VII SA/Wa 914/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka (spr.), , Sędzia WSA Maria Tarnowska, Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Protokolant spec. Eliza Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 stycznia 2016 r. sprawy ze skargi J. Z. i K. Z. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2015 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lutego 2015 r., znak: [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r., poz. 267 z późn. zm., dalej k.p.a.) po rozpatrzeniu odwołania J. Z. i K. Z. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2014 r., Nr [...], odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Dzielnicy [...] z dnia [...] marca 1993 r., znak: [...], udzielającej Spółdzielni Budowlano-Mieszkaniowej [...] pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego dwukondygnacyjnego na terenie położonym przy ul. [...] w [...] - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Decyzja wydana została w następujących okolicznościach sprawy: Burmistrz Dzielnicy [...] decyzją Nr [...] z dnia [...] marca 1993 r. zezwolił na budowę budynku mieszkalnego dwukondygnacyjnego na terenie przy ul. [...] w [...]. Wnioskiem z dnia [...] lipca 2013 r. K. Z. wystąpił o stwierdzenie nieważności ww. decyzji, wskazując jako podstawę art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Wskazał, że przedmiotowa decyzja została wydana niezgodnie z normami technicznymi. Podniósł, że w 1992 r. rozpoczęto budowę spornego budynku w odległości 1,15 m od granicy działki. Ponadto w trakcie budowy zmieniono projekt poprzez dobudowanie balkonu, co zdaniem skarżącego wykonane zostało bez projektu zamiennego zezwalającego na zmianę. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] listopada 2014 r., na podstawie art. 157 § 1 w związku z art. 157 § 1 k.p.a. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Dzielnicy [...] z dnia [...] marca 1993 r., udzielającej Spółdzielni Budowlano-Mieszkaniowej [...] pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego dwukondygnacyjnego na terenie położonym przy ul. [...] w [...]. W uzasadnieniu wskazał, że stosownie do treści § 21 ust. 1 ówcześnie obowiązującego rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego (Dz. U. z 1975 Nr 8 poz. 48 z późn. zm.) do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę inwestor był obowiązany dołączyć: plan realizacyjny w dwóch egzemplarzach wraz z dokumentami określonymi w § 17 lub powołać się na wcześniejszą decyzję o zatwierdzeniu planu realizacyjnego, odpis dokumentu stwierdzającego prawo inwestora do dysponowania nieruchomością przewidzianą pod inwestycję, w razie potrzeby dokumenty, o których mowa w § 13 ust. 2 i w § 18 ust. 2. Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy Wojewoda [...] wskazał, że w aktach sprawy, zgromadzonych również w wyniku procedury odtworzenia akt zleconej Prezydentowi [...], znajduje się decyzja Nr [...] z dnia [...] sierpnia 1985 r. o zatwierdzeniu planu realizacyjnego, ustalająca miejsce i warunki realizacji inwestycji budowlanej - parkingu samochodowego przy al. [...]między PI. [...] a ul. [...] oraz zatwierdzająca plan realizacyjny - ogólny zagospodarowania terenu inwestycji dobudowy budynku mieszkalnego przy ul. [...] oraz parkingu j.w. Ponadto Inwestor dołączył do wniosku wypis z aktu notarialnego Rep. Nr [...]z dnia [...] października 1980 r., którym oddano w użytkowanie wieczyste Spółdzielni Budowlano-Mieszkaniowej [...]w [...] działkę gruntu na której znajduje się budynek mieszkalny (przy ul. [...] w [...]) oznaczoną na załączonym załączniku graficznym literami ABCDEE, FGAIKLMNOPA. Wobec powyższego Wojewoda stwierdził, że wnioskodawca spełnił wymóg określony ww. § 21 ust. 1 ówcześnie obowiązującego rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony środowiska w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego. Na