II GSK 345/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Anna Stec (spr.) Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska Sędzia del. WSA Ewa Cisowska-Sakrajda po rozpoznaniu w dniu 2 czerwca 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej K. I. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 28 czerwca 2016 r., sygn. akt I SA/Gl 1380/15 w sprawie ze skargi K. I. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] września 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 28 czerwca 2016 r., sygn. akt I SA/Gl 1380/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę K. I. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] września 2015 r. w przedmiocie ulg w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej. Przedstawiając stan sprawy Sąd I instancji wskazał, że w dniu [...] kwietnia 2015r. do organu wpłynął wniosek K. I. o umorzenie należności z tytułu składek wraz z odsetkami za zwłokę, kosztami upomnień oraz kosztami egzekucyjnymi na: 1. Fundusz Ubezpieczeń Społecznych za okres od marca 2012 do grudnia 2012, od stycznia 2013 do grudnia 2013, od stycznia 2014 do września 2014 w wysokości 19.685,95 zł i odsetek za zwłokę w wysokości 3.319 zł naliczonych na dzień 14 kwietnia 2015 r. oraz kwoty 23,20 zł z tytułu kosztów upomnienia, 2. Fundusz Ubezpieczeń Zdrowotnych za okres od maja 2013 do listopada 2013, za styczeń 2014, za okres od maja 2014 do września 2014 w wysokości 3.797,04 zł i odsetek za zwłokę w wysokości 390 zł naliczonych na dzień 14 kwietnia 2015 r. oraz kwoty 23,20 zł z tytułu kosztów upomnienia, 3. Fundusz Pracy za okres od stycznia 2012 do grudnia 2012, od stycznia 2013 do grudnia 2013, od stycznia 2014 do września 2014 w wysokości 1.772,55 zł i odsetek za zwłokę w wysokości 282 zł naliczonych na dzień 14 kwietnia 2015 r. oraz kwoty 23,20 zł z tytułu kosztów upomnienia. W uzasadnieniu wniosku zobowiązany wskazał, że z uwagi na stan majątkowy oraz sytuację rodzinną, w której się obecnie znajduje nie jest w stanie uregulować zaległych składek. Umorzenie motywuje ważnym interesem rodziny, grożącym jej ubóstwem oraz niemożnością zapewnienia podstawowych potrzeb życiowych. Ponadto zobowiązany przedstawił okoliczności powstania zadłużenia, wskazując na trudności finansowe prowadzonej firmy, brak zleceń spowodowany kryzysem oraz nierzetelność klientów. Decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r. organ odmówił umorzenia należności z tytułu składek. Decyzją z dnia [...] września 2015 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w S. (dalej: ZUS, organ), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.; dalej: kpa) oraz art. 83 ust. 4, art. 28 ust. 1, ust. 2, ust. 3, ust. 3a i ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r. poz. 121; dalej: usus) utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] czerwca 2015 r. Organ ocenił, że w sprawie nie zaistniały warunki do umorzenia należności z tytułu składek. W celu wyegzekwowania należności skierowano tytuły wykonawcze do Naczelnika Urzędu Skarbowego w S. Postępowanie egzekucyjne jest w toku, gdyż organ egzekucyjny nie wydał wiążącego dla stron postanowienia o umorzeniu postępowania w zakresie egzekucji zobowiązań składkowych, którego powodem byłby całkowity brak majątku, z którego można by prowadzić egzekucję należności. Ponadto w dniu [...] czerwca 2015 r. dokonano zajęcia wynagrodzenia strony za pracę w [...] Sp. z o. o. Postępowanie egzekucyjne jest skuteczne, na poczet zadłużenia zostały przekazane następujące wpłaty: 15 czerwca 2015 r. – 710 zł, 15 lipca 2015 r. - 500 zł, 19 sierpnia 2015 r. - 500 zł. Dodatkowo w toku postępowania wyjaśniającego ustalono, że zgodnie z treścią księgi wieczystej Nr [...] z dnia [...] maja 2015 r. zobowiązany wraz z żoną posiadają na prawach wspólności ustawowej majątkowej małżeńskiej spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu mieszkalnego o powierzchni 58 m² położonego w S. przy ul. K. [...]