I OSK 1108/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno Sędzia del. WSA Przemysław Szustakiewicz po rozpoznaniu w dniu 1 września 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej I.T. i K.T. od punktu 2 wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 8 stycznia 2016 r. sygn. akt III SAB/Gd 79/15 w sprawie ze skargi I.T. i K.T. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku postępowania w przedmiocie specjalnego zasiłku celowego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 8 stycznia 2016 r. sygn. akt III SAB/Gd 79/15, po rozpoznaniu sprawy ze skargi I.T. i K.T. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku postępowania w przedmiocie specjalnego zasiłku celowego, stwierdził przewlekłość postępowania (pkt 1); stwierdził, że przewlekłość postępowania nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2); oddalił skargę w pozostałym zakresie (pkt 3). Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. I. i K. T. w dniu 13 listopada 2015 r. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na bezczynność i przewlekłość Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku, polegające na braku rozpatrzenia ich odwołania od decyzji Prezydenta Miasta Gdyni z dnia 24 kwietnia 2015 r. nr [...]. Podali, że przedmiotową decyzją organ pierwszej instancji odmówił przyznania świadczenia z pomocy społecznej w formie specjalnego zasiłku celowego. Wskazali, że organ nie poinformował ich o przyczynach opóźnienia ani nie wyznaczył terminu rozpatrzenia odwołania. W dniu 28 września 2015 r. złożyli w tej sprawie ponaglenie. Zdaniem skarżących bezczynność i przewlekłość prowadzonego przez organ odwoławczy postępowania jest rażąca, tym bardziej, że sprawa dotyczy środków niezbędnych do życia. Ponadto wnieśli o przyznanie im odszkodowania za takie działanie organu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku w odpowiedzi na skargę wniosło o umorzenie postępowania w sprawie jako bezprzedmiotowego. Podało, że postępowanie odwoławcze zostało zakończone przed przekazaniem do Sądu skargi na bezczynność. W dniu 12 listopada 2015 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku wydało decyzję nr [...], mocą której orzekło o uchyleniu zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji w całości oraz o przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku podał, że zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej w skrócie P.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania m.in. w sprawach podlegających rozstrzygnięciu w drodze decyzji administracyjnej. Stosownie do treści art. 149 § 1 P.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 (m.in. dotyczących wydanych decyzji administracyjnych) albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Z art. 149 § 1a P.p.s.a. wynika, że jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W świetle art. 35 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267, dalej w skrócie K.p.a.), organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (art. 35 § 2 K.p.a.). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). Sąd pierwszej instancji wskazał, że w niniejszej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku, jako właściwy organ odwoławczy (art. 127 § 2 w zw. z art. 17 pkt 1 K.p.a.), rozstrzyga odwołanie według reguł określonych w Rozdziale 10 Dziale II K.p.a., przy czym do terminu załatwienia sprawy przez ten organ stosować należy wymogi określone w art. 35 § 3 w zw. z art. 133 K.p.a. Przepis art. 133 K.p.a. ustanawia ustawowy termin, w którym organ pierwszej instancji obowiązany jest przekazać odwołanie organowi odwoławczemu. Termin ten wynosi siedem dni od dnia, w którym organ otrzymał odwołanie. Datą wszczęcia postępowania odwoławczego jest data otrzymania przez ten organ odwołania w trybie art. 133 K.p.a., a zatem termin załatwienia sprawy przez organ odwoławczy, o którym mowa w art. 35 § 3 K.p.a., liczy się od dnia wpływu odwołania wraz z aktami sprawy do organu drugiej instancji. Zasadniczo "załatwienie sprawy" w postępowaniu administracyjnym (w tym postępowaniu odwoławczym) oznacza wydanie przez organ decyzji, chyba że przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stanowią inaczej (art. 104 § 1 w zw. z art. 138 K.p.a.). Jeżeli organ administracji publicznej zobowiązany do załatwienia sprawy nie wydaje decyzji w prawem przewidzianym terminie, przy czym zwłoka w rozpatrzeniu sprawy nie jest w żaden sposób uzasadniona, wówczas mamy do czynienia z "bezczynnością" organu. Z kolei pojęcie "przewlekle prowadzonego postępowania" należy wiązać z nieefektywnym, rozwlekłym i długotrwałym prowadzeniem przez organ postępowania, trwającym ponad potrzebę wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych, niezbędnych do wydania rozstrzygnięcia co do istoty sprawy, przy czym owa rozwlekłość i długotrwałość postępowania musi wynikać wyłącznie z przyczyn leżących po stronie organu (por.: T. Woś w: T. Woś (red.), H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Lexis Nexis, Warszawa 2012, s. 116-119). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku podał, że okoliczności faktyczne rozpoznawanej sprawy są bezsporne. I.T. i K.T. pismem z dnia 4 maja 2015 r. odwołali się od decyzji Prezydenta Miasta Gdyni z dnia 24 kwietnia 2015 r. nr [...] w sprawie odmowy przyznania specjalnego zasiłku celowego. Odwołanie, wraz z aktami sprawy, wpłynęło do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku, za pośrednictwem organu pierwszej instancji, w dniu 14 maja 2015 r. i zostało zarejestrowane pod sygn. akt [...]. W niniejszej sprawie przedmiotem wniesionej skargi jest bezczynność oraz przewlekłość prowadzonego przez organ odwoławczy postępowania. W tym kontekście istotne jest zwrócenie uwagi, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku decyzją z dnia 12 listopada 2015 r. nr [...] rozpoznało odwołanie skarżących od decyzji Prezydenta Miasta Gdyni z dnia 24 kwietnia 2015 r. nr [...], orzekając o uchyleniu tej decyzji w całości i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Skarga została wniesiona przez skarżących w dniu 13 listopada 2015 r., a więc już po wydaniu decyzji przez organ odwoławczy. Mając powyższe na uwadze Sąd pierwszej instancji stwierdził, że przedmiotowa skarga – w zakresie w jakim skarżona jest bezczynność Kolegium – podlega oddaleniu na podstawie art. 151 P.p.s.a. (pkt 3 wyroku). Skoro organ odwoławczy przed wniesieniem skargi do Sądu podjął działanie, załatwiając sprawę wydaniem decyzji, to brak jest podstaw do uwzględnienia skargi w tej części, w której została zaskarżona bezczynność organu. Natomiast rozpoznając sprawę w zakresie dotyczącym rozstrzygnięcia o tym, czy postępowanie zakończone w/w decyzją było prowadzone przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku przewlekłe uznał, że zaistniałe w sprawie okoliczności przemawiają za takim stwierdzeniem. Z akt sprawy wynika, że odwołanie skarżących wpłynęło do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku w dniu 14 maja 2015 r., a jego rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy co do istoty nastąpiło dopiero w dniu 12 listopada 2015 r. Organ odwoławczy nie wskazał, aby istniały jakiekolwiek powody uzasadniające długotrwałe prowadzenie postępowania, a w szczególności, aby do tak długiego (przewlekłego) postępowania przyczynili się sami skarżący. Przebieg postępowania nie pozostawia wątpliwości, że organ odwoławczy prowadził postępowanie w sprawie przewlekle, gdyż od momentu wpływu odwołania do wydania decyzji upłynął okres dłuższy, niż określony w art. 35 § 3 K.p.a. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a. orzekł, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku dopuściło się przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 1 wyroku). Jednocześnie na podstawie art. 149 § 1a P.p.s.a. stwierdził, że przewlekłość postępowania nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2 wyroku). Podał, że w orzecznictwie przyjmuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań oraz potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy można powiedzieć, że naruszono prawo w sposób oczywisty. W ocenie Sądu pierwszej instancji, w rozpoznawanej sprawie okres oczekiwania na rozpatrzenie odwołania nie jest na tyle długi, aby naruszenie art. 35 § 3 K.p.a. uznać za rażące. Ponadto zauważyć należy, iż organ odwoławczy w momencie wniesienia skargi do Sądu nie pozostawał już w bezczynności. Odnosząc się do złożonego przez skarżących wniosku o przyznanie na ich rzecz "odszkodowania" wyjaśnił, że ustawa Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie daje sądowi administracyjnemu kompetencji do orzekania w tym przedmiocie. W związku z powyższym uznał, że wniosek skarżących o przyznanie na ich rzecz odszkodowania należy traktować jako wniosek o przyznanie od organu sumy pieniężnej, o której mowa w art. 149 § 2 in fine P.p.s.a. Wskazał, że grzywna, o jakiej mowa w tym przepisie ma przede wszystkim charakter prewencyjny, zaś suma pieniężna przyznawana na rzecz skarżącego – charakter prewencyjny i kompensacyjny. Z treści omawianego przepisu wynika, że ustawodawca pozostawił sądowi administracyjnemu ocenę, czy okoliczności sprawy wskazują na potrzebę zdyscyplinowania organu, który dopuszcza się bezczynności, a także czy wskazują na konieczność zrekompensowania tego faktu skarżącemu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku za niezasadne uznał przyznanie od organu odwoławczego na rzecz skarżących jakiejkolwiek sumy pieniężnej. Wskazał, że z argumentacji skarżących wynika, że oczekują wynagrodzenia za trudną sytuację życiową, w jakiej się znaleźli. Tego rodzaju argumentacja jest nie do pogodzenia z celem instytucji unormowanej w 149 § 2 in fine P.p.s.a. i dlatego w tym zakresie skarga podlega oddaleniu (pkt 3 wyroku). Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wnieśli I.T. i K.T., reprezentowani przez adwokata i zaskarżając wyrok w części, tj. co do jego punktu 2, na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. zarzucili naruszenie art. 149 § 1a P.p.s.