podstawie analizy zgromadzonego materiału dowodowego w niniejszej sprawie Wojewoda [...] wskazał, że projekt budowlany uzyskał pozytywną opinię Państwowej Służby Ochrony Zabytków Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...] - mgr inż. arch. M. B. (por. pismo z dnia [...] stycznia 1992 r. znak: [...]) oraz zgodę Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa na upoważnienie Burmistrza Dzielnicy [...] na odstępstwo od przepisów § 12 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki (Dz. U. Nr 17 poz. 62), polegające na usytuowaniu budynku mieszkalnego w odległości 6,2 m od istniejącego budynku wielorodzinnego przy ul. [...] w [...] (por. pismo z dnia [...] maja 1992 r. znak: [...]) wraz z pozytywną opinią Komendanta Głównej Państwowej Straży Pożarnej (por. pismo z dnia [...] maja 1992 r., znak: [...]). Dodatkowo znajdujący się w aktach sprawy "plan realizacyjny budynku mieszkalnego w [...] przy ul. [...]" sporządzony przez mgr inż. arch. J. G. został zaopiniowany bez zastrzeżeń pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych przez rzeczoznawcę ds. sanitarnohigienicznych mgr inż. S. K. Wojewoda [...] po dokonaniu analizy powyższego planu realizacyjnego stwierdził, że nie narusza on rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki, a w szczególności wskazał, że projektowany budynek mieszkalny wielorodzinny został zlokalizowany w odległości 1,5 m od granicy działki sąsiedniej, przy zachowaniu odległości 8 m od budynku znajdującego się na sąsiedniej działce, spełniając tym samym warunek §12 ust. 2 ww. rozporządzenia. Ponadto zatwierdzony decyzją Burmistrza Dzielnicy [...]z dnia [...] marca 1993 r. budynek mieszkalny nie narusza zapisów miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego [...] zatwierdzonego przez Radę [...] dnia [...] września 1992 r. uchwałą Nr [...]. Podsumowując powyższe rozważania, Wojewoda stwierdził na podstawie zebranego materiału dowodowego, że decyzja Burmistrza Dzielnicy [...] z dnia [...] marca 1993 r. nie jest obarczona żadną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., w tym nie zawiera wady powodującej jej nieważność z mocy prawa oraz nie była w dniu wydania i nie jest trwale niewykonalna. Niezależnie od powyższego Wojewoda [...]i podniósł, że weryfikowana decyzja została wydana z naruszeniem prawa. Przedmiotowa decyzja została wydana bez decyzji o ustaleniu miejsca i warunków realizacji inwestycji budowlanej. Jednakże w myśl obowiązującego w dacie wydania decyzji art. 21 ust 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz.U. Nr 38 poz. 229 z późn. zm.) podstawą do ustalenia rozwiązań urbanistycznych i architektoniczno-budowlanych w planie realizacyjnym był miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego lub wyznaczenie terenów budowlanych na podstawie przepisów o terenach budowlanych w miastach i na wsi. Ponadto stosownie do treści obowiązującego wdacie wydania przedmiotowej decyzji § 18 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno- budowlanego, w decyzji o zatwierdzeniu planu realizacyjnego właściwy organ stwierdzał m. in. zgodność rozwiązań projektowanej inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub wyznaczenia terenów budowlanych na podstawie przepisów o terenach budowlanych w miastach lub na wsi oraz z warunkami określonymi w decyzji o ustaleniu miejsca i warunków realizacji inwestycji. Dodatkowo w decyzji o zatwierdzeniu planu realizacyjnego właściwy organ rozstrzygał pod względem urbanistycznym i architektonicznym o doborze projektów typowych i powtarzalnych oraz o prawidłowości rozwiązań architektonicznych obiektów budowlanych projektowanych indywidualnie, powiązaniu ich z warunkami naturalnymi terenu inwestycji i z zagospodarowaniem otoczenia oraz zatwierdzał pod względem urbanistycznym i architektonicznym rozwiązania i ustalenia, o których mowa w § 13 i 14 ww. rozporządzenia. Wojewoda wskazał, że przedmiotowa inwestycja została zatwierdzona decyzją Nr [...]z dnia [...] sierpnia 1985 r. o zatwierdzeniu planu realizacyjnego, która zgodnie z ww. regulacjami potwierdzała m.in. zgodność projektowanej inwestycji z warunkami określonymi w decyzji o ustaleniu miejsca i warunków realizacji inwestycji. Ponadto w jego ocenie powyższa inwestycja spełniała ustalenia obowiązującego ówcześnie miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego [...] zatwierdzonego przez Radę [...]dnia [...] września 1992 r. uchwałą Nr [...]. Toteż w ocenie Wojewody [...] wskazane wyżej naruszenie prawa nie miało charakteru rażącego, które mogłaby skutkować wyeliminowaniem z obrotu prawnego badanej decyzji, z uwagi na znikome skutki społeczno-gospodarcze. Odnosząc się do zarzutów dotyczących projektowanej lokalizacji przedmiotowego budynku, Wojewoda stwierdził, że nie zasługują one na uwzględnienie. Stosownie do treści § 12 ust. 2 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki przy istniejącej zabudowie na sąsiedniej działce w odległości większej niż 4 m od granicy działki, odległości określone w ust. 1 mogą ulec zmniejszeniu, z tym że odległość między budynkiem istniejącym a projektowanym powinna wynosić co najmniej 8 m. W niniejszej sprawie powyższa odległość 8 m została zachowana. Natomiast w stosunku do poruszanej kwestii wykonania przedmiotowego budynku w odległości 1,15 m od granicy działki oraz wykonania balkonu, wskazał, że zbadanie inwestycji pod kątem prawidłowości jej wykonania należy do kompetencji organów nadzoru budowlanego i nie jest rozważane w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę. Odwołanie od tej decyzji złożyli J. Z. i K. Z. reprezentowani przez pełnomocnika. Zaskarżonej decyzji zarzucam naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez odmowę stwierdzenia nieważności spornej decyzji, w sytuacji w której została wydana z rażącym naruszeniem prawa, jak również art. 7, 8, 77 § 1, 107 § 3 k.p.a. polegającym na niewyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy, co skutkowało odmową stwierdzenia nieważności decyzji. W uzasadnieniu odwołania wskazano, że Wojewoda [...] w toku postępowania nieważnościowego nie zauważył, iż decyzja Burmistrza była drugą decyzją wydaną w stosunku do tej samej nieruchomości, zezwalającą na podstawie art. 28 i 29 ustawy z dnia 14 października 1974 r. Prawo Budowlane (Dz.U. Nr 38, poz. 74 ze zm.) na budowę budynku mieszkalnego przy ul. [...]w [...]. Pełnomocnik odwołujących wskazał również, że w przypadku inwestycji, dla której wydano decyzję Burmistrza pomiędzy wydaniem pierwszej decyzji z dnia [...] czerwca 1992 r. a [...] marca 1993 r. zmianie uległ miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Plan realizacyjny zatwierdzony decyzją Nr [...]z dnia [...] sierpnia 1985 r. podlegał badaniu zgodność inwestycji z perspektywicznym planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego miasta [...] zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Narodowej [...]z dnia [...] grudnia 1982 r. Bez wątpienia plan realizacyjny nie podlegał badaniu w sprawie zgodności z planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego z dnia [...] września 1992 r. zatwierdzonego uchwałą Rady [...]nr [...]. Podsumowując, pełnomocnik odwołujących wskazał, że w postępowaniu przed organem I instancji doszło do naruszenia przepisów postępowania i wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Wojewodę [...]. Utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego na wstępie uzasadnienia rozstrzygnięcia wskazał na charakter postępowania prowadzonego w trybie stwierdzenia nieważności decyzji. W pierwszej kolejności organ odwoławczy wskazał na charakter kontrolowanej decyzji o pozwoleniu na budowę. Jego zdaniem analiza treści przedmiotowej decyzji, wskazuje, że pomimo wskazania w niej jako podstawy prawnej art. 28 i 29 Prawa budowlanego, decyzja ta nie była kolejną decyzją udzielającą pozwolenia na budowę dla tej samej inwestycji, ale stanowiła decyzję zezwalającą na kontynuację robót budowlanych. Kontrolowana decyzja została wydana na skutek uchylenia przez organ wojewódzki pierwotnej decyzji o pozwoleniu na budowę i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Takie rozstrzygnięcie organu wojewódzkiego spowodowało natomiast konieczność rozpatrzenia wniosku inwestora, na podstawie, którego decyzją z dnia [...] czerwca 1992 r., znak: [...], Burmistrz Dzielnicy [...] udzielił Spółdzielni Budowlano-Mieszkaniowej pozwolenia na budowę. Organ odwoławczy podkreślił, że w dacie obowiązywania przepisów ustawy prawo budowlane z 1974 r., roboty budowlane, z wyjątkiem rozbiórek, można było rozpocząć po uzyskaniu pozwolenia na budowę (art. 28 ust. 1). Powyższe przepisy Prawa budowlanego z 1974 r., wskazywały zatem, że pozwolenie budowlane uprawnia tylko i wyłącznie do rozpoczęcia i wykonywania robót budowlanych (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 12 marca 1993 r., sygn. akt III ARN 2/93). Tym samym brak było wymogu, tak jak jest to w aktualnym stanie prawnym, rozpoczęcia robót budowlanych jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Z uwagi na fakt, że przepisy Prawa budowlanego z 1974 r., nie zawierały odrębnej regulacji wprost wskazującej na możliwość wydania decyzji na kontynuację rozpoczętych robót budowlanych, to zasadnym było uznanie kontrolowanej decyzji wydanej na podstawie art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego, przy opisanym wyżej stanie faktycznym, jako decyzji zezwalającej na kontynuację rozpoczętych robót budowlanych. O tym, iż kontrolowana decyzja organu stopnia podstawowego ma charakter decyzji zezwalającej na kontynuację robót budowlanych świadczy także zatwierdzony nią projekt budowlany jak również fakt, iż kontrolowana decyzja nie została wydana na skutek wniesienia przez inwestora nowego wniosku o pozwolenie na budowę. W dalszej kolejności Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że inwestor w toku postępowania o udzielnie pozwolenia na budowę spornej inwestycji powoływał się na wcześniejszą decyzję o zatwierdzeniu planu realizacyjnego tj. decyzję Naczelnego Architekta [...] z dnia [...] marca 1985 r., znak: [...], ustalającą miejsce i warunki realizacji inwestycji budowlanej - parking samochodowy przy Al. [...]między PI. [...] a ul. [...] i zatwierdzającą plan realizacyjny - ogólny zagospodarowania terenu inwestycji dobudowy budynku mieszkalnego przy ul. [...]oraz ww. parkingu. W tym miejscu należy wskazać, że ww. decyzja z dnia [...] marca 1985 r., znak: [...], została wydana w oparciu o perspektywiczny plan ogólny zagospodarowania przestrzennego Miasta [...]zatwierdzony uchwała Rady Narodowej [...]z dnia [...] grudnia 1982 r., Nr [...]. Jak natomiast wynika z analizy akt sprawy w dacie wydania kontrolowanej decyzji o pozwoleniu na budowę obowiązywały ustalenia miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego [...], zatwierdzonego uchwałą Rady [...]z dnia [...] września 1992 r., Nr [...]. Powyższy Plan obowiązywał od dnia [...] października 1992 r. Wobec powyższego organ odwoławczy wskazał, że jak wynika z zapisów ww. miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego funkcja terenu, na jakim zlokalizowana jest nieruchomość inwestycyjna nie uległa zmianie, zaś w obowiązującym na dzień wydania kontrolowanej decyzji o pozwoleniu na budowę miejscowym planie, brak było zapisów wskazujących na inne wymagania, które uniemożliwiałby lokalizację spornej inwestycji na nieruchomości położonej przy ul. [...]w [...]