II SA/Gd 566/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Sędziowie: WSA Jolanta Górska WSA Mariola Jaroszewska (spr.) po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 23 marca 2016 r. sprawy ze skargi G. G. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 24 sierpnia 2015 r., nr [...] w przedmiocie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania w sprawie rozbiórki oddala skargę. G. G. wniosła skargę na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 25 sierpnia 2015 r., nr [...], o odmowie przywrócenia terminu G. G. do złożenia odwołania od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 15 stycznia 2015 r., nr [...]. Zaskarżone postanowienie wydane zostało na podstawie art. 58 § 1 i 2 oraz art. 59 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), zwanej dalej k.p.a., po dokonaniu przez organ następujących ustaleń. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 15 stycznia 2015 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.) nakazał G. G. wykonać rozbiórkę obiektu budowlanego o konstrukcji drewnianej nietrwale związanego z gruntem wraz z tarasem, pełniącego funkcje rekreacji indywidualnej, o wymiarach 6 m x 6,30 m + 4,20 m x 3 m, wzniesionego bez wymaganego pozwolenia na budowę w zachodniej części działki nr [...] położonej w miejscowości K., gmina K. Przesyłka pocztowa zawierająca decyzję, skierowana do G. G. była dwukrotnie awizowana, w dniach 20 stycznia i 28 stycznia 2015 r., a stosowne zawiadomienie umieszczono w skrzynce pocztowej adresata. Przesyłka nie została odebrana i na podstawie art. 44 § 1 i 4 k.p.a. uznano ją za doręczoną w dniu 3 lutego 2015 r. Przy piśmie z dnia 11 czerwca 2015 r. PINB przesłał do organu odwoławczego wniosek o przywrócenie terminu do złożenia odwołania od decyzji z dnia 15 stycznia 2015 r., wraz z odwołaniem, wniesione przez reprezentującego G. G. zawodowego pełnomocnika procesowego w dniu 1 czerwca 2015 r. Jak wynika z wniosku, strona dowiedziała się o upływie terminu do zaskarżenia decyzji przy doręczeniu jej tytułu wykonawczego. Sama decyzja nie została jej doręczona, co wynika najprawdopodobniej z niepozostawienia przez doręczyciela awiza przesyłki pocztowej. Organ odwoławczy przywołał przepis art. 129 § 2 k.p.a., określający termin wniesienia odwołania oraz przepisy art. 57 § 1 i 2 pkt 5 k.p.a., dotyczące sposobu liczenia terminów i art. 58 § 1 i 2 k.p.a. regulujący kwestię przywrócenia terminu na prośbę strony. Przywołano poglądy orzecznictwa sądowoadministracyjnego odnośnie kryterium badania braku winy w uchybieniu terminu. Oceniając wniosek skarżącej WINB stwierdził, że nie może on zostać uwzględniony. Podkreślił, że pozostawiono przesyłkę na okres 14 dni w urzędzie pocztowym, a zawiadomienie umieszczono w skrzynce adresata, co wynika z treści zwrotnego potwierdzenia odbioru. Zarzut pełnomocnika zawarty we wniosku nie znalazł według organu potwierdzenia w zgromadzonym materiale dowodowym. Zwrócił organ uwagę na treść art. 41 § 1 i 2 k.p.a. twierdząc, że nawet nieobecność strony w miejscu stałego pobytu nie zwalania jej z obowiązku powiadomienia organu o nowym miejscu pobytu. Zdaniem organu w sprawie nie wystąpiła wymagająca uprawdopodobnienia przyczyna – przeszkoda nie do przezwyciężenia czy siła wyższa, uniemożliwiająca złożenia odwołania od decyzji PINB z dnia 15 stycznia 2015 r. W skardze G. G. zarzuciła zaskarżonemu postanowieniu: 1/ naruszenie art. 58 § 2 k.p.a., 2/ naruszenie przepisów postępowania art. 80 k.p.a. polegające na uchyleniu się od oceny podanych przez stronę okoliczności i sporządzenia uzasadnienia postanowienia w oparciu o okoliczności nie mające związku z wnioskiem o przywrócenie terminu. Wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia. Jak wynika z uzasadnienia skargi skarżąca twierdzi, że z uwagi na brak awiza w skrzynce pocztowej nie wiedziała o doręczeniu jej przesyłki pocztowej. Organ nie skupił się na ocenie, czy strona uprawdopodobniła swoje twierdzenie, lecz na wykazaniu, że przesyłka była prawidłowo awizowana. Uzasadnienie organu jest nieadekwatne do wniosku strony. Strona twierdzi, że w jej skrzynce pocztowej awizo nie zostało umieszczone i ta okoliczność jej zdaniem jest prawdopodobna. W ostatnim okresie według skarżącej dochodzi do częstych przypadków nieprawidłowego działania doręczycieli pocztowych. Organ zdaniem strony uchylił się od przeprowadzenia oceny, czy podana przez nią okoliczność jest prawdopodobna, czy nie. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1649) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności organów administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola legalności obejmuje badanie zgodności zaskarżonej decyzji (postanowienia) z przepisami prawa materialnego i procesowego, w odniesieniu do stanu faktycznego istniejącego w chwili wydania zaskarżonego aktu. Przy czym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną – zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). Kontrolując zaskarżone postanowienie według wskazanych kryteriów sąd uznał, że organ nadzoru budowlanego drugiej instancji nie naruszył prawa procesowego, w szczególności przepisów wskazanych w skardze, w sposób, który miałby istotny wpływ na wynik sprawy. Zdaniem sądu mimo częściowo błędnego uzasadnienia, naruszającego art. 107 § 3 k.p.a., zaskarżone postanowienie odpowiada prawu. Istotne okoliczności sprawy ustalone przez WINB nie są przez stronę skarżącą kwestionowane. Decyzja organu pierwszej instancji z dnia 15 stycznia 2015 r. nakazująca rozbiórkę doręczona została zobowiązanej w sposób określony w art. 44 k.p.a., to jest poprzez jej dwukrotne awizowanie. Zwrotne potwierdzenie odbioru dołączone do decyzji zawiera niezbędne elementy wskazujące na niemożność doręczenia przesyłki pocztowej osobiście adresatowi, wobec czego pozostawiono ją w urzędzie pocztowym W. w dniu 20 stycznia 2015 r., a zawiadomienie o pozostawieniu przesyłki umieszczono w oddawczej skrzynce pocztowej adresata. Przesyłka była według opisu powtórnie awizowana, w dniu 28 stycznia 2015 r. (zob. potwierdzenie odbioru w aktach administracyjnych organu pierwszej instancji). Trafnie wywodzi organ, że doręczenie zastępcze w opisanej sytuacji miało miejsce w dniu 3 lutego 2015 r. Stosownie do treści art. 44 § 1 k.p.a. w razie niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 i 43: 1) operator pocztowy w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe przechowuje pismo przez okres 14 dni w swojej placówce pocztowej - w przypadku doręczania pisma przez operatora pocztowego; 2) pismo składa się na okres czternastu dni w urzędzie właściwej gminy (miasta) - w przypadku doręczania pisma przez pracownika urzędu gminy (miasta) lub upoważnioną osobę lub organ. § 2. Zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w § 1, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata. § 3. W przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie, o którym mowa w § 2, pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia. § 4. Doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1, a pismo pozostawia się w aktach sprawy. W tym kontekście prawidłowość doręczenia G. G. nie mogłaby budzić wątpliwości. Sąd zauważa przy tym na marginesie, że doręczenie decyzji organu pierwszej instancji innej stronie niniejszego postępowania administracyjnego, współwłaścicielce działki nr [...] – K. W., do tej samej miejscowości W., na tę samą ulicę L., tylko pod inny numer, było skuteczne (potwierdzenie odbioru dla K. W. doręczone adresatce osobiście, j.w.). Kwestią sporną w niniejszej sprawie jest natomiast to, że skarżąca G. G. opiera wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania na twierdzeniu, że przesyłki pocztowej nie otrzymała, wskazując jako prawdopodobne okoliczności zawinione przez pocztę, poprzez "najprawdopodobniej" niepozostawienie przez doręczyciela awiza przesyłki pocztowej (zob. wniosek o przywrócenie terminu w aktach administracyjnych organu drugiej instancji). Organ odwoławczy w odniesieniu do tej kwestii zaznacza w zaskarżonym postanowieniu (zob. str. 3), że ten zarzut nie znalazł potwierdzenia w zgromadzonym materiale dowodowym. Należy zatem przywołać przepisy postępowania mające znaczenie dla rozstrzygnięcia incydentalnego wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji organu pierwszej instancji. Stosownie do treści art. 129 § 2 k.p.a. odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie. W niniejszej sprawie odwołanie G. G. zostało wniesione w dniu 1 czerwca 2015 r., wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu. Stosownie do treści art. 58 § 1 k.p.a. w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. § 2. Prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Jednocześnie