. Na wniosek ZUS Sąd Rejonowy w S. dokonał w dniu [...] czerwca 2013 r. wpisu hipoteki na ww. nieruchomości w celu zabezpieczenia należności z tytułu składek za okres od stycznia 2012 r. do stycznia 2013 r. na kwotę 14.890,68 zł. Biorąc powyższe pod uwagę organ rentowy uznał, że na dzień wydania decyzji brak podstaw do stwierdzenia całkowitej nieściągalności zadłużenia. Wobec powyższego, organ rozpatrzył wniosek strony w oparciu o inną podstawę prawną, dającą możliwość umorzenia zadłużenia z tytułu składek pomimo braku całkowitej nieściągalności. Zdaniem organu w przypadku zobowiązanego nie stwierdzono jednak żadnej z przesłanek określonych w § 3 ust. 1 pkt 1-3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365). Zobowiązany nie wykazał bowiem, że dalsza spłata zadłużenia pozbawi go możliwości zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych. Zobowiązany od dnia 1 kwietnia 2015 r. uzyskuje wynagrodzenie z tytułu zatrudnienia na umowę o pracę w [...] Sp. z o. o. w C.. Odnosząc się do twierdzenia strony, że dokonując zajęcia jego wynagrodzenia Zakład pogłębił trudną sytuację finansową jego rodziny organ rentowy wskazał, że wnioskując o umorzenie niewystarczającym jest wskazanie na uciążliwość i trudność w zapłacie zaległości. Ustosunkowując się w dalszej kolejności do danych wynikających z oświadczenia o stanie rodzinnym i majątkowym z dnia 26 marca 2015 r. organ podniósł, że w toku postępowania skarżący nie określił kwoty, jaka jest przeznaczana w jego gospodarstwie domowym na zakup żywności. W związku z powyższym, oceniając, czy jego rodzina dysponuje środkami pozwalającymi na zaspokojenie podstawowych potrzeb życiowych posłużono się danymi z opublikowanego przez Instytut Pracy i Spraw Socjalnych w dnia 14 kwietnia 2015 r. poziomu i struktury minimum socjalnego za rok 2014, które obrazuje średnioroczną kwotę przeznaczaną na wydatki m. in. na żywność, ustaloną w oparciu o średnioroczne notowania cen. Do analizy posłużono się kwotą na zakup żywności określoną w średniorocznym minimum socjalnym dla czteroosobowego gospodarstwa pracowniczego za rok 2014, która wynosi 1.001,00 zł. Organ wywiódł, że po odliczeniu miesięcznych potrąceń dokonywanych w ramach postępowania egzekucyjnego, stałych miesięcznych opłat związanych z utrzymaniem mieszkania, wydatków na żywność oraz leczenie w miesiącu maju 2015 r. do dyspozycji rodziny zobowiązanego pozostała kwota 570,42 zł, a w czerwcu 2015 r. i lipcu 2015 r. kwota 780,42 zł. Powyższe ustalenia nie potwierdzają zdaniem organu trwałego lub wyjątkowego charakteru trudności finansowych strony i jego rodziny. W ocenie Zakładu w sprawie nie ma również podstaw do stwierdzenia, że brak jest możliwości poprawy sytuacji finansowej zobowiązanego i jego rodziny w późniejszym terminie. Zwłaszcza, że synowie zobowiązanego będąc w okresie aktywności zawodowej i nie mając przeszkód zdrowotnych w uzyskaniu dochodu mogą podjąć działania mające na celu znalezienie stałej pracy. Odnosząc się do podnoszonego przez stronę faktu posiadania przez niego zadłużenia w Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w S. z tytułu nieopłaconego czynszu ZUS wskazał, że w sytuacji ubiegania się o umorzenie należności konieczności wywiązywania się przez wnioskodawcę ze spłaty innych wymagalnych roszczeń nie można traktować jako okoliczności priorytetowej. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wniósł K. I. Sąd I instancji uzasadniając oddalenie skargi na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: ppsa), podkreślił, że proces podejmowania decyzji w sprawie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne ma charakter dwuetapowy. W pierwszym etapie organ powinien jednoznacznie ustalić, czy istnieje któraś z przesłanek umorzeniowych albo jednoznacznie wykluczyć jej istnienie. Dopiero po ustaleniu, że którakolwiek z przesłanek umorzeniowych istnieje organ administracji proceduje na etapie drugim - to jest na etapie uznania administracyjnego. Dalej, Sąd stwierdził, że w orzecznictwie utrwalony jest pogląd, że kontroli sądu nie podlega uznanie samo w sobie, ale kwestia, czy decyzja została podjęta zgodnie z podstawowymi regułami postępowania administracyjnego. Zdaniem WSA, w badanej sprawie organ nie naruszył przepisów postępowania w zakresie zbadania przesłanek umorzenia należności na podstawie art. 28 ust. 1-3 usus. Sąd I instancji ocenił, że konkluzja organu, że w sytuacji skarżącego nie zaistniała żadna z przesłanek całkowitej nieściągalności, znajduje pełne oparcie w ustaleniach faktycznych sprawy, czego skarżący w istocie nie kwestionował. A skoro tak, to z przyczyn określonych w art. 28 ust. 2 i 3 usus nie było możliwe umorzenie należności. Zdaniem Sądu I instancji ZUS wydając zaskarżoną decyzję nie naruszył również przepisów postępowania w zakresie zbadania przesłanek umorzenia należności na podstawie art. 28 ust. 3a usus w związku z § 3 rozporządzenia w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne. Z ustalonego w sprawie stanu faktycznego WSA wywiódł, że skarżący od dnia 1 kwietnia 2015 r. uzyskiwał wynagrodzenie za pracę w wysokości 3.500 zł brutto miesięcznie. Zamieszkiwał w mieszkaniu własnościowym, w którym zameldowani są także jego żona J. I. (60 lat), syn J. I. (28 lat), syn T. I. (23 lata) oraz córka K. I. (27 lat), przy czym - jak wskazał sam zobowiązany - prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z żoną oraz synami. Z uzyskanych przez organ informacji wynika, że żona zobowiązanego nie była nigdzie zatrudniona, podobnie jak syn J. I., który od 18 czerwca 2015 r. jest zarejestrowany w Powiatowym Urzędzie Pracy w S. jako osoba bezrobotna, bez prawa do zasiłku. Natomiast syn T. I. od dnia 1 kwietnia 2015 r. jest zatrudniony w Kancelarii Radcy Prawnego [...] na umowę o pracę w wymiarze 1/2 etatu z miesięcznym wynagrodzeniem w wysokości 875,00 zł brutto. Uwzględniając powyższe ustalenia organ skonstatował, że po odliczeniu miesięcznych potrąceń dokonywanych w toku przymusowego dochodzenia zaległych składek w maju 2015 r. łączny dochód w czteroosobowym gospodarstwie domowym strony wynosił 2.471,42 zł netto, a w czerwcu i lipcu 2015 r. wynosił 2.681,42 zł netto. Jeśli zaś chodzi o miesięczne wydatki w gospodarstwie domowym skarżącego organ przyjął wskazaną przez stronę kwotę 800 zł - opłaty związane z utrzymaniem mieszkania, kwotę 100 zł - opieka lekarska oraz kwotę ok. 1000 zł przeznaczaną na wyżywienie czteroosobowej rodziny. W świetle powyższego organ trafnie - zdaniem Sądu I instancji - stwierdził, że po uiszczeniu ww. opłat i wydatków na żywność do dyspozycji skarżącego pozostawała kwota ponad 500 zł w skali miesiąca, zaś dorośli synowie zobowiązanego są zdolni do świadczenia pracy, a zatem istnieje możliwość poprawy sytuacji rodziny w przyszłości. Sąd nie znalazł podstaw, by kwestionować poczynione przez organ rentowy ustalenia i wyciągnięte na ich podstawie wnioski. Na koniec Sąd stwierdził, że okoliczności, które wystąpiły po dniu 23 września 2015 r., w postaci utraty pracy przez skarżącego czy też nagłej choroby syna, powodujące istotne pogorszenie się jego sytuacji rodzinnej i finansowej mogą być podniesione przy ewentualnym kolejnym wniosku w przedmiocie umorzenia wskazanych w decyzji zaległości. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł K. I., zaskarżając to orzeczenie w całości. Wyrokowi zarzucił naruszenie: 1) przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na niezastosowaniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa poprzez nieuwzględnienie skargi w sytuacji, w której decyzja ZUS została wydana z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 86 kpa, co uniemożliwiło ustalenie prawidłowego stanu faktycznego w sprawie, 2) art. 28 ust. 3a usus w zw. z art. 32 usus w zw. z § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie poprzez przyjęcie, że przepis ten nie odnosi się do sytuacji, w której znalazł się skarżący. Autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Gliwicach, zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, przyznanie pełnomocnikowi skarżącego kosztów nieopłaconej pomocy udzielonej z urzędu. Pełnomocnik oświadczył, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku nie zasługiwał na uwzględnienie. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę jest związany – stosownie do regulacji zawartej w art. 183 § 1 ppsa – granicami skargi kasacyjnej. W rozpatrywanym przypadku skargę kasacyjną oparto zarówno na podstawie naruszenia przepisów prawa materialnego jak i procesowego. Zarzucając Sądowi I instancji naruszenie art. 28 ust. 3a usus w zw. z § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne autor skargi kasacyjnej wskazał, że przepisom tym uchybiono przez błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, a to przyjęcie, że przepisy te nie odnoszą się do sytuacji, w której znalazł się skarżący. Takie sformułowanie podstawy z art. 174 pkt 1 ppsa wskazuje, że w istocie zarzut dotyczy wyłącznie niewłaściwego zastosowania wskazanych przepisów. Błędna wykładnia oznacza bowiem niewłaściwe odczytanie treści przepisu. Zarzut zaś, że stan faktyczny ustalony w sprawie błędnie uznano za odpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w normie prawnej, względnie że ustalonego stanu faktycznego błędnie nie "podciągnięto" pod hipotezę określonej normy prawnej dotyczy tzw. błędu w subsumcji czyli niewłaściwego zastosowania przepisu. Odnosząc się do tak sformułowanego zarzutu należy wskazać, że brzmienie przytoczonych na wstępie regulacji (art. 28 ust. 2, ust. 3a usus oraz § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia) jednoznacznie stanowi, że do umorzenia należności z tytułu składek może dojść tylko wówczas, gdy spełnione zostaną określone prawem przesłanki. Według ogólnej reguły wymogiem umorzenia należności jest "całkowita nieściągalność" w rozumieniu art. 28 ust. 3 usus. W przypadku zaś ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia brak "całkowitej nieściągalności" nie jest konieczny, umorzenie należności jest możliwe także w razie zaistnienia "uzasadnionych przypadków". Nie ulega wątpliwości, że umorzenie należności z tytułu składek, z uwagi na użyte w art. 28 ust. 1, 2, 3a oraz w § 3 ust. 1 rozporządzenia w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne sformułowanie, że należności "mogą" być umarzane oznacza, że decyzji w tym przedmiocie przypisuje się charakter decyzji uznaniowej. Jednakże