. W konkluzji organ wskazał, że kontrolowana decyzja Burmistrza Dzielnicy [...]z dnia [...]marca 1993 r. nie jest obarczona żadną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., tj. decyzja nie została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości, bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem przepisów obowiązujących w dniu jej wydania, w tym przepisów ustawy Prawo budowlane oraz aktów wykonawczych. Ponadto decyzja nie dotyczy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, nie została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie, nie była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność nie miała charakteru trwałego, w razie jej wykonania nie wywołałaby czynu zabronionego karą oraz nie zawiera wady powodującej jej nieważność z mocy prawa. Skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2015 r. złożyli J. Z. oraz K. Z. reprezentowani przez pełnomocnika. Wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie od organu kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego, zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie: art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji w sytuacji, w której poprzez nierozpoznanie wszystkich zarzutów i argumentów podniesionych w odwołaniu uniemożliwiało utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji. art. 7, 8, 77 § 1, 80, 107 § 3 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób, który pogłębiałby zaufanie obywateli do organów, w szczególności brak odniesienia się przez organ odwoławczy do zgłaszanych w odwołaniu zastrzeżeń wskazujących na istnienie przesłanek skutkujących nieważnością decyzji Burmistrza Dzielnicy [...]z dnia [...] marca 1993r. art. 10 k.p.a. poprzez niezapewnienie stronom udziału w postępowaniu polegające na uniemożliwieniu wypowiedzenia się co do zebranych materiałów i dowodów przed wydaniem decyzji przez organ II instancji. W uzasadnieniu skargi skarżących nie zgadzając się z argumentami podniesionymi przez organ II instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że decyzja, której stwierdzenia nieważności domagają się pomimo powołanej podstawy prawnej określonej jako art. 28 i 29 ustawy z dnia 14 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz.U. Nr 38, poz. 74 ze zm.) stanowiła, wbrew powołanej podstawie prawnej i osnowie, nie decyzję udzielającą pozwolenia na budowę, lecz decyzję zezwalającą na kontynuację prac budowlanych. Zdaniem skarżących w stanie prawnym obowiązującym w dacie jej wydania w oparciu o normy wynikające z art. 28 i 29 Prawa budowlanego nie można było wydać decyzji zezwalającej na kontynuowanie robót budowlanych. Ponadto skarżący nie podzielają argumentacji prezentowanej przez organ odwoławczy, że na dzień wydania kontrolowanej decyzji nie istniała potrzeba uzyskania decyzji ustalającej miejsca i warunki realizacji inwestycji z uwagi uchylenie brzmienie art. 47 pkt 2 ustawy z dnia 12 lipca 1984 r. o planowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 35, poz. 185). Podsumowując skarżący wskazali, że wobec podniesionych zarzutów, uzasadnionym jest stwierdzenie, że decyzja Burmistrza Dzielnicy [...] została wydana z rażącym naruszeniem prawa i koniecznym jest wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 z 2002 r. poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) zwanej dalej p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły, wobec czego skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem zaskarżenia jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2015 r. którą utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2014 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Dzielnicy [...]z dnia [...] marca 1993 r. zezwalającej na budowę budynku mieszkalnego dwukondygnacyjnego na terenie położonym przy ul. [...]w [...]. Na wstępie podkreślić należy, iż instytucja stwierdzenia nieważności decyzji będąca nadzwyczajnym środkiem weryfikacji decyzji administracyjnych stanowi wyjątek od zasady trwałości decyzji ostatecznych wyrażonej w art. 16 k.p.a., a służącej ochronie takich wartości, jak ochrona porządku prawnego, ochrona praw nabytych, pewność, stabilność i bezpieczeństwo obrotu prawnego. Z tego też powodu tryb ten może być stosowany tylko w sytuacji bezspornego ustalenia wystąpienia przesłanek określonych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a., które to przesłanki z racji ich wyczerpującego wyliczenia nie mogą podlegać wykładni rozszerzającej. Kontrola decyzji w postępowaniu nieważnościowym sprowadza się jedynie do kwestii, czy decyzja jest dotknięta jedną z wad kwalifikowanych wskazanych w art. 156 § 1 k.p.a. Wśród wad kwalifikowanych stanowiących przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. wymienia rażące naruszenie prawa. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, iż o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki gospodarcze lub społeczne, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 2 marca 2011 r. sygn. akt II OSK 2226/10, z dnia 20 października 2010 r. sygn. akt II OSK 1614/09, z dnia 8 lipca 2010 r. sygn. akt I OSK 170/10, z dnia 20 maja 2010 r. sygn. akt II OSK 513/09 - treść dostępna w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Podkreślić jednocześnie należy, iż nie każde naruszenie prawa zasługuje na to, aby zakwalifikować je jako "rażące". Stwierdzenie nieważności decyzji z tej przyczyny może mieć miejsce jedynie wówczas, gdy organ ustali, że decyzja w sposób oczywisty i bezsporny narusza konkretny przepis prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owo rozstrzygnięcie nie może być akceptowane jako akt wydany przez organ praworządnego państwa (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 17 lipca 2014 r. I OSK 2832/12, z dnia 2 marca 2011 r. sygn. akt II OSK 2226/10, z dnia 8 lipca 2010 r. sygn. akt I OSK 170/10, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 kwietnia 2014 r. V SA/Wa 2594/13 - treść dostępna w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wskazać również należy ponadto, że w postępowaniu toczącym się w trybie nieważnościowym organ nie rozstrzyga o istocie sprawy będącej przedmiotem postępowania prowadzonego w trybie zwykłym, lecz jego działanie ukierunkowane jest wyłącznie na kontrolę decyzji w aspekcie wystąpienia przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., działa więc jako organ kasacyjny i w oparciu o materiał dowodowy, który posłużył do wydania badanego orzeczenia. Charakter postępowania uniemożliwia bowiem gromadzenie nowych dowodów i czynienie nowych ustaleń faktycznych w sprawie. Stąd też organ orzekający w tym trybie oceny legalności decyzji dokonuje na podstawie akt postępowania zwykłego i nie może prowadzić postępowania w takim zakresie, w jakim ma to miejsce w postępowaniu zwykłym. Odnosząc powyższe uwagi do rozpoznawanej sprawy stwierdzić trzeba, iż decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2015 r. nie narusza prawa, bowiem decyzja Burmistrza Dzielnicy [...]z dnia [...] marca 1993 r., nie jest dotknięta żadną wadą nieważności określoną w art. 156 k.p.a. Decyzją tą Burmistrz Dzielnicy [...]zezwolił na budowę budynku mieszkalnego dwukondygnacyjnego na terenie przy ul. [...]w [...]. Decyzja ta została wydana po uchyleniu przez organ wojewódzki wcześniej wydanej decyzji z dnia [...] czerwca 1992 r. Z uzasadnienia decyzji wynika, że "roboty budowlane są bardzo zaawansowane", stąd w ocenie Sądu, organ, prawidłowo uznał, że kwestionowana decyzja jest decyzją zezwalającą na kontynuację robót budowlanych. Jak trafnie wskazał, ówcześnie obowiązujące przepisy Prawa budowlanego z 1974 r. wprawdzie nakładały obowiązek rozpoczęcia robót budowlanych po uzyskaniu pozwolenia na budowę ale nie wskazywały, że musi to być decyzja ostateczna, ponadto nie zawierały odrębnej regulacji wydawania decyzji na kontynuację robót budowlanych, stąd po uchyleniu pierwotnej decyzji o pozwoleniu na budowę, zachodziła konieczność wydania decyzji zezwalającej na dalszy proces inwestycyjny. Jak wskazał organ nadzoru inwestor wypełnił dyspozycję art. 29 ust. 5 ówcześnie obowiązującego Prawa budowlanego z 1974 r., w aktach sprawy znajduje się akt notarialny z którego wynika prawo do dysponowania nieruchomością objętą inwestycją, inwestor przy wniosku o wydanie pozwolenia na budowę dołączył plan realizacyjny, którego ustalenia, zgodnie z art. 21 ust. 1 ww. ustawy, zostały opracowane na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zmiana planu przestrzennego, jaka nastąpiła pomiędzy datą wydania decyzji pierwotnej o pozwoleniu a datą decyzji kontrolowanej, po pierwsze nie ma znaczenia dla ważności ostatecznych decyzji wydanych przed tą zmianą. Ponadto, jak zauważył organ funkcja terenu objętego inwestycją nie uległa zmianie. Również brak decyzji ustalającej miejsce i warunki lokalizacji inwestycji nie można uznać za rażące naruszenie prawa. Należy jeszcze raz powtórzyć, że rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość decyzji będącą skutkiem naruszenia norm prawnych, o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. Zachodzi w przypadku, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części. O rażącym naruszeniu prawa decydują 3 przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja. Podzielić należy zatem stanowisko Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, że stwierdzone uchybienia nie mają charakteru rażącego naruszenia prawa, zwłaszcza w sytuacji, gdy zostały zachowane warunki techniczne z rozporządzenia z 3 lipca 1980 r., jakim powinny odpowiadać budynki przy istniejącej zabudowie z uwzględnieniem uzyskanej zgody na odstępstwo w zakresie odległości od istniejącego budynku. Nie bez znaczenia, w ocenie Sądu jest również znaczny upływ czasu, od wydania kwestionowanej decyzji upłynęło 20 lat. Nie wystąpiły również pozostałe przesłanki wymienione w art. 156 § 1 k.p.a., mogące stanowić podstawę do jej unieważnienia. Zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2015 r. jest zatem zgodna z prawem. Ustosunkowując się do zarzutów skargi wskazać należy, że w sprawie nie doszło do naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7, 8, 77 § 1, 80 k.p.a. Materiał zebrany w sprawie pozwalał na wydanie decyzji w sprawie. Należy również pamiętać, że postępowanie w sprawie toczyło się w trybie stwierdzenia nieważności, w którym organ nie prowadza postępowania dowodowego w takim zakresie, jaki jest wymagany w zwykłym postępowaniu administracyjnym, a przede wszystkim nie orzeka ponownie co do istoty sprawy. W postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie ma proceduralnej możliwości poszerzenia materiału dowodowego sprawy. Tym samym nie wchodzi w grę również poczynienie dodatkowych ustaleń faktycznych. W omawianym postępowaniu organ orzekający ogranicza się jedynie do poszukiwania uchybień i wadliwości, tak proceduralnych, jak i dotyczących prawa materialnego. Gdy chodzi o zarzut wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem art. 10 k.p.a. w aspekcie pozbawienia skarżących prawa do czynnego udziału w postępowaniu, poprzez brak umożliwienia wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, Sąd zauważa, że zarzut naruszenia przepisów procesowych tylko wtedy mógłby odnieść skutek w postaci uwzględnienia skargi, gdyby to naruszenie miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowoadministracyjnym, na stronie stawiającej zarzut spoczywa ciężar wykazania istnienia związku przyczynowego między naruszeniem przepisów postępowania a wynikiem sprawy. W ocenie orzekającego w sprawie Sądu taki stan nie zachodzi, skarżący podnosząc ten zarzut również nie wykazali tej zależności. Mając powyższe na uwadze, wobec bezzasadności skargi, należało orzec, jak w sentencji na podstawie art. 151 p.p.s.a.