesława Nowak - Kolczyńska Protokolant starszy sekretarz sądowy Monika Dworakowska po rozpoznaniu w dniu 4 października 2016r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 grudnia 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 2102/15 w sprawie ze skargi D. B. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 11 grudnia 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 2102/15 oddalił skargę D. B. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym: Decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r. Główny Inspektor Ochrony Środowiska (dalej: GIOŚ) odmówił stwierdzenia nieważności decyzji tego organu z dnia [...] kwietnia 2008 r., którą nałożył na D. B. obowiązek przekazania odpadów w postaci 16 sztuk pojazdów marki [...], wymienionych w sentencji tej decyzji, do punktu zbierania pojazdów lub do stacji demontażu, natomiast w części dotyczącej odpadów w postaci pozostałych 5 sztuk pojazdów marki [...], objętych postępowaniem, umorzył postępowanie. Na powyższą decyzję skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który prawomocnym postanowieniem z dnia 7 sierpnia 2012 r. w sprawie o sygn. akt IV SA/Wa 1398/12 odrzucił wniesioną skargę z powodu niewyczerpania przez stronę środków zaskarżenia. Skarżący pismem z dnia 16 sierpnia 2012 r. złożył do GIOŚ wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy będącej przedmiotem decyzji tegoż organu z dnia [...] kwietnia 2012 r. wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do wniesienia środka odwoławczego. Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz stwierdzenie nieważności decyzji GIOŚ z dnia [...] kwietnia 2008 r. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r. GIOŚ utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] kwietnia 2012 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że przedmiotem działalności skarżącego jest sprzedaż detaliczna pojazdów samochodowych i części mechanicznych oraz konserwacja i naprawa pojazdów. Jak wynika z Protokołu Kontroli Nr [...] z dnia [...] września 2007 r. pojazdy sprowadzone z Wielkiej Brytanii były w stanie częściowo uszkodzonym, powypadkowe oraz w różnym stopniu zdemontowane. W dniu kontroli [...] sierpnia 2007 r. na kontrolowanym terenie znajdowało się 21 sztuk pojazdów. W okresie od marca 2007 r. do dnia kontroli na nazwisko skarżącego sprowadzono z Wielkiej Brytanii 9 sztuk pojazdów. Spośród tych pojazdów 7 zostało przeznaczonych do naprawy i rejestracji na terytorium Polski. Dla tych pojazdów wydano dokumenty "Certificate of permanent export" (V561) oraz dokumenty poświadczające zapłatę akcyzy. Dwa spośród ww. 9 pojazdów zostały sprowadzone (przed dniem 12 lipca 2007 r.) z przeznaczeniem na części. Kolejne 7 sztuk pojazdów skarżący nabył w Polsce od różnych osób prywatnych na podstawie ustnych umów zakupu. Pojazdy te były przeznaczone do demontażu na części i dla tych pojazdów wydano dokumenty uniemożliwiające ich ponowną rejestrację (V963). Analiza materiału dowodowego zgromadzonego w przedmiotowej sprawie, w tym ustaleń z kontroli oraz dokumentacji fotograficznej, wykazała, iż dla 13 szt. pojazdów marki [...] brytyjski organ DTLR Driver and Licensing Agency wydał dokumenty V963, które zgodnie z tłumaczeniem przysięgłym wykonanym przez tłumacza języka angielskiego oznaczają: "Samochód z odzysku, zaświadczenie o eksporcie". Jak wynika z tłumaczenia dokumentu V963, zawiera on adnotację następującej treści: "Niniejszego zaświadczenia nie można wykorzystywać do rejestrowania pojazdu". Oznacza to, że pojazd, dla którego w dacie przemieszczania wydany został ww. dokument V963, nie mógł być użytkowany zgodnie z jego dotychczasowym przeznaczeniem. Wskazane dokumenty nie uprawniały do ponownej rejestracji pojazdu, dla których zostały wydane na terytorium Wielkiej Brytanii i jako zaświadczenie o eksporcie pojazdów z odzysku nie uprawniają do rejestracji takich pojazdów na terytorium Polski. Wskazano, że dla ww. pojazdów skarżący nie