I OZ 461/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Kremer po rozpoznaniu w dniu 21 czerwca 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia Stowarzyszenia S. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 7 stycznia 2016 r., sygn. akt II SO/Bd 19/15 o odmowie wymierzenia grzywny w sprawie z wniosku Stowarzyszenia S. o wymierzenie Prokuratorowi Rejonowemu w Golubiu-Dobrzyniu grzywny za nieterminowe przekazanie skargi, odpowiedzi na skargę i akt sprawy postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie i przekazać sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy do ponownego rozpoznania. Postanowieniem z dnia 7 stycznia 2016 r., sygn. akt II SO/Bd 19/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, po rozpoznaniu wniosku Stowarzyszenia S., odmówił wymierzenia grzywny Prokuratorowi Rejonowemu w Golubiu-Dobrzyniu w związku z nieprzekazaniem w terminie skargi, odpowiedzi na skargę i akt sprawy. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że w dniu 22 października 2015 r. Stowarzyszenie S. złożyło wniosek o wymierzenie Prokuratorowi Rejonowemu w Golubiu-Dobrzyniu grzywny za nieprzekazanie do Sądu skargi z dnia 30 lipca 2015 r. na bezczynność tego organu w sprawie udostępnienia informacji publicznej. Stowarzyszenie podkreśliło, że skarga nie została przekazana przez organ Sądowi w terminie określonym w art. 21 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej W odpowiedzi na wniosek Prokurator Rejonowy w Golubiu-Dobrzyniu podniósł, że w sytuacji, gdy wniosek Stowarzyszenia nie spełniał wymogów informacji publicznej brak jest podstaw do stosowania w niniejszej sprawie przepisów o dostępie do informacji publicznej oraz podkreślił, że sąd rozpoznający wniosek o wymierzenie grzywny nie jest zobligowany do jej wymierzenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oceniając zasadność wniosku wskazał, że z akt sprawy o sygnaturze II SAB/Bd 97/15 wynika, że skarga Stowarzyszenia S. na bezczynność Prokuratora Rejonowego w Golubiu-Dobrzyniu wraz z aktami sprawy wpłynęła do WSA w Bydgoszczy 22 października 2015 r. Niewątpliwie zatem skarga wraz z aktami sprawy została przekazana Sądowi z opóźnieniem, co stanowi naruszenie terminu określonego w art. 21 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Jednak oprócz samego faktu naruszenia terminu przekazania skargi sądowi przy rozstrzyganiu o nałożeniu grzywny należy wziąć pod uwagę czas, jaki upłynął od wniesienia skargi oraz przyczyny niewypełnienia przez organ obowiązków. W ocenie Sądu I instancji opóźnienie w przekazaniu skargi nie może być uznane za znaczne, choć z całą pewnością nie zasługuje na aprobatę. Przepisy o terminie przekazania skargi sądowi oraz dopuszczające wymierzenie organowi grzywny mają na celu dyscyplinowanie organów jak również stosowanie wobec nich finansowych środków represyjnych, a Sąd, orzekając o zasadności wymierzenia grzywny na podstawie art. 55 P.p.s.a., musi wziąć pod uwagę stopień winy organu. W rozpatrywanym przypadku przekroczenie terminu do przekazania skargi nie było znaczne, a organ w przekonujący sposób wytłumaczył zaistniałe opóźnienie. Zażalenie na powyższe postanowienie wniosło Stowarzyszenie S., zarzucając naruszenie przepisów: 1) art. 55 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez niewymierzenie grzywny w przypadku przekroczenia ustawowego terminu na przekazanie skargi; 2) art. 21 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez uznanie, że kilkukrotne przekroczenie terminu wskazanego w tym przepisie nie można uznać za znaczne; 3) art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez nieuwzględnienie całego materiału zebranego w sprawie poprzez nierozważnie twierdzeń w nim zawartych, w szczególności pominięcie kwestii podnoszonych przez wnioskodawcę. W oparciu o powyższe zarzuty wnoszący zażalenie wniósł o: 1) uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości; 2) zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: zażalenie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 55 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a.", w razie niezastosowania się do obowiązków, o jakich mowa w art. 54 § 2 P.p.s.a., tj. przekazania skargi sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej wniesienia, sąd może na wniosek skarżącego orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 tej ustawy. Złożony w rozpoznawanej sprawie wniosek dotyczy nieprzekazania przez organ skargi na bezczynność, w związku ze złożonym wnioskiem o udostępnienie informacji