II SA/Gl 1069/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Sędzia WSA Artur Żurawik, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 8 stycznia 2016 r. sprawy ze skargi P.W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania w sprawie o ustalenie środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. na rzecz skarżącego kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] r., nr [...], Wójt Gminy C., po rozpatrzeniu wniosku obecnie skarżącego P. W. i po przeprowadzeniu postępowania, orzekł o umorzeniu postępowania w sprawie o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia mogącego potencjalnie oddziaływać na środowisko, polegającego na rozbudowie wytwórni podłoża pod uprawę pieczarek na działce nr 1 położonej przy ul. [...] w P. W podstawie prawnej tego rozstrzygnięcia organ powołał art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2013 r., poz. 1235 z późn. zm.). W uzasadnieniu decyzji przedstawiono okoliczności, które w ocenie organu wyczerpywały przesłanki do umorzenia postępowania - wskazano na zmianę istotnych okoliczności faktycznych skutkujących utratą przedmiotu postępowania. W przedmiotowym postępowaniu skarżący był reprezentowany przez dwóch pełnomocników: P. M. (pełnomocnictwo udzielone w dniu [...]r.) oraz adwokata W. H. (pełnomocnictwo udzielone w dniu [...]r.). Powyższa decyzja została doręczona obu pełnomocnikom odrębnie: P. M. w dniu 3 lipca 2015 r., natomiast adwokatowi W. H. w dniu 14 lipca 2015 r. - każdemu z nich z prawidłowym pouczeniem o trybie i terminie wniesienia odwołania. Pismem z dnia 27 lipca 2015 r., nadanym w Urzędzie Pocztowym w tej samej dacie, adwokat W. H. działając w imieniu skarżącego, wniósł odwołanie od wymienionej na wstępie decyzji. Zarzucając organowi naruszenie przepisów postępowania domagał się jej uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Zaskarżonym w niniejszej sprawie postanowieniem Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C., powołując się na art. 134 k.p.a. stwierdziło, że odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji zostało wniesione z uchybieniem terminu przewidzianego do jego wniesienia w art. 129 § 2 k.p.a. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy przywołując treść art. 40 ust. 2 k.p.a., a także powołując się na stanowisko zajęte przez tut. Sąd w orzeczeniu z dnia 18 listopada 2011 r., sygn. akt IV SA/Gl 201/11, wskazał, że jeżeli w sprawie ustanowiono kilku pełnomocników pisma doręcza się tylko jednemu z nich, a strona może wskazać takiego pełnomocnika. W niniejszej sprawie skarżący ustanowił dwóch pełnomocników, nie określając przy tym, do którego z nich winna być kierowana korespondencja. Zdaniem organu, w tej sytuacji korespondencję należy kierować wyłącznie do jednego z pełnomocników strony. W ocenie organu w przedmiotowej sprawie kwestia sporna sprowadza się do ustalenia, czy bieg terminu do wniesienia odwołania biegnie od skutecznego doręczenia korespondencji pierwszemu czy też ostatniemu pełnomocnikowi danej strony. W tym zakresie organ oparł swoje stanowisko o pogląd zaprezentowany w orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 stycznia 2014 r., sygn. akt II OSK 2086/12 oraz z dnia 7 lipca 2015 r., sygn. akt II OSK 2909/13 i stwierdził, że dla biegu terminu do wniesienia odwołania znaczenie ma skuteczne doręczenie decyzji pierwszemu pełnomocnikowi, ponieważ zgodnie z art. 40 § 2 k.p.a. organ w przypadku wielości pełnomocników korespondencję kieruje tylko do jednego z nich, natomiast późniejsze doręczenie decyzji kolejnym pełnomocnikom ma charakter wyłącznie informacyjny. Zdaniem organu terminem, od którego należy liczyć ustawowy termin do złożenia odwołania jest dzień 3 lipca 2015 r., kiedy to nastąpiło doręczenie decyzji P. M. Powyższe oznacza, że termin do wniesienia odwołania upływał w dniu 17 lipca 2015 r., odwołanie natomiast zostało nadane w