II SAB/Ol 74/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janina Kosowska Sędziowie Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Sędzia WSA Tadeusz Lipiński (spr.) Protokolant specjalista Jakub Borowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 stycznia 2016r. sprawy ze skargi M. Z. na bezczynność Przedsiębiorstwa A w udostępnieniu informacji publicznej 1/ oddala skargę co do bezczynności w rozpoznaniu pkt. 2 wniosku skarżącego z dnia"[...]"; 2/ umarza postępowanie sądowe co do bezczynności w rozpoznaniu pkt. 3 wniosku skarżącego z dnia "[...]"; 3/ stwierdza, że Przedsiębiorstwo A dopuściło się bezczynności w rozpoznaniu pkt. 3 wniosku skarżącego z dnia "[...]"; 4/ stwierdza, że bezczynność Przedsiębiorstwa A nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 5/ zasądza od Przedsiębiorstwa A na rzecz skarżącego M. Z. kwotę 100 (sto) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że w dniu 29 września 2015 r. M. K. złożył wniosek o udostępnienie informacji publicznej w zakresie wykształcenia kierunkowego oraz zawodowego Zarządu oraz Rady Nadzorczej w [...] Przedsiębiorstwie Energetyki Cieplnej, listy osób zatrudnionych w Spółce na dzień złożenia wniosku oraz na dzień 1 października 2014 r., listy umów cywilnoprawnych podpisanych ze Spółką w okresie od dnia 1 stycznia 2015 r. do dnia złożenia wniosku. W odpowiedzi na wniosek w dniu 9 października 2015 r. Spółka udzieliła odpowiedzi dotyczącej wykształcenia kierunkowego oraz zawodowego członków jej organów w odniesieniu do tych osób, które są pracownikami Spółki. Co do rejestru umów cywilnoprawnych stwierdzono, że informacja ta posiada walor informacji przetworzonej oraz wezwano wnioskodawcę do wykazania przesłanki szczególnie istotnego interesu prawnego w tym zakresie. Co do informacji dotyczącej listy osób zatrudnionych w Spółce, stwierdzono, że lista ta jest związana wyłącznie z pełnieniem przez Spółkę wobec pracowników funkcji pracodawcy oraz nie posiada waloru informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Następnie pismem z dnia 30 października 2015 r. M. Z. wywiódł skargę na bezczynność [...] Przedsiębiorstwa Energetyki Cieplnej Sp. z o.o. w zakresie udostępnienia informacji publicznej. Strona skarżąca zwróciła się o: zobowiązanie Spółki do udzielenia żądanej przez stronę informacji publicznej w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt organowi oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi strona skarżąca wskazała, że otrzymała jedynie część informacji, o które się ubiegała, a mianowicie te dotyczące pktu 1 wniosku. Organ zaś pozostaje w bezczynności w pozostałym zakresie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, wskazując m.in., że wniosek w zakresie pktu 2 nie dotyczy informacji publicznej, za taką nie można bowiem uznać listy pracowników Spółki. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Podnieść należy, że stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014r., poz. 1647 j.t.) sądy administracyjne sprawują kontrolę wykonywania administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Przy czym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawa prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r. poz. 270) zwanej dalej: ustawą ppsa. Kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty administracyjne lub czynności z zakresu administracji publicznej, enumeratywnie wymienione w art. 3 § 2 ustawy ppsa, jak również stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 tej ustawy stronie przysługuje skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a, a także stosownie do art. 3 § 2 pkt 9 skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Stosownie zaś do art. 3 § 3 sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach. W takich sprawach można skutecznie wnieść skargę na bezczynność, jeśli organ administracji publicznej nie załatwi sprawy w terminie określonym w przepisach art. 35-36 k.p.a., bądź w terminie wynikającym z innej ustawy regulującej sposób postępowania organów administracji. Wyjaśnić należy również, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie - ale mimo zaistnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu lub nie podjął stosownych czynności. