II OSK 1102/14

Dnia 12 stycznia 2016 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Robert Sawuła sędzia NSA Jerzy Stelmasiak /spr./ sędzia del. WSA Ireneusz Dukiel Protokolant asystent sędziego Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 12 stycznia 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 29 stycznia 2014 r. sygn. akt II SA/Sz 1038/13 w sprawie ze skargi M.K. na uchwałę Rady Gminy Dygowo z dnia 22 maja 2013 r. nr XXIX/199/13 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części obrębów Gąskowo i Stojkowo w gminie Dygowo 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie do ponownego rozpoznania, 2. zasądza od Gminy Dygowo na rzecz M.K. kwotę 400 (czterysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z 29 stycznia 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę M.K. (dalej jako "skarżący") na uchwałę Rady Gminy Dygowo z 22 maja 2013 r. nr XXIX/199/13 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części obrębów Gąskowo i Stojkowo w gminie Dygowo. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że skarżący zarzucił zaskarżonej uchwale naruszenie art. 6 ust. 2 w związku z art. 3 ust. 1 i 4 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012 r. poz. 647 ze zm. – dalej jako "u.p.z.p."), przez przekroczenie granic przysługującego gminie władztwa planistycznego i nadmierne ograniczenie uprawnień skarżącego związanych z prawem własności nieruchomości położonych na terenie objętym planem. Zarzucił także naruszenie art. 9 ust. 4 w związku z art. 20 ust. 1 w związku z art. 28 ust. 1 u.p.z.p., przez uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pomimo jego niezgodności ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Dygowo, art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p. w związku z art. 3 i 5 ustawy z 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych oraz § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z 25 sierpnia 1959 roku poprzez niewyznaczenie strefy sanitarnej cmentarza, który został wyznaczony w obszarze ZC. Ponadto zarzucił naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. przez brak szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości, a także art. 15 pkt 12 w związku z art. 36 ust. 4 u.p.z.p. przez nieokreślenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego w stosunku do wszystkich nieruchomości stawek procentowych, na podstawie których ustala się opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem lub zmianą planu miejscowego. Skarżący powołał się także na art. 140 ustawy Kodeks cywilny, którego naruszenie polegało na nieuprawnionym ograniczeniu właścicieli w możliwości korzystania ze swoich nieruchomości. Skarżący wyjaśnił, że jest właścicielem nieruchomości, która znalazła się na obszarach planu oznaczonych symbolem R. Przeznaczenie oraz sposób zagospodarowania części nieruchomości położonej w obszarze oznaczonym symbolem R zostały określone w § 6 uchwały. Tereny te zostały przeznaczone pod tereny rolnicze, dopuszcza się wykorzystanie terenu pod budowę dróg technologicznych, sieci związanych z funkcjonowaniem elektrowni wiatrowych oraz obiektów infrastruktury technicznej. W obszarze R wyłączono możliwość lokalizacji elektrowni wiatrowych. Ponadto na terenie nieruchomości należącej do skarżącego plan dopuszcza również możliwość realizacji zabudowy zagrodowej. Dodatkowo, nieruchomość skarżącego znajduje się w bliskiej odległości od nieruchomości oznaczonych symbolem ZC. Skarżący wskazał, że ustalenia te naruszają interes prawny skarżącego przez nadmierne ograniczenie możliwości zagospodarowania należącej do niego nieruchomości, a w szczególności przez wyłączenie możliwości lokalizacji elektrowni wiatrowych. W wyniku nieprawidłowego wykonywania przez organ gminy władztwa planistycznego został więc naruszony interes prawny skarżącego wynikający z treści art. 61 ust. 2 i 3 Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483), art. 140 ustawy Kodeks cywilny oraz art. 6 ust. 2 u.p.z.p. Ponadto skarżący uzasadnił podnoszoną przez siebie niezgodność planu z powołanymi wyżej przepisami. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Dygowo wniosła o jej oddalenie, wskazując, na brak interesu prawnego skarżącego. Oddalając skargę Sąd I instancji wskazał, że rozpoznając skargę wniesioną na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2013 r. poz. 594 ze zm., dalej jako "u.s.g."), przede wszystkim należy zbadać, czy będąca przedmiotem skargi uchwała narusza prawem chroniony interes lub uprawnienie skarżącego. Sąd I instancji wyjaśnił, że do naruszenia interesu prawnego dochodzi, jeżeli ukształtowanie wykonywania prawa własności nieruchomości prowadzi do zawężenia sfery wolności związanej z prawem własności. Nie każde jednak oddziaływanie na prawo własności stanowi naruszenie interesu prawnego. Sąd I instancji wyjaśnił, że skarżący jest właścicielem działki objętej ustaleniami zaskarżonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jednak okoliczność ta nie legitymuje go jeszcze do skutecznego złożenia skargi. Sąd I instancji podkreślił, że skarżący pozostawał bierny w trakcie trwania procedury planistycznej, zaś w skardze nie wskazał na choćby planowaną inwestycję w zakresie budowy i eksploatacji farmy wiatrowej na swojej nieruchomości. Zdaniem Sądu I instancji, nie można ustalić związku faktycznego między ustaleniami planu miejscowego a interesem prawnym skarżącego. Z okoliczności sprawy nie wynika, żeby skarżący prowadził lub zamierzał w najbliższej przyszłości prowadzić działalność we wskazanym zakresie. W ocenie Sądu I instancji, brak jest podstaw do stwierdzenia, że zaskarżona uchwała pomniejsza przysługujące skarżącemu uprawnienie lub całkowicie to uprawnienie odejmuje. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący. W pierwszej kolejności zarzucił naruszenie prawa materialnego, przez błędne zastosowanie art. 101 ust. 1 u.s.g., i uznanie, że uchwała nr XXIX/199/13 Rady Gminy Dygowo z 22 maja 2013 r. nie narusza interesu prawnego skarżącego. Ponadto skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej jako "p.p.s.a.") w związku z art. 101 ust. 1 u.s.g. oraz w związku z art. 50 p.p.s.a., przez błędne oddalenie skargi. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie do ponownego rozpoznania, a także zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Gmina wniosła o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna jest zasadna. W świetle art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270, dalej zwanej p.p.s.a.) – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Po pierwsze, należy podkreślić, że podstawową kwestią wymagającą rozstrzygnięcia w tej sprawie jest ocena legitymacji procesowej skarżącego do zaskarżenia przedmiotowej uchwały Rady Gminy Dygowo z 22 maja 2013 r. w zakresie naruszenia jego indywidualnego interesu prawnego lub uprawnienia w świetle dyspozycji art. 101 ust. 1 u.s.g. Zdaniem Sądu I instancji skarżący nie wykazał związku pomiędzy powyższą uchwałą Rady Gminy Dygowo a "naruszeniem jego indywidualnej sytuacji prawnej" w zakresie jego interesu prawnego. Ponadto Sąd I instancji stwierdził, że skoro skarżący nie ma legitymacji skargowej to nie mógł badać merytorycznych zarzutów skargi. Powyższe stanowisko Sądu I instancji nie jest jednak prawidłowe. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w tej sprawie podziela bowiem w tym zakresie dotychczasową linię orzecznictwa NSA wyrażoną m.in. w wyroku NSA z 20 listopada 2009 r. sygn. akt II OSK 1305/09 (Lex nr 587214). Wynika z niej, że chociaż do wniesienia skargi do Sądu I instancji na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. konieczne jest nie tylko wykazanie się interesem