skład orzekający NSA stoi na stanowisku, że wskazane uznanie administracyjne oznacza, że organ może - ale nie musi - uwzględnić wniosku o umorzenie należności z tytułu składek tylko i wyłącznie wówczas, gdy spełnione są ustawowe przesłanki (tzn. nieściągalność - art. 28 ust. 2 lub uzasadnione przypadki - art. 28 ust. 3a) (tak NSA w wyroku z dnia 18 lutego 2014 r., sygn. akt II GSK 1909/12). W przypadku, gdy ustawowe przesłanki możliwości umorzenia składek nie zaistnieją - organ nie ma żadnych podstaw prawnych do uwzględnienia wniosku. Zatem odmowa umorzenia z uwagi na brak spełnienia ustawowych przesłanek - co miało miejsce w rozpoznawanej sprawie - nie następuje na zasadzie uznania administracyjnego (patrz: wyrok NSA z dnia 25 listopada 2011 r., sygn. akt II GSK 1212/10). Trzeba zauważyć, że także Sąd I instancji prawidłowo w treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku zaznaczył, że proces podejmowania decyzji w sprawie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne ma charakter dwuetapowy: pierwszy etap obejmuje ustalenie, czy istnieje któraś z przesłanek umorzeniowych albo jednoznacznie wykluczyć jej istnienie, zaś dopiero po ustaleniu, że którakolwiek z przesłanek umorzeniowych istnieje, organ dokonuje oceny na poziomie uznania administracyjnego. W rozpoznawanej sprawie - jak już wskazano - u podstaw negatywnego rozpatrzenia wniosku skarżącego legło ustalenie, że nie spełnia on ani przesłanki nieściągalności ani przesłanki z § 3 ust. 1 pkt 1 aktu wykonawczego. Zatem kontrolowanej przez Sąd I instancji decyzji nie można przypisać charakteru decyzji uznaniowej. Uzasadniając z kolei zarzuty skargi kasacyjnej obejmujące naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 86 kpa, jej autor podniósł, że organy pominęły w sprawie dowód z przesłuchania strony na okoliczność, jaką część budżetu gospodarstwa domowego skarżący oraz członkowie jego rodziny przeznaczają na zakup żywności, ustalając powyższe w oparciu o uśrednione dane opublikowane przez Instytut Pracy i Spraw Socjalnych z dnia 14 kwietnia 2015 r. Zgodnie z art. 86 kpa, jeżeli po wyczerpaniu środków dowodowych lub z powodu ich braku pozostały niewyjaśnione fakty istotne dla rozstrzygnięcia sprawy, organ administracji publicznej dla ich wyjaśnienia może przesłuchać stronę. (...) Z treści powyższego przepisu wynika zatem, że dopuszczalność stosowania dowodu z przesłuchania strony jest dopuszczalna jedynie, gdy organ nie ma możliwości ustalenia stanu faktycznego za pomocą innych środków dowodowych lub gdy organ nie ma możliwości wyjaśnienia istotnych dla sprawy okoliczności, bez których nie można ustalić stanu faktycznego sprawy zgodnego z rzeczywistością (tak: B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz; Warszawa 2014, str. 384-385, teza 2). W sprawie nie miała miejsca żadna z opisanych okoliczności. Organ przyjął bowiem jako dowód na okoliczność, jaką część budżetu gospodarstwa domowego skarżący oraz członkowie jego rodziny przeznaczają na zakup żywności, dane z opublikowanego przez Instytut Pracy i Spraw Socjalnych w dnia 14 kwietnia 2015 r. poziomu i struktury minimum socjalnego za rok 2014. Na tej podstawie dokonał ustaleń faktycznych w sprawie. W tej sytuacji, brak było podstaw do przeprowadzania posiłkowego dowodu z przesłuchania stron. W świetle przedstawionych rozważań Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że zarzuty sformułowane w skardze kasacyjnej nie uzasadniają wniosku o uchylenie zaskarżonego wyroku. W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ppsa, orzekł jak w sentencji wyroku.