z wniesieniem prośby należy dopełnić czynności, dla której określony był termin. Co do zasady na stronie, która uchybiła terminowi do wniesienia odwołania, spoczywa obowiązek wykazania, że uchybienie terminu nastąpiło bez jej winy. Przy czym nie jest wymagane udowodnienie braku winy, a jedynie wystarczające jest uprawdopodobnienie tej okoliczności. Natomiast aby uprawdopodobnić brak winy, strona wnioskująca winna poprzez stosowną argumentacją uwiarygodnić swoją staranność oraz fakt, że przeszkoda była od niej niezależna i istniała aż do dnia złożenia wniosku o przywrócenie terminu. Wymóg uprawdopodobnienia istnienia danej okoliczności jest jedynie środkiem zastępczym dowodu, nie daje pewności, a tylko prawdopodobieństwo prawdziwości twierdzenia o jakimś fakcie, który podlega ocenie organu. Przechodząc na grunt niniejszej sprawy, uprawdopodobnienie okoliczności nieotrzymania przesyłki zawierającej decyzję z dnia 15 stycznia 2015 r. (niepodjętej osobiście) upatruje skarżąca jak się zdaje, w wadliwym działaniu doręczyciela, gdyż jej zdaniem "najprawdopodobniej" awizo nie zostało pozostawione. To stwierdzenie z kolei, według organu, nie znalazło potwierdzenia w zgromadzonym materiale dowodowym. Niewątpliwie WINB rozpatrując wniosek strony zbędnie odniósł się do braku powiadomienia organu o zmianie adresu, ta zaś okoliczność w ogóle nie była podnoszona przez stronę skarżącą. Niemniej, tak sformułowana we wniosku okoliczność uprawdopodobniająca brak winy w uchybieniu terminu nie wymagała szczegółowej analizy, gdyż była jedynie gołosłownym oświadczeniem strony, niepopartym wskazaniem jakichkolwiek okoliczności, które to stwierdzenie czyniłoby prawdopodobnym. Złożenie oświadczenia nie może zastąpić obowiązku uprawdopodobnienia, który wynika z art. 58 § 1 k.p.a. Za okoliczność braku winy w uchybieniu terminu nie może być uznany powołany przez stronę skarżącą fakt, że nie odebrała dwukrotnie awizowanej przesyłki zawierającej decyzję, ponieważ w skrzynce oddawczej nie było awizo nie było. Trafnie natomiast WINB powołuje się na fakt, że w aktach sprawy znajduje się prawidłowo awizowana przesyłka zawierając decyzję organu pierwszej instancji (zob. też podobne stanowisko zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 19 października 2015 r., sygn. akt II SA/Kr 949/15, LEX nr 1939366). Również dywagacje skargi co do częstych przypadków nieprawidłowego działania doręczycieli pocztowych nie koncentrują się na okolicznościach niniejszej sprawy, sprowadzających się do konieczności uprawdopodobnienia wadliwości konkretnego doręczenia, pod konkretnym adresem zamieszkania, w dniu 20 stycznia 2015 r. oraz powtórnego awizowania w dniu 28 stycznia 2015 r. Tym samym ocena organu co do tej kwestii, chociaż niepogłębiona, w istocie jest trafna, gdyż z akt sprawy nie wynika niemożność doręczenia skarżącej decyzji z dnia 15 stycznia 2015 r., skoro żadnych argumentów na poparcie tej tezy strona nie przywołała. Natomiast jak wynika z akt, szereg pism w toku kilkuletniego postępowania administracyjnego, było skarżącej doręczanych skutecznie. Zarzut skargi (w istocie niesformułowany) co do naruszenia art. 58 § 2 k.p.a. jest nieusprawiedliwiony, ponieważ przed organem administracji nie było kwestionowane zachowanie terminu do wniesienie prośby o przywrócenie terminu, jak również dopełnienie czynności, o której mowa w tym przepisie, czyli w tym przypadku wniesienie odwołania (niewątpliwie dołączonego do wniosku). Zarzut naruszenia art. 80 k.p.a. jest trafny jedynie częściowo. Organ drugiej instancji istotnie powinien ograniczyć się do analizy zebranych dowodów wyłącznie w kontekście nieuprawdopodobnienia przesłanek do przywrócenia terminu koncentrując się na treści wniosku, ale ponieważ odniósł się do tej kwestii jednym trafnym zdaniem sąd uznał, że było to wystarczające dla potrzeb niniejszej sprawy, a każdym razie nie stanowi o istotnej wadliwości postępowania. Mając na względzie powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał, że zaskarżone postanowienie nie narusza przepisów postępowania w sposób, który miałby istotny wpływ na wynika sprawy, wobec czego skarga jako niezasadna podlegała oddaleniu, na mocy art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd orzekł na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym, stosownie do treści art. 119 pkt 3 i art. 120 tej ustawy.