polskiej placówce pocztowej w dniu 27 lipca 2015 r., a zatem z uchybieniem czternastodniowego terminu przewidzianego dla tej czynności przez art. 129 § 2 k.p.a. Stąd też należało stwierdzić, że odwołanie zostało wniesione z uchybieniem terminu. W skardze na powyższe postanowienie pełnomocnik skarżącego, zarzucając zaskarżonemu postanowieniu naruszenie art. 8, art. 9, art. 134 w zw. z art. 40 § 2 i art. 129 § 2 k.p.a., wniósł o jego uchylenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu wskazał, że z treści art. 40 § 2 oraz art. 9 k.p.a. należy wywieźć, że swoboda organu administracji publicznej w wyborze pełnomocnika, któremu dokonuje doręczenia pism następuje dopiero wtedy, gdy pouczy stronę o przysługującym jej prawie, a strona ta z prawa tego nie skorzysta. Bezspornie w przedmiotowej sprawie skarżący nie wskazał pełnomocnika, któremu organ miałby doręczać pisma, a organ nie pouczył skarżącego o przysługującym mu uprawnieniu, ani nie wezwał strony do wskazania, któremu pełnomocnikowi należy doręczać pisma. Pełnomocnik zauważył, że także organ nie dokonał wyboru takiego pełnomocnika, doręczając zaskarżoną decyzję z dnia [...] r. obu pełnomocnikom skarżącego. Zdaniem pełnomocnika, nawet gdyby uznać, tak jak wskazuje to organ, że doręczenie decyzji jednemu z pełnomocników było właściwe, to i tak należałoby stwierdzić, że doręczenia dokonano z naruszeniem art. 40 § 2 k.p.a., a naruszenia spowodowane przez organ nie mogą wywoływać negatywnych skutków dla stron postępowania. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) sądy administracyjne właściwe są do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z prawem, jeżeli jest zgodny z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie aktu administracyjnego, względnie stwierdzenie jego nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm., zwanej dalej p.p.s.a.). W niniejszej sprawie takie wady i uchybienia występują, zatem skarga podlegała uwzględnieniu. Podstawę wydania zaskarżonego postanowienia stanowił art. 134 k.p.a. Przepis ten dotyczy pierwszego etapu postępowania odwoławczego, w którym następuje badanie wniesionego środka odwoławczego pod względem formalnym. Na tym etapie organ odwoławczy ma obowiązek ocenić nie tylko czy środek ten jest dopuszczalny lecz również czy został on wniesiony w terminie. Negatywny wynik badania wstępnego skutkuje wydaniem jednego z dwóch wymienionych w art. 134 k.p.a. rozstrzygnięć – stwierdzenia niedopuszczalności odwołania lub stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania. W niniejszej sprawie odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji w sprawie umorzenia postępowania przysługiwało na podstawie art. 127 k.p.a. Termin do wniesienia odwołania określony został w art. 129 § 2 k.p.a. i wynosi on 14 dni od dnia doręczenia decyzji stronie. Zasady doręczania pism w postępowaniu administracyjnym określa art. 40 k.p.a., który w § 1 stanowi, że pisma doręcza się stronie, a gdy strona działa przez przedstawiciela - temu przedstawicielowi. Szczególne uregulowanie zawiera § 2, wskazując, że jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika, pisma doręcza się pełnomocnikowi. Jeżeli ustanowiono kilku pełnomocników, doręcza się pisma tylko jednemu pełnomocnikowi. Strona może wskazać takiego pełnomocnika. W sytuacji zatem udzielenia pełnomocnictwa więcej niż jednemu pełnomocnikowi prawo wyboru tego, któremu doręczane będą pisma należy do strony. Jak słusznie wskazywał organ w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia w orzecznictwie ścierają się poglądy co do tego komu należy doręczać pisma, jeśli strona nie dokonała wyboru pełnomocnika. W tej sytuacji przyjmuje się, że organ może sam dokonać wyboru pełnomocnika, któremu będzie doręczać pisma (tak m. in. powoływany przez organ wyrok WSA w Gliwicach z dnia 18 listopada 2011 r., sygn. akt IV SA/Gl 201/11). Inny pogląd