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność organu nie ma znaczenia okoliczność z jakich powodów określona decyzja, postanowienie lub inny akt nie zostały dokonane, a w szczególności czy bezczynność została spowodowana zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu. Udostępnianie zaś informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki i nie później niż w terminie 14 dni - art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2014 r., poz. 782, j.t.), za wyjątkiem sytuacji przewidzianych w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2. Stosownie do art. 13 ust. 2 jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1). Ponadto trzeba mieć na uwadze, że zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji. Do rozstrzygnięć podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji, niebędących organami władzy publicznej, o odmowie udostępnienia informacji oraz o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji przepisy art. 16 stosuje się odpowiednio. Wnioskodawca może wystąpić do podmiotu, o którym mowa w ust. 1, o ponowne rozpatrzenie sprawy. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołania (art. 17 ustawy). Na ograniczenia w zakresie udzielenia informacji publicznej wskazuje art. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Stosownie do tej regulacji prawnej organ może ograniczyć dostęp do żądanych informacji publicznych np. ze względu na prywatność osoby fizycznej lub z uwagi na ochronę informacji niejawnych lub innych tajemnic ustawowo chronionych. Nie jest natomiast odmową udzielenia informacji publicznej wskazanie, że się ich nie posiada. Jednakże o tym fakcie organ winien powiadomić wnioskodawcę pisemnie, wskazując – jeśli posiada taką wiedzę, gdzie zainteresowany żądane informacje może uzyskać. Organ nie ma natomiast obowiązku wydawania w takiej sytuacji decyzji administracyjnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 27 września 2002r., II SAB 289/02). W sytuacji zaś gdy wnioskodawca żąda udzielenia informacji, które nie są informacjami publicznymi, lub takich informacji publicznych, w stosunku do których tryb dostępu odbywa się na odrębnych zasadach, organ nie ma obowiązku wydawania decyzji o odmowie udzielenia informacji, lecz zawiadamia jedynie wnoszącego, że żądane dane nie mieszczą się w pojęciu objętym przedmiotową ustawą (por. wyrok NSA Ośrodek Zamiejscowy w Lublinie z 20 czerwca 2002 r., II SA/Lu 507/02). Bezspornym w sprawie jest, że podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej czyli [...] Przedsiębiorstwo Energetyki Cieplnej Sp. z o.o. pismem z dnia 9 października 2015 r. udzieliło w stosownym terminie odpowiedzi co do pkt 1 wniosku skarżącego z dnia 29 września 2015 r. Ponadto na rozprawie w dniu 5 stycznia 2016 r. skarżący wskazał, że wnioskowane w punkcie 3 wniosku informacje w postaci wykazu zawartych umów . zostały mu dostarczone w miesiącu grudniu 2015 r. Potwierdził to również pełnomocnik Spółki. Skarżącemu nie udzielono więc informacji w zakresie pkt 2 wniosku, który dotyczył listy osób zatrudnionych w Spółce na dzień złożenia wniosku oraz na dzień 1 października 2014 r. Spółka stanęła na stanowisku, że nie są to informacje mające walor informacji publicznych. W ocenie Sądu interpretacja Spółki jest w tej części zasadna. Trzeba przede wszystkim mieć na uwadze, że stosownie do przepisu art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. Zarówno doktryna i orzecznictwo stoją na stanowisku, że osobą pełniącą funkcję publiczną w rozumieniu ustawy jest każdy, kto pełni funkcję w organach władzy publicznej lub też w strukturach jakichkolwiek osób prawnych i jednostek organizacyjnych niemających osobowości prawnej, jeżeli funkcja ta ma związek z dysponowaniem majątkiem państwowym lub samorządowym albo zarządzaniem sprawami związanymi z wykonywaniem swych zadań przez władze publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują lub gospodarują mieniem komunalnym, lub majątkiem Skarbu Państwa. Funkcję publiczną pełnią osoby, które wykonują powierzone im przez instytucje państwowe lub samorządowe zadania i przez to uzyskują znaczny wpływ na treść decyzji o charakterze ogólnospołecznym. Cechą wyróżniającą osobę pełniącą funkcję publiczną jest posiadanie