przedstawił dokumentów potwierdzających ich nabycie, a ww. pojazdy - według oświadczenia strony - zakupywane były od osób prywatnych na podstawie ustnych umów zakupu. W odniesieniu do pozostałych 3 szt. uszkodzonych pojazdów marki [...] objętych zaskarżoną decyzją organ uznał, iż w przypadku pojazdu, o numerze identyfikacyjnym nadwozia: [...] z załączonego do dokumentacji protokołu kontroli wynika, iż pojazd ten skarżący sprowadził z przeznaczeniem do demontażu na części, a w przypadku pojazdów o numerze identyfikacyjnym nadwozia: [...] oraz [...], pomimo iż pojazdy te posiadały dokumenty umożliwiające ich rejestrację, stan techniczny ujawniony podczas kontroli jednoznacznie wskazywał, iż skarżący nie prowadził ich sukcesywnej naprawy, lecz demontował je w celu pozyskania części zamiennych. Biorąc pod uwagę brak możliwości wykorzystania przedmiotowych pojazdów zgodnie z ich pierwotnym przeznaczeniem (brak odpowiednich dokumentów umożliwiających rejestrację, a tym samym użytkowania w sposób zgodny z pierwotnym ich przeznaczeniem), jak również zmianę ich przeznaczenia (przeznaczone do demontażu) GIOŚ stwierdził, że poprzedni właściciele, nie widząc dla przedmiotowych pojazdów dalszego zastosowania zgodnego z ich pierwotnym przeznaczeniem, pozbyli się ich na rzecz skarżącego, co stanowiło pozbycie się w rozumieniu art. 3 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz. U. z 2010 r. Nr 185, poz. 1243 ze zm.) obowiązującej w dacie ich sprowadzenia do Polski. Reasumując organ stwierdził, że w przypadku wszystkich 16 sztuk pojazdów spełnione zostały przesłanki uznania pojazdów za odpady. Wskazana dokumentacja stanowiła podstawę twierdzenia, iż przedmiotowe pojazdy były uszkodzone i prawidłowo zakwalifikowane do kategorii Q2, a także Q6 według załącznika Nr 1 do ustawy o odpadach. Podkreślono, że organ, wydając w przedmiotowej sprawie decyzję z dnia [...] kwietnia 2008 r. w trybie art. 26 pkt 3 i art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 29 czerwca 2007 r. o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów (Dz. U. Nr 124, poz. 859 – dalej zwanej: "u.m.p.o.") w zw. z art. 24 ust. 3 rozporządzenia (WE) Nr 1013/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 14 czerwca 2006 r. w sprawie przemieszczania odpadów (Dz. Urz. WE L 190 z 17.07.2006 r. – zwanego dalej "rozporządzeniem (WE) Nr 1013/2006") oraz art. 104 i art. 105 k.p.a. wskazał właściwą podstawę prawną wydanej decyzji. Za nietrafiony uznano zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Odnosząc się do naruszenia art. 2, art. 21 i 42 ust. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 26 ust. 3 u.m.p.o., art. 24 ust. 3 rozporządzenia (WE) Nr 1013/2006 poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że organ administracyjny w każdym przypadku stosuje przepisy obowiązujące w dacie wszczęcia postępowania administracyjnego i wydania decyzji, bez uwzględnienia, że część samochodów sprowadzonych zostało przed wejściem w życie ww. ustawy, GIOŚ stwierdził, że pomimo zastąpienia w 2007 r. ustawy z dnia 30 lipca 2004 r. o międzynarodowym obrocie odpadami (Dz. U. Nr 191, poz. 1956 – zwanej dalej "u.m.o.o."), oraz rozporządzenia Rady (EWG) Nr 259/93 z dnia 1 lutego 1993 r. w sprawie nadzoru i kontroli przesyłania odpadów w obrębie do Wspólnoty Europejskiej oraz poza jej obszar przepisami rozporządzenia (WE) Nr 1013/2006, zasady i obowiązki organów w przypadku ujawnienia nielegalnego przemieszczania odpadów nie uległy zmianie. Zarówno w poprzednim stanie prawnym, jak i w obowiązującym na datę wydania decyzji, przywóz odpadów (niebezpiecznych, jak również odpadów innych niż niebezpieczne) na terytorium Polski, wymaga dokonania zgłoszenia i uzyskania zgody właściwych organów, a przywóz odpadów bez dokonania zgłoszenia i uzyskania zgody stanowi nielegalne międzynarodowe przemieszczanie odpadów. Wobec powyższego w przypadku spornych 12 sztuk pojazdów sprowadzonych przed datą wyjścia w życie u.m.p.o., obowiązek