wyraził natomiast WSA w Krakowie w wyroku z dnia 30 stycznia 2013 r., sygn. akt I SA/Kr 1506/12 (orzeczenie również przywoływane przez organ) przyjmując, że skoro wynikające z art. 40 § 2 k.p.a. prawo wskazania pełnomocnika, któremu należy doręczać pisma przyznano jednoznacznie samej stronie, a także mając na uwadze, iż obowiązki przewidziane w art. 9 k.p.a. nie zostały uzależnione od tego, czy strona jest reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, należy uznać, że organ administracji publicznej ma swobodę w wyborze pełnomocnika, któremu dokonuje doręczenia pism dopiero wtedy, gdy pouczył stronę o przysługującym jej prawie, zaś ta z niego nie skorzystała. Do tego momentu korespondencja winna być doręczana wszystkim pełnomocnikom strony, a dokonanie doręczenia pisma tylko jednemu z nich nie może zostać uznane za skuteczne. Z akt sprawy nie wynika, by skarżący dokonał wyboru pełnomocnika, któremu będzie doręczana korespondencja. Bezspornym jest natomiast, że decyzja organu pierwszej instancji o umorzeniu postępowania, została doręczona zarówno P. M., jak i adwokatowi W. H. Wskazać należy, że brak wyboru przez skarżącego pełnomocnika, któremu należy doręczać korespondencję, upoważniał organ do samodzielnego dokonania takiego wyboru. Organ wyboru takiego jednak nie dokonał i doręczył decyzję obydwu pełnomocnikom. Organ nie pouczył skarżącego o przysługującym mu uprawnieniu, ani nie wezwał strony do wskazania, któremu pełnomocnikowi należy doręczać pisma. W żaden też sposób nie poinformował skarżącego o dokonanym wyborze pełnomocnika do doręczania korespondencji, a co więcej w toku całego postępowania korespondencję kierowaną do skarżącego doręczał obu pełnomocnikom. W ocenie Sądu takie działanie organów narusza zasady postępowania administracyjnego – nie tylko zasadę informowania stron (art. 9 k.p.a.), ale także wyrażoną w art. 8 k.p.a. zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów. Dodatkowo popełniony przez organ błąd w postępowaniu doprowadził w istocie do naruszenia zagwarantowanego konstytucyjnie prawa strony do dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego (art. 78 Konstytucji RP). W tej sytuacji brak jest podstaw, by przyjąć niekorzystne dla strony rozwiązanie, że przy liczeniu terminu do wniesienia odwołania znaczenie ma wyłącznie doręczenie decyzji temu z pełnomocników, który jako pierwszy otrzymał zaskarżoną decyzję. W konsekwencji uznać należało, że w przedmiotowej sprawie termin do złożenia odwołania upłynął po upływie czternastu dni od daty doręczenia postanowienia drugiemu pełnomocnikowi. W rozpoznawanej sprawie oznacza to, że termin do wniesienia odwołania przez skarżącego upływał po czternastu dniach liczonych od dnia 14 lipca 2015 r. tj. dnia doręczenia decyzji adwokatowi W. H. Tym samym ostatnim dniem tego terminu był dzień 28 lipca 2015 r., a zatem odwołanie wniesione w niniejszej sprawie i nadane w Urzędzie Pocztowym w dniu 27 lipca 2015 r. zostało wniesione w terminie. Z wszystkich tych przyczyn Sąd uznał, iż zaskarżone postanowienie wydane zostało z naruszeniem art. 40 § 2 k.p.a., które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, to zaś skutkuje uchyleniem go w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. O kosztach Sąd orzekł w oparciu o art. 200 w zw. z art. 205 § 1 i art. 209 p.p.s.a., uwzględniając w tym zakresie wniosek zawarty w skardze. Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym, na posiedzeniu niejawnym, na zasadzie art. 119 pkt 3 i art. 120 p.p.s.a. Wskazać jeszcze należy, że treść powołanych w uzasadnieniu orzeczeń sądów administracyjnych dostępna jest w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych pod adresem: www.orzeczenia.nsa.gov.pl Wskazówki co do dalszego postępowania wynikają wprost z powyższych wywodów i sprowadzają się do konieczności merytorycznego rozpoznania odwołania przez organ odwoławczy.