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i stwierdzenie, że przewlekłość postępowania nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, podczas gdy wielomiesięczne opóźnienie, bez zawiadomienia strony o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy w instancji odwoławczej, stanowi rażące naruszenie przepisów art. 35 § 3 oraz art. 36 § 1 K.p.a. Wskazując na powyższą podstawę kasacyjną wnieśli o zmianę w/w wyroku w zaskarżonym zakresie, poprzez stwierdzenie, że przewlekłość postępowania Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Przyznanie pełnomocnikowi skarżących wynagrodzenia z tytułu pomocy prawnej udzielonej skarżącym z urzędu, wraz z podatkiem od towarów i usług, albowiem opłata za pomoc prawną z urzędu nie została uiszczona ani w całości, ani w części oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 182 § 2 P.p.s.a. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podali, że dla oceny, czy przewlekłość postępowania miała charakter rażący, niezbędne jest odwołanie się do art. 35 § 3 K.p.a., zgodnie z którym załatwienie sprawy w postępowaniu odwoławczym powinno nastąpić w ciągu miesiąca od dnia odwołania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku – co jest bezsporne – nie zawiadamiając stron o przyczynach zwłoki i o nowym terminie załatwienia sprawy dopuścił się pięciomiesięcznego opóźnienia w wydaniu decyzji odwoławczej. Zgodnie z w/w przepisem, decyzja odwoławcza powinna być wydana w ciągu miesiąca, tj. do dnia 15 czerwca 2016 r. Pięciokrotne przekroczenie terminu do załatwienia sprawy jest nie tylko oczywiste, ale stanowi obrazę przepisów postępowania na tyle istotną, że nie jest wymagana żadna analiza prawna, aby to uchybienie dostrzec. Zdaniem autora skargi kasacyjnej, Sąd pierwszej instancji nieprawidłowo zinterpretował pojęcie "rażącego naruszenia prawa", co skutkowało nieprawidłowym zastosowaniem przepisu art. 149 § 1a P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) – dalej: P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. w rozpoznawanej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie skarga kasacyjna została oparta na podstawie określonej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a., a istota podniesionego w niej zarzutu sprowadza się do zakwestionowania stanowiska Sądu pierwszej instancji, który w zakresie oceny stwierdzonej przewlekłości prowadzenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku postępowania odwoławczego uznał, że przewlekłość ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Zasadność przedmiotowego zarzutu należy poprzedzić wyjaśnieniem, że w orzecznictwie przyjmuje się, że rażące naruszenie prawa jest kwalifikowaną postacią naruszenia prawa i jako takie powinno być interpretowane ściśle. Sąd stwierdza rażące naruszenie prawa, gdy wystąpią szczególne okoliczności uzasadniające przyjęcie takiego stanowiska. Zgodnie ze słownikowym znaczeniem tego sformułowania za działanie "rażące" należałoby uznać działanie bezsporne, ponad miarę, niewątpliwe, wyraźne oraz oczywiste. Nie każde naruszenie prawa wskutek prowadzenia postępowania w sposób przewlekły będzie naruszeniem rażącym. Ocena, czy mamy do czynienia z naruszeniem rażącym, powinna być dokonywana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie, wyznaczonej przez wiele elementów zmiennych (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, z dnia 17 listopada 2015 r., sygn. akt II OSK 652/15). Zauważyć należy, iż dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r. sygn. akt I OSK 675/12; postanowienie NSA z dnia 27 marca 2013 r. sygn. akt II OSK 468/13, publ. www.cbois.nsa.gov.pl). Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy, przyjąć należy, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku prawidłowo ocenił, że przewlekłość prowadzenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku postępowania w przedmiocie rozpatrzenia odwołania skarżących od decyzji organu pierwszej instancji nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Fakt przekroczenia przez organ odwoławczy terminu określonego w art. 35 § 3 K.p.a. dotyczącego rozpatrzenie odwołania (pięć miesięcy) oraz niezawiadomienia skarżących o przyczynach zwłoki i niewskazanie nowego terminu załatwienia sprawy (art. 36 § 1 K.p.a.) w realiach niniejszej sprawy uprawniał do stwierdzenia przewlekłości postępowania, lecz nie do uznania, że miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Z akt sprawy nie wynika "zła wola organu" w dążeniu do rozpatrzenia odwołania skarżących, które zostało ostateczne rozpatrzone jeszcze przed wniesieniem skargi do Sądu pierwszej instancji. Nie było zatem potrzeby, wbrew żądaniu skarżących, dodatkowego karania organu grzywną, w sytuacji, w której nie naruszył on w sposób rażący prawa. Dokonana w tym zakresie ocena postępowania organu przez Sąd pierwszej instancji odpowiada kryteriom określonym w art. 149 P.p.s.a. Zatem w rozpoznawanej sprawie brak było uzasadnionych podstaw do postawienia skutecznego zarzutu naruszenia przez Sąd meriti art. 149 § 1a P.p.s.a. w sposób mający wpływ na wynik sprawy, co skutkowało oddaleniem skargi kasacyjnej na podstawie art. 184 P.p.s.a. w związku z art. 182 § 2 i 3 P.p.s.a. Odnosząc się do wniosku pełnomocnika skarżących o przyznanie wynagrodzenia z tytułu pomocy prawnej udzielonej na zasadzie prawa pomocy, wyjaśnić należy, iż wniosek o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej składa się do właściwego wojewódzkiego sądu administracyjnego (art. 254 § 1 P.p.s.a.), który przyznaje je w postępowaniu określonym w przepisach art. 258 – 261 P.p.s.a.