nałożony na stronę w kwestii zagospodarowania odpadów przemieszczonych nielegalnie, pozostał bez zmian. Biorąc pod uwagę zaś, że w rozpatrywanym przypadku przedmiotowe postępowanie wszczęte zostało w okresie obowiązywania u.m.p.o., która to ustawa dodatkowo wprowadziła sankcje w postaci kar pieniężnych za nielegalny przywóz odpadów do Polski, w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ nie wywodził, aby art. 41 u.m.p.o. stanowił podstawę zastosowania przepisów tej ustawy w sprawie zakończonej decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r. W ocenie organu powielanie powyższej argumentacji, mającej oparcie w dokumentacji fotograficznej, a także zapisach z kontroli L. WIOŚ, nie było zasadne w stosunku do każdego z pojazdów osobno. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł D. B., domagając się jej uchylenia w całości oraz o stwierdzenia nieważności decyzji GIOŚ z dnia [...] kwietnia 2008 r., a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżący zarzucił: - rażące naruszenie art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. w zw. z art. 7, art. 8 k.p.a. w zw. z art. 7 Konstytucji RP poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, i w konsekwencji odmowę stwierdzenia nieważności decyzji GIOŚ z dnia [...] kwietnia 2008 r., pomimo iż decyzja ta rażąco narusza prawo, została wydana w oparciu o nieobowiązujący stan prawny oraz błędnie ustalony stan faktyczny oraz w sposób rażący narusza interesy skarżącego; - naruszenie przepisów art. 26 ust. 3 u.m.p.o., art. 24 ust. 3 rozporządzenia (WE) Nr 1013/2006 oraz art. 2, art. 21 i art. 42 ust. 2 Konstytucji RP poprzez naruszenie zasady niedziałania prawa wstecz i nałożenie na skarżącego obowiązków i sankcji ustanowionych przepisami u.m.p.o. za działanie skarżącego stanowiące podstawę ukarania, które miało miejsce przed wejściem w życie w/w ustawy; - błędne ustalenia faktyczne przyjęte za podstawę wydania zaskarżonej decyzji, polegające na przyjęciu, że wszystkie in gremium samochody zakupione i sprowadzone przez skarżącego stanowiły odpady, mimo przyznania w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, iż w stosunku do czterech samochodów nią objętych nie zostało w sposób nie budzący wątpliwości udowodnione spełnienie przesłanek zakwalifikowania ich jako odpadów tj. wola wyzbycia się samochodów, przywiezienia nielegalnego w rozumieniu art. 3 ustawy o odpadach, gdyż posiadały one dokumenty umożliwiające ich rejestrację, zostały sprowadzone w celu dokonania ich naprawy i sprzedaży. W motywach wyroku oddalającego skargę Sąd pierwszej instancji, mając na uwadze przedstawiony stan faktyczny sprawy stwierdził, że GIOŚ dokonał dokładnego wyjaśnienia okoliczności sprawy, uzasadnił podstawę prawną wskazaną w decyzji i dokonując właściwej interpretacji przepisów wydał rozstrzygnięcie zgodne z prawem. Sąd podzielił w całości argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Podniósł, że w rozpatrywanym przypadku decydujące znaczenie dla uznania omawianych pojazdów za odpady mają wystawione dla nich dokumenty uniemożliwiające wykorzystanie ich zgodnie z pierwotnym przeznaczeniem (brak możliwości rejestracji), jak również zmiana sposobu ich użytkowania na odmienny od pierwotnego (demontaż na części). Skoro wypełniona została przesłanka "pozbycia się", a tym samym przedmiotowe pojazdy bezsprzecznie stanowiły odpady zarówno w rozumieniu art. 3 ust. 1 ustawy o odpadach, obowiązującej w dacie ujawnienia ich nielegalnego międzynarodowego przemieszczania, jak również w myśl obecnie obowiązujących przepisów o odpadach, zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł D. B., zaskarżając go w całości. Skarżący, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zarzucił naruszenie: - art. 145 § 1 pkt 1a i pkt 2 P.p.s.a. poprzez odmowę stwierdzenia nieważności decyzji GIOŚ z dnia [...] kwietnia 2015 r. odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji GIOŚ z dnia [...] kwietnia 2008 r. wydanej z