określonego zakresu uprawnień pozwalających na kształtowanie treści wykonywanych zadań w sferze publicznej (Kamińska I., Rozbicka-Ostrowska M., Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2012, s. 87; por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 29 marca 2004 r., sygn. akt II SAB/Ka 144/03, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 11 września 2013 r., sygn. akt II SA/Gd 503/13, dostępne w CBOSA na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 20 marca 2006 r. sygn. K 17/05 wskazał cechy, jakie przesądzają o tym, że określony podmiot sprawuje funkcję publiczną. Chodzi o takie stanowiska i funkcje, których sprawowanie jest równoznaczne z podejmowaniem działań wpływających bezpośrednio na sytuację prawną innych osób lub łączy się co najmniej z przygotowaniem decyzji dotyczących innych podmiotów. Spod zakresu funkcji publicznej wykluczone są zatem takie stanowiska, które mają charakter usługowy lub techniczny. Lista wszystkich zatrudnionych pracowników nie stanowi zatem informacji mającej walor informacji publicznej. Z treści złożonego wniosku o udzielenie informacji publicznej wynika, że skarżący żądał podania wszystkich osób zatrudnionych w Spółce, tj. osób , które nie sprawują funkcji związanych z zarządzaniem mieniem publicznym, ani nie dysponują tym mieniem. O powyższym przekonuje jednoznacznie to, że w odrębnym punkcie swego wniosku skarżący zwrócił się o podanie informacji dotyczących członków zarządu i rady nadzorczej. Również na rozprawie skarżący potwierdził, że wnosił o listę wszystkich pracowników, co jest mu niezbędne do sprawdzenia zmian kadrowych po ostatnich wyborach samorządowych oraz ujawnienia ewentualnych koligacji rodzinnych. W takiej sytuacji słusznie postąpiła spółka uznając, że żądana informacja nie jest informacją publiczną, zaś podmiot do którego skierowano wniosek o udzielenie informacji publicznej nie miał również żadnych uprawnień aby modyfikować wniosek skarżącego. Dlatego też Sąd w pkt. 1 oddalił skargę co do bezczynności w rozpoznaniu punktu 2 wniosku skarżącego z dnia 29 września 2015 r. Natomiast udzielenie żądanej informacji co do punktu 3 wniosku nastąpiło z opóźnieniem, z uchybieniem 14 dniowego terminu wynikającego z art. 13 ust. 1 cyt. ustawy. Wnioskowana informacja publiczna została jednak ostatecznie udzielona skarżącemu. Dlatego też Sąd na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a w pkt. 2 umorzył postępowanie sądowoadministracyjne w zakresie bezczynności organu. Nie mniej jednak organ dopuścił się bezczynności o czym orzeczono w pkt. 3 sentencji wyroku. Zaznaczyć należy w tym miejscu przepis art. 149 § 1a p.p.s.a. w aktualnym brzmieniu zawiera normę, według której jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego może polegać na stwierdzeniu, że bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa albo, że naruszenie prawa nie było rażące, mimo że są podstawy do umorzenia postępowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu, z uwagi na to, że akt taki został wydany przez organ po wniesieniu skargi do sądu. Należy zatem stwierdzić, że dokonanie żądanej czynności lub wydania żądanego aktu przed rozpoznaniem przez sąd skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego, nie powoduje, stosownie do art. 149 § 1a p.p.s.a., że w zakresie dotyczącym rozstrzygnięcia o tym, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, postępowanie sądowe stało się bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 tej ustawy (pogląd ten został podzielony w postanowieniach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 października 2012 r., sygn. akt I OSK 2443/12 i z dnia 13 listopada 2012 r., sygn. akt I OSK 2626/12). Sąd stwierdził w pkt 4, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Na ocenę taką wpłynął fakt, że od momentu złożenia wniosku do udzielenia informacji nie upłynął długi okres. Poza tym Sąd nie dopatrzył się w działaniach organu złośliwości, a jedynie braku wiedzy co do prawidłowego załatwienia punktu 3 wniosku skarżącego. Po złożeniu skargi Spółka uczyniła jednak zadość obowiązkowi udzielenia informacji publicznej w rzeczonym zakresie. O kosztach orzeczono w pkt. 5 stosownie do art. 200 w związku z art. 205 § 1 powołanej ustawy.