I SA/Wa 1397/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Dargas Sędziowie WSA Dariusz Chaciński (spr.) WSA Elżbieta Sobielarska Protokolant referent Joanna Kicińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 stycznia 2016 r. sprawy ze skargi A. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do złożenia wniosku postanawia: 1. odrzucić skargę; 2. zwrócić ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz A. S. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu uiszczonego wpisu sądowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (SKO) postanowieniem z dnia [...] maja 2015 r., nr [...], odmówiło A. S. przywrócenia terminu do złożenia wniosku o ustalenie, że aktualizacja opłaty z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej stanowiącej własność Skarbu Państwa, położonej w obrębie K., gm. P., oznaczonej jako działki nr [...], dokonana przez Starostę Powiatu [...] – jest nieuzasadniona. W uzasadnieniu postanowienia SKO wskazało, że pismem z dnia 18 grudnia 2013 r. Starosta Powiatu [...], reprezentujący Skarb Państwa, wypowiedział A. S. dotychczasową wysokość opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej stanowiącej własność Skarbu Państwa (opisanej wyżej) i równocześnie zaproponował od dnia 1 stycznia 2014 r. nową wysokość opłaty rocznej w kwocie 18.901,96 zł. Pismem z dnia 17 lutego 2014 r. A. S. wniósł o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o ustalenie, że aktualizacja opłaty z tytułu użytkowania wieczystego ww. gruntu jest nieuzasadniona. We wniosku wskazał, że wypowiedzenie odebrała matka wnioskodawcy, która jest osobą schorowaną i nie poinformowała go o wypowiedzeniu. Jednocześnie podał, że od dnia 4 stycznia 2012 r. zameldowany jest pod innym adresem. Odmawiając przywrócenia terminu SKO stwierdziło, że stosownie do art. 78 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami (u.g.n.), użytkownik wieczysty może, w terminie 30 dni od dnia otrzymania wypowiedzenia, złożyć do samorządowego kolegium odwoławczego, właściwego ze względu na miejsce położenia nieruchomości, wniosek o ustalenie, że aktualizacja opłaty jest nieuzasadniona albo jest uzasadniona w innej wysokości. Pouczenie o terminie złożenia wniosku zostało zamieszczone w wypowiedzeniu opłaty rocznej. Wniosek w przedmiotowej sprawie wniesiony został po upływie przepisanego prawem terminu. Wypowiedzenie doręczono w trybie zastępczym w dniu 24 grudnia 2013 r., a odbioru korespondencji dokonała matka wnioskodawcy – K. S. Stosownie do art. 58 § 1 i § 2 k.p.a., w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. Prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Jednocześnie z wniesieniem prośby należy dopełnić czynności, dla której określony był termin. Powyższe przepisy ustanawiają cztery przesłanki przywrócenia terminu, które muszą wystąpić łącznie. Pierwszą z nich – o charakterze merytorycznym – jest uprawdopodobnienie przez osobę zainteresowaną braku winy w uchybieniu terminu, drugą – wniesienie prośby (wniosku) o przywrócenie terminu, trzecią – dochowanie terminu do wniesienia wniosku, czwartą – dopełnienie wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu tej czynności, dla której był ustanowiony termin. Przepisy regulujące przywracanie terminu nie ustanawiają hierarchii ważności przesłanek w nich ustanowionych. Znaczy to, że niespełnienie choćby jednej z nich, przy równoczesnym dopełnieniu innych przesądza o niedopuszczalności przywrócenia terminu. Niewątpliwie zatem zainteresowany musi uprawdopodobnić brak winy w uchybieniu terminu do złożenia podania. W przedmiotowej sprawie wnioskodawca nie uprawdopodobnił braku winy w uchybieniu terminu do złożenia wniosku. W podaniu wskazał jedynie na brak poinformowania przez matkę o wypowiedzeniu, choć ta odbierając przesyłkę zobowiązała się do jej przekazania. Ponadto brak wiedzy organu o zmianie adresu użytkownika wieczystego nie może stanowić o winie organu w kwestii doręczenia wypowiedzenia. Osoba dbająca o własne interesy winna zawiadomić właściciela gruntu o zmianie. Takie uzasadnienie nie jest zatem wystarczające. W konsekwencji SKO stwierdziło, że nie zostały spełnione przesłanki do przywrócenia terminu. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] maja 2015 r. wniósł A. S. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie: 1. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w tym niewyjaśnienie, czemu pomimo wiedzy organu będącego właścicielem gruntu o zmianie adresu skarżącego będącego użytkownikiem wieczystym, pismo z dnia 18 grudnia 2013 r. wypowiadające skarżącemu dotychczasową wysokość opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej położonej w obrębie K., gm. P., oznaczonej jako działki nr [...], wysłano na inny niż aktualny adres zameldowania skarżącego, 2. art. 43 k.p.a. poprzez uznanie że w sprawie miało miejsce skuteczne doręczenie zastępcze, od którego należy liczyć rozpoczęcie biegu terminu do złożenia wniosku o ustalenie, że aktualizacja opłaty jest nieuzasadniona albo jest uzasadniona w innej wysokości, podczas gdy doręczenie wypowiedzenia dotychczasowej wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej nastąpiło do rąk matki skarżącego K. S., która mieszka w innej miejscowości niż skarżący, nie jest więc domownikiem w rozumieniu art. 43 k.p.a. oraz nie jest zameldowana w jednym mieszkaniu ze skarżącym ani nie pozostaje ze skarżącym we wspólnym gospodarstwie domowym, 3. art. 58 § 1 k.p.a. poprzez uznanie, że skarżący nie uprawdopodobnił, że uchybienie terminowi do złożenia wniosku o ustalenie, że aktualizacja opłaty jest nieuzasadniona albo jest uzasadniona w innej wysokości nastąpiło bez jego winy. W uzasadnieniu skargi podniesiono między innymi, że pismo Starostwa Powiatowego w [...] z dnia 18 grudnia 2013 r. dotyczące wypowiedzenia skarżącemu opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej stanowiącej własność Skarbu Państwa, nie zostało mu nigdy skutecznie doręczone. Pismo to skierowane na adres S. ul. [...], zostało odebrane przez matkę skarżącego K. S. Skarżący podkreślił, iż nie miał wiedzy o powyższym doręczeniu. Jego matka nigdy mu pisma nie przekazała, ani nie poinformowała o przedmiotowej korespondencji. K. S. jest osobą starszą, schorowaną, po przeszczepie nerki, posiada również orzeczenie o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności oraz kwalifikuje się do korzystania z systemu środowiskowego wsparcia w samodzielnej egzystencji. A. S. dopiero podczas wizyty w Starostwie Powiatowym w [...] w dniu 13 lutego 2014r. dowiedział się, iż nastąpiła aktualizacja wysokości opłaty. Skarżący we wniosku z dnia 17 lutego 2014 r. wyjaśnił, iż od dnia 4 stycznia 2012 r. jest zameldowany na pobyt stały w miejscowości K. [...] i pod tym adresem przebywa. Skarżący ponadto wskazał, iż na aktualny adres zameldowania skarżącego w miejscowości K. kierowana jest wszelka inna korespondencja ze Starostwa. Jednocześnie z wnioskiem o przywrócenie terminu skarżący zgodnie z art. 58 k.p.a. dopełnił czynności, dla której określony był termin i złożył wniosek o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego była nieuzasadniona. Dopełnił więc wszelkich wymogów do przywrócenia mu terminu oraz uprawdopodobnił brak winy w uchybieniu terminu po jego stronie. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. W ocenie sądu skarga podlegała odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., gdyż sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Na początku wyjaśnić należy obowiązujący stan prawny. Aktualizacji opłaty rocznej (obecnie nie częściej niż raz na 3 lata, wcześniej raz na rok) dokonuje się z urzędu lub na wniosek użytkownika wieczystego (art. 77 ust. 1 i 3 u.g.n.). Dla dokonania aktualizacji opłaty rocznej wymagane jest złożenie, w imieniu właściciela przez właściwy organ, pisemnego oświadczenia woli zawierającego wypowiedzenie dotychczasowej wysokości opłaty oraz ofertę nowej jej wysokości (art. 78 ust. 1 u.g.n.). Jeżeli użytkownik wieczysty nie zakwestionuje wypowiedzenia, złożoną ofertę uznaje się za przyjętą, co kończy już na tym etapie procedurę aktualizacyjną. W przypadku, gdy użytkownik wieczysty nie akceptuje otrzymanej oferty, może w terminie 30 dni złożyć do samorządowego kolegium odwoławczego, właściwego ze względu na miejsce położenia nieruchomości, wniosek o ustalenie, że aktualizacja opłaty jest nieuzasadniona albo jest uzasadniona w innej wysokości (art. 78 ust. 2 u.g.n.). SKO powinno dążyć do polubownego załatwienia sprawy w drodze ugody. Jeżeli do zawarcia takiej ugody nie dojdzie, SKO wydaje orzeczenie o oddaleniu wniosku lub ustaleniu nowej wysokości opłaty rocznej (art. 79 ust. 3 u.g.n.). Od orzeczenia kolegium rozstrzygającego spór o wysokość omawianej opłaty nie przysługuje żaden środek odwoławczy. Organ lub użytkownik wieczysty mogą natomiast wnieść sprzeciw od tego orzeczenia (art. 80 ust. 1 u.g.n.). Złożenie sprzeciwu wywołuje ten skutek, że orzeczenie traci moc nawet wtedy, gdy sprzeciw odnosi się tylko do części orzeczenia kolegium (art. 80 ust. 3 u.g.n.). Wówczas odżywa złożony w trybie przewidzianym w art. 78 ust. 2 u.g.n. wniosek, który zastępuje pozew inicjujący postępowanie sądowe (art. 80 ust. 2 u.g.n.). Postępowanie o aktualizację opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego przebiega zatem w dwóch etapach. W pierwszym, postępowanie to jest prowadzone przed samorządowym kolegium odwoławczym, w drugim zaś (jeśli do niego dojdzie) – toczy się przed sądem powszechnym, w drodze procesu cywilnego. Pomimo tego, że w postępowaniu przed SKO, na mocy art. 79 ust. 7 u.g.n., ma zastosowanie (jedynie odpowiednio) część przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, to jednak sprawa o aktualizację opłaty z tytułu użytkowania wieczystego ma w całości charakter cywilny. Jak podkreślił to Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 czerwca 2011 r., I OSK 1457/10, odpowiednie w tym przypadku stosowanie przed SKO części przepisów k.p.a. nie oznacza bowiem, że sprawa dotycząca opłaty z tytułu użytkowania wieczystego staje się sprawą administracyjną. W niniejszej sprawie, na podstawie art. 79 ust. 7 u.g.n., SKO posiadało zatem kompetencje do zastosowania odpowiednio przepisów k.p.a. dotyczących terminów, a więc także dotyczących kwestii odpowiedniego zastosowania do wniosku przepisów dotyczących przywrócenia terminu. Taka sprawa o charakterze wpadkowym, bo czysto procesowym, na gruncie szczególnego postępowania przed organem administracyjnym, jakim jest SKO, oznacza, że mamy do czynienia z zagadnieniem formalnoprawnym, opartym na przepisach k.p.a. (zdeterminowanym treścią art. 58-59 k.p.a.), ale dotyczącym sprawy cywilnej i stanowi tylko jedną z faz procedury o ustalenie opłaty rocznej. Wydanie takiego rozstrzygnięcia nie ma jednak wpływu na możliwość wydania w trakcie takiej procedury orzeczenia kończącego postępowanie przed organem administracyjnym w przedmiocie samego wniosku o uznanie, że aktualizacja opłaty rocznej jest nieuzasadniona i zaistnienia potencjalnej możliwość rozstrzygnięcia sporu odnoszącego się do cywilnego stosunku prawnego przed sądem powszechnym, w wyniku wniesienia sprzeciwu. Sąd powszechny w wyniku wniesienia sprzeciwu nie jest wprawdzie uprawniony do kontrolowania legalności orzeczeń SKO, w tym zarówno tych wpadkowych, jak i kończących postępowanie przed organ administracyjnym. Jednocześnie jednak sąd powszechny jest uprawniony do oceny terminowości wniesienia wniosku, bo tylko wniosek złożony w terminie jest warunkiem uznania, że wniosek, który zastępuje pozew, został skutecznie wniesiony (zob. postanowienie NSA z 30.10.2014 r., I OSK 2227/14, LEX nr 1551062). Zaskarżone postanowienie o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia wniosku nie ma charakteru orzeczenia kończącego postępowanie przed organem administracyjnym co do istoty sprawy, o jakim stanowi art. 79 ust. 3 u.g.n. Kwestia przywrócenia terminu do wniesienia skutecznego pisma ma zawsze charakter wpadkowy, choć niewątpliwie skutki takiego orzeczenia mogą mieć wpływ na wynik sprawy co do istoty. W tym przypadku jednak ta kwestia (zachowanie terminu do wniesienia wniosku, o jakim mowa w art. 78 ust. 2 u.g.n.) może być pośrednio przedmiotem kontroli sądu powszechnego, jeśli skarżący złoży sprzeciw od orzeczenia w przedmiocie samego wniosku o uznanie, że aktualizacja opłaty jest nieuzasadniona, który SKO powinno, w taki czy inny sposób, rozpoznać. "Jeżeli w wyniku sprzeciwu sprawa zostaje przekazana sądowi powszechnemu, kwestia ta podlega również badaniu sądu w postępowaniu przewidzianym w art. 80 u.g.n." (zob. wyrok SA w Łodzi z dnia 26.09.2013 r., I ACa 464/13, LEX nr 1383497). W sprawach przekazywanych do właściwości sądów powszechnych, które w pierwszej fazie są załatwiane przez organy administracji, właściwość sądu administracyjnego jest wyłączona tylko w takim zakresie, w jakim sąd powszechny może przejąć sprawę do dalszego jej rozpoznania. Takiego rodzaju zasada jest zgodna z dotychczasowym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, a także Sądu Najwyższego (zob. uchwała NSA z 20 marca 2000 r., OPS 19/99, ONSA 2000, nr 3, poz. 95; wyrok SN z 7 sierpnia 1981 r., IV CR 260/81, OSPiKA 1982, nr 5-6, poz. 69; uchwała NSA z 25 listopada 2013 r., I OPS 12/13, ONSAiWSA 2014/2/20). Ponieważ w niniejszej sprawie, jak zaznaczono wyżej, to orzeczenie dotyczące samego wniosku o rozstrzygnięcie istoty sprawy będzie uprawniało stronę do wniesienia sprzeciwu do sądu powszechnego, a tym samym sąd powszechny będzie właściwy do oceny terminowości wniesienia wniosku. W ten sposób stronie skarżącej (co do zasady) może zostać otwarta droga sądowa do rozpoznania sprawy przed sądem powszechnym. Jak już wyżej wskazano, w takim postępowaniu sąd powszechny uprawniony jest do skontrolowania nie tyle wydanych przez organ rozstrzygnięć (w tym o odmowie przywrócenia terminu), ile merytorycznego rozpoznawania sprawy, oczywiście o ile istniały warunki formalne do takiego rozpoznania. Powyższe oznacza, że zaskarżonego postanowienia o charakterze wpadkowym nie można było zaliczyć do kategorii postanowień z art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a., podlegających kognicji sądu administracyjnego. Sąd w niniejszym składzie ma świadomość, że we wcześniejszym orzecznictwie występowały także odmienne zapatrywania na ten problem (zob. np. wyrok NSA z 12.06.2008 r., I OSK 876/07, LEX nr 413615), jednak tego odmiennego stanowiska sąd nie podziela i wydaje się, że nie jest ono podzielane także w nowszym orzecznictwie (zob. postanowienie NSA z 30.10.2014 r., I OSK 2227/14, LEX nr 1551062; postanowienie NSA z 6.12.2013 r., I OSK 1189/12, LEX nr 1556940). Tym bardziej, że – jak zaznaczono wyżej – sprawa o aktualizację opłaty z tytułu użytkowania wieczystego ma w całości charakter cywilny. Jak wynika też z kontekstu powoływanej wyżej uchwały NSA z 25 listopada 2013 r., I OPS 12/13, tylko bezczynność lub przewlekłość SKO w rozpoznaniu wniosku złożonego w trybie art. 78 ust. 2 u.g.n., podlega kognicji sądu administracyjnego. Mając to na uwadze, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd orzekł jak w postanowieniu.