naruszeniem art. 41 u.m.p.o. oraz art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez odmowę stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji, która została wydana w jej istotnej części bez podstawy prawnej; - art. 3 ust. 1 ustawy o odpadach poprzez bezpodstawne uznanie, że 16 samochodów, co do których GIOŚ orzekł zaskarżoną decyzją obowiązek przekazania pojazdów do stacji demontażu, są odpadami w rozumieniu art. 3 ust. 1 wskazanej ustawy. W oparciu o powyższe zarzuty, na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a., wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania na rzecz skarżącego według norm obowiązujących; alternatywnie, na podstawie art. 188 P.p.s.a. wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i stwierdzenie nieważności decyzji GIOŚ z dnia [...] kwietnia 2008 r. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przywołując treść art. 41 i art. 42 u.m.p.o. wskazano, że ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, iż skarżący dokonał zakupu i eksportu do Polski 16 sztuk samochodów osobowych, w okresie od marca 2007 r. do września 2007 r., z czego 12 sztuk zostało sprowadzonych przed dniem 12 lipca 2007 r., a więc przed datą wejścia w życie ustawy u.m.p.o., zaś pozostałe 4 sztuki zostały zakupione przed dniem 12 lipca 2007 r. Wobec powyższego do 12 sztuk pojazdów winny mieć zastosowanie przepisy obowiązujące przed 12 lipca 2007 r. Skoro w niniejszej sprawie organ wydał decyzję w stosunku do wszystkich 16 sztuk pojazdów w oparciu o przepisy u.m.p.o., część decyzji obejmująca 12 sztuk pojazdów powinna zostać uznana za nieważną na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Strona stwierdziła, że prawidłowo ustalony stan faktyczny powinien zawierać ustalenia co do każdego ze sprowadzonych pojazdów - zakres uszkodzeń, dokumenty na niego wystawione, możliwość zarejestrowania i dopuszczenia do ruchu po dokonaniu niezbędnych napraw, zbadanie jakie były podstawy jego zbycia się przez właściciela (w świetle art. 3 ust. 1 ustawy o odpadach). Każdy bowiem ze sprowadzonych samochodów stanowi odrębną rzecz ruchomą, został nabyty na postawie odrębnej umowy i jako taki powinien podlegać ocenie. Podkreślono, że wbrew ocenie organu, samochody w stosunku, do których zastały wydane dokumenty V963, po dokonaniu naprawy mogą zostać zarejestrowane i dopuszczone do ruchu przez właściwy organ. Oznaczenie V963 oznacza, że samochód jest uszkodzony i stopień jego uszkodzenia, zaś samochody przeznaczone do kasacji otrzymują dokumenty oznaczone literą "C". Ponadto na zaświadczeniach o eksporcie 4 samochodów, sprowadzonych po dacie 12 lipca 2007 r. widnie klasa opodatkowania "PLG", która świadczy o przeznaczeniu danego pojazdu do użytku prywatnego, transportu lekkich towarów. Błędnym było zatem ustalenie organu, że pojazdy te stanowiły odpady, co potwierdzają załączone do akt sprawy dokumenty odprawy celnej tych samochodów oraz dowody zapłaty podatku akcyzowego za każdy z nich. Sprowadzone pojazdy posiadały poza tym znaczną wartość rynkową i po wyremontowaniu mogły być zarejestrowane. W ocenie skarżącego w sposób nieuprawniony przyjęto, że 3 samochody o numerach VIN wskazanych w decyzji posiadające certyfikaty V561 są odpadami. Pojazdy te zostały sprowadzone do Polski z uprawnieniem do ich zarejestrowania, dlatego też ocena organu narusza art. 3 ust. 1 ustawy o odpadach. Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w dniu 4 października 2016 r. pełnomocnik skarżącego wskazał, że postępowanie w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej jest zawieszone na mocy postanowienia NSA z dnia 28 maja 2013 r., sygn. akt II OSK 268/12. Naczelny Sąd Administracyjny zaważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie jest zasadna. Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm. - zwanej dalej "P.p.s.a."), rozpoznaje sprawę w jej granicach, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyła się wyłącznie do zbadania zawartych w skardze zarzutów, sformułowanych w granicach podstawy kasacyjnej. Zdaniem skarżącego kasacyjnie ostateczna decyzja z dnia [...] kwietnia 2008 r. znak: [...] w przedmiocie zobowiązania do oddania odpadów w postaci 16 sztuk uszkodzonych pojazdów do punktu zbierania pojazdów lub stacji demontażu została wydana bez podstawy prawnej, tj. z naruszeniem art. 41 ustawy z dnia 29 czerwca 2007 r. o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów (Dz. U. Nr 124, poz. 859 – zwanej dalej "u.m.p.o."). Przepis ten stanowi, że do spraw wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed wejściem w życie tej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe, czyli przepisy ustawy z dnia 30 lipca 2004 r. o międzynarodowym obrocie odpadami (Dz. U. Nr 191, poz. 1956 – zwanej dalej "u.m.o.o."). Skarżący argumentuje, że w okresie obowiązywania ustawy o międzynarodowym obrocie odpadami, kiedy zostało sprowadzonych 12 samochodów, nie było prowadzone żadne postępowanie administracyjne, natomiast 7 sztuk z tych pojazdów, nabył od różnych osób w Polsce. Zdaniem składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego, w realiach sprawy, Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowych ustaleń walidacyjnych tj. właściwie ustalił źródło normatywnej podstawy zaskarżonej decyzji przyjmując, że w sprawie mają zastosowanie postanowienia u.m.p.o. Zauważyć należy, że ustawa ta określa postępowanie i organy właściwe do wykonania zadań z zakresu międzynarodowego przemieszczania odpadów wynikających z rozporządzenia (WE) nr 1013/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 14 czerwca 2006 r. w sprawie przemieszczania odpadów (Dz. Urz. UE L 190 z 12.07.2006, str. 1). Zatem także ten akt, stosowany bezpośrednio i mający pierwszeństwo w stosowaniu w przypadku kolizji z ustawami (art. 91 ust. 3 Konstytucji) współkształtował stan normatywny w zakresie przemieszczania odpadów przed dniem wejścia w życie u.m.p.o.. Przed wejściem w życie u.m.p.o., czyli przed dniem 12 lipca 2007 r. zasady międzynarodowego przemieszczania odpadów regulowała u.m.o.o. oraz rozporządzenie Rady (EWG) Nr 259/93 z dnia 1 lutego 1993r. w sprawie nadzoru i kontroli przesyłania odpadów w obrębie do Wspólnoty Europejskiej oraz poza jej obszar, a także zapisy załącznika XII do Traktatu o przystąpieniu do Unii Europejskiej (rozdział 13 - Środowisko naturalne, część B - Gospodarka odpadami). Przywóz do Polski odpadów w postaci odpadów (niebezpiecznych, jak i odpadów innych niż niebezpieczne) do odzysku, wymagał dokonania zgłoszenia i uzyskania zgody. Wysyłka odpadów dokonana z naruszeniem procedury określonej w art. 26 ust. 1 lit. (a) i lit. (b) przepisów ww. rozporządzenia Rady (EWG) Nr 259/93, uważana była za obrót nielegalny. W myśl art. 16 ust. 1 pkt 2 u.m.o.o., jeżeli odpady zostały wwiezione na terytorium Polski na skutek nielegalnego międzynarodowego obrotu odpadami, GIOŚ określał w drodze decyzji sposób gospodarowania tymi odpadami na terytorium kraju, jeżeli za nielegalny międzynarodowy obrót odpadami odpowiedzialność ponosił odbiorca odpadów. Stosownie zaś do art. 26 pkt 3 u.m.p.o., po bezskutecznym upływie terminu wskazanego w postanowieniu, Główny Inspektor Ochrony Środowiska w drodze decyzji, określa sposób gospodarowania tymi odpadami na terenie kraju - jeżeli za nielegalne międzynarodowe przemieszczenia odpadów odpowiedzialność ponosi odbiorca odpadów sprowadzonych nielegalnie na teren kraju. Analiza materiału aktowego przedmiotowej sprawy wskazuje, że zarówno kontrola działalności gospodarczej prowadzonej przez D. B., przeprowadzona przez L. Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska, jak i wszczęcie przez Głównego Inspektora Ochrony Środowiska postępowania administracyjnego w sprawie dokonania nielegalnego wwozu do Polski odpadów w postaci 21 sztuk uszkodzonych pojazdów, nastąpiło pod rządami u.m.p.o.. Przepisy przejściowe tej ustawy nie nakazują, aby odpady przemieszczone nielegalnie przed dniem jej wejścia w życie tj. przed dniem 12 lipca 2007 r., a których nielegalne przemieszczenie zostało ujawnione po tej dacie, zostały zagospodarowane na zasadach obowiązujących w u.m.o.o.. Zauważyć przy tym trzeba, że w podstawie prawnej ostatecznej decyzji z dnia [...] kwietnia 2008 r. organ w ogóle nie powołał przepisu art. 41 u.m.p.o., ponieważ sprawa nie została wszczęta pod rządami u.m.o.o.. Wbrew zarzutom i argumentom skargi Sąd Wojewódzki, oceniając pozytywnie legalność zaskarżonej decyzji, nie naruszył zasady nieretroaktywności. Skarżący powołuje się na stanowisko i argumentację zawartą w wyroku NSA z dnia 6 maja 2011 r. sygn.akt. II OSK 751/10. W tym wyroku Sąd wskazał, że przepis przejściowy zawarty w art. 41 u.m.p.o. nie może stanowić podstawy stosowania tej ustawy do zdarzeń zaistniałych przed dniem 12 lipca 2007 roku tj. przed wejściem w życie ustawy. Przyjął, że w sytuacji gdy przepisy przejściowe nie regulują wprost danej sytuacji, niezgodnym z prawem jest zastosowanie przepisów ustawy w stosunku do czynu popełnionego pod rządami poprzednio obowiązującej ustawy. Należy jednak mieć na uwadze, że wskazany wyrok dotyczył odmiennej sytuacji faktycznej i prawnej. Odnosił się bowiem do kwestii podstawy prawnej wymierzenia kary administracyjnej odbiorcy odpadów sprowadzonych nielegalnie na terytorium Polski przed dniem wejścia w życie u.m.p.o.. W ocenie Sądu zawartej w uzasadnieniu wyroku o sygn.akt. II OSK 751/10 decyzja, która została wydana na podstawie przepisów ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów obowiązujących od dnia 12 lipca 2007 r., "dotycząca samochodów sprowadzonych zarówno przed, jak i po wejściu w życie tej ustawy, rażąco narusza prawo i jako taka musi zostać wyeliminowana z obrotu prawnego". Przedmiotowe postępowanie dotyczyło określenia sposobu zagospodarowania odpadów nielegalnie sprowadzonych na teren RP, a nie nałożenia administracyjnej kary pieniężnej. Skarżący nie dokonał zagospodarowania odpadu w sposób racjonalny ekologicznie, dlatego organ na podstawie art. 26 pkt 3 u.m.p.o., był zobowiązany do określenia sposobu zagospodarowania uszkodzonych pojazdów. W nawiązaniu do powyższych uwag należy stwierdzić, że pozbawiony jest doniosłości prawnej zarzut skargi naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Nie można bowiem podzielić argumentów skargi, że decyzja ostateczna z dnia [...] kwietnia 2008 r. została wydana bez podstawy prawnej. Istota pojęcia: "decyzja wydana bez podstawy prawnej" jest jednoznaczna, bo albo nie ma przepisu prawnego, który umocowuje administrację publiczną do działania, albo też przepis jest, ale nie spełnia wymagań podstawy prawnej działania organów tej administracji, polegającego na wydawaniu decyzji administracyjnych i postanowień, rozumianych, jako indywidualne akty administracyjne zewnętrzne (por. J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz wyd. 9, 2008, s. 757). Taka sytuacja w przedmiotowej sprawie nie zachodziła. W procesie kontroli legalności zaskarżonej decyzji, w oparciu o zgromadzony materiał aktowy, Sąd prawidłowo zaaprobował stanowisko i ocenę organów orzekających, że brak jest podstaw do uznania stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej z dnia [...] kwietnia 2008 r., ponieważ odpowiada ona prawu. Nie ma też usprawiedliwionych podstaw zarzut naruszenia art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r. Nr 185, poz. 1243 z późn. zm.) poprzez bezpodstawne uznanie, że 16 samochodów, co do których GIOŚ orzekł zaskarżoną decyzją obowiązek przekazania pojazdów do stacji demontażu, są odpadami. Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy o odpadach odpadem jest każda substancja lub przedmiot należący do jednej z kategorii określonych w załączniku nr 1 do tej ustawy, których posiadacz pozbywa się, zamierza się pozbyć lub do ich pozbycia się jest zobowiązany. Oznacza to, że obydwa te warunki muszą być spełnione łącznie, aby określony przedmiot lub substancja była odpadem w rozumieniu prawa polskiego i wspólnotowego. Zatem w procesie stosowania tego uregulowania należy najpierw ustalić czy określony przedmiot lub substancja należy do jednej z kategorii wskazanych w załączniku nr 1. W przypadku odpowiedzi twierdzącej konieczne jest ustalenie woli posiadacza, bądź ustalenie czy obowiązek pozbycia się tego przedmiotu nie wynika z obowiązującego prawa. Odnotować przy tym należy, że wyliczenie kategorii odpadów ma charakter otwarty. Oznacza to, że o istocie odpadu w zasadzie rozstrzyga termin pozbywanie się, które może być działaniem faktycznym (pozbywa się), zamierzonym (pozbyć się zamierza) lub nakazanym, (do którego pozbycia się jest obowiązany), przy czym w prawie wspólnotowym używa się pojęcia usunąć. W konsekwencji rozstrzygnięcie o tym czy w konkretnym przypadku w odniesieniu do określonej sytuacji lub przedmiotu powinny mieć zastosowanie przepisy dotyczące odpadów, zależne jest od tego czy w danym przypadku można zasadnie twierdzić, że posiadacz ten przedmiot lub substancję usuwa, zamierza usunąć lub jest obowiązany usunąć. Oznacza to, że ustawodawca, posługuje się pojęciem odpady w znaczeniu subiektywnym a nie obiektywnym. Decydującym kryterium do zaliczenia przedmiotu lub substancji do odpadów jest intencja posiadacza (właściciela) pozbycia się tego przedmiotu lub substancji. Wyjątkiem od tego jest ustalenie przepisu prawa, który nakłada na niego taki obowiązek, czyli obowiązek pozbycia się tego przedmiotu lub substancji (por. wyrok NSA z dnia 16 stycznia 2015 r., sygn. akt II OSK 1463/13, LEX nr 1665894). "Pozbycie się" rozumiane jest jako przekazanie przedmiotu innemu podmiotowi, który będzie ten przedmiot wykorzystywał w zasadniczo odmienny od pierwotnego sposób. Przy czym, w razie wątpliwości, czy dany przedmiot jest odpadem wskutek zmiany sposobu jego użytkowania, należy mieć na względzie ogólne cele postępowania z odpadami - ochronę życia i zdrowia ludzi oraz środowiska zgodnie z zasadą zrównoważonego rozwoju i wobec tego indywidualizować badanie przesłanki "pozbycia się" ze względu na negatywne oddziaływanie tego sposobu użytkowania na człowieka lub środowisko (wyrok NSA z dnia 9 października 2012 r., sygn. II OSK 1071/11, LEX nr 1234052). Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy należy wskazać, że z akt sprawy wynika, iż skarżący sprowadził pojazdy uszkodzone, przeznaczone do demontażu w celu pozyskania części zamiennych. Mając na uwadze fakt, że 13 pojazdów posiadało dokumenty uniemożliwiające ich ponowną rejestrację (V963), można uznać, że utraciły one swoje dotychczasowe przeznaczenie jeszcze na terytorium kraju wysyłki. Oznacza to, że poprzedni właściciele byli świadomi, iż przedmiotowe pojazdy nie będą mogły być użytkowane w sposób zgodny z ich przeznaczeniem, dlatego pozbyli się ich. Pozbycie się pojazdów było, więc umotywowane zmianą ich przeznaczenia, ponieważ właściciel pozbywał się czegoś co było pojazdem, ale przestało nim być wskutek zmiany jego przeznaczenia. W realiach sprawy pozbycie się oznacza zmianę sposobu dotychczasowego użytkowania przedmiotu – odmienny od jego przeznaczenia, zaś nowy sposób użytkowania mógłby niekorzystnie oddziaływać na środowisko. Poprzedni właściciele pojazdów, nie znajdując dla nich dalszego zastosowania zgodnie z przeznaczeniem oraz nie przekazując dokumentów umożliwiających ich ponowną rejestrację, pozbyli się ich na rzecz skarżącego, co stanowiło pozbycie się odpadu w świetle postanowień art. 3 ust. 1 ustawy o odpadach z 2001 r. Tym samym nie można podzielić stanowiska skarżącego kasacyjnie, że skoro samochody sprowadzone po dniu 12 lipca 2007 r. posiadają właściwe dokumenty, przeszły odprawę celną i został zapłacony od ich nabycia podatek akcyzowy, to nie spełniają przesłanek pozwalających na uznanie ich za odpady. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zarzuty skargi kasacyjnej nie znajdują usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 P.p.s.a. skargę tę oddalił.