w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2015 r., poz. 2058 ze zm.). Powyższa okoliczność ma o tyle znaczenie, że art. 21 pkt 1 powołanej ustawy stanowi, iż do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, z tym że przekazanie akt i odpowiedzi na skargę następuje w terminie 15 dni od dnia otrzymania skargi. Jest to przepis szczególny w stosunku do ogólnego unormowania z art. 54 § 2 P.p.s.a., zakreślający krótszy termin do wykonania obowiązku ciążącego na organie. Dokonując oceny prawidłowości zaskarżonego postanowienia, należało odnieść się do charakteru instytucji wymierzenia grzywny. W uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 listopada 2009 r., sygn. akt II GPS 3/09 (publ. ONSA/WSA 2010/1/2) wskazano, że grzywna z art. 55 § 1 P.p.s.a. ma mieszany tj. dyscyplinująco-restrykcyjny charakter. Jej celem jest nie tylko doprowadzenie do tego, by organ przekazał sądowi administracyjnemu skargę wraz z aktami sprawy i swoim stanowiskiem, ale także ma ona być sankcją za naruszenie podstawowego prawa jednostki do rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki, o którym mowa w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP. Ponadto ma ona również funkcję prewencyjną, której celem jest zapobieżenie naruszeniom prawa w przyszłości. Podkreślić należy, że choć przywołana regulacja konstytucyjna odnosi się do sądu, a nie do organu administracji publicznej, to jednak działanie sądu jest w tym wypadku uzależnione od dokonania przez organ czynności wymienionych w art. 54 § 2 P.p.s.a. Z tej przyczyny organ ponosi odpowiedzialność za uniemożliwianie albo utrudnianie realizacji tego prawa. Powyższe prowadzi do wniosku, że powołane przepisy pozwalają sądowi na wymierzenie grzywny po spełnieniu łącznie dwóch warunków, tj. złożenia przez stronę wniosku o wymierzenie organowi grzywny oraz stwierdzenia uchybienia przez organ terminu do przekazania sądowi skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę. Przesłanką do wymierzenia grzywny jest fakt nieprzekazania skargi sądowi administracyjnemu, bez względu na powody. Natomiast wszystkie okoliczności danej sprawy, w tym między innymi przyczyny niewypełnienia przez organ ciążącego na nim obowiązku, sąd powinien wziąć pod uwagę wymierzając wysokość grzywny (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 lutego 2010 r., sygn. akt I OZ 78/10 oraz z dnia 28 maja 2014 r., sygn. akt I OZ 379/14; dostępne w bazie orzeczeń sądów administracyjnych http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wskazać również trzeba, że przekazanie skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę jest bezwzględnym obowiązkiem organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania zaskarżono. Nie może w żaden sposób wpływać na realizację tego obowiązku przekonanie organu zobowiązanego, iż skarga ta jest bezzasadna. To, czy skarga jest zasadna, czy też nie, jest bowiem przedmiotem oceny sądu, do którego skarga jest kierowana. Ocena taka może być przeprowadzona dopiero po przekazaniu przez organ skargi do sądu. Adresatem skargi na bezczynność był Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy. Wobec powyższego nie powinno budzić wątpliwości Prokuratora, że należało ją przekazać wraz z aktami sprawy w terminie 15 dni od dnia jej otrzymania, zgodnie z art. 21 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Mając na uwadze powyższe rozważania, uznać należy, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy istniały podstawy do wymierzenia Prokuratorowi Rejonowemu w Golubiu-Dobrzyniu grzywny w trybie art. 55 § 1 P.p.s.a. Bezsporne jest, że doszło do uchybienia terminu, o którym mowa w art. 21 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Termin do wykonania obowiązku upływał w dniu 27 sierpnia 2015 r., gdyż skarga strony, która wpłynęła w dniu 12 sierpnia 2015 r. została przekazana przez organ (za pośrednictwem operatora pocztowego Polska Grupa Pocztowa S.A.) w dniu 19 października 2015 r. Skarga wpłynęła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy w dniu 22 października 2015 r., a zatem opóźnienie Prokuratora Rejonowego w Golubiu-Dobrzyniu wyniosło ponad 2 miesiące. Przy ponownym rozpoznaniu wniosku, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy winien mieć na względzie i poddać ocenie wszystkie okoliczności mogące mieć wpływ na wymierzenie organowi grzywny, jak i na jej wysokość. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 185 § 1 w zw. z art. 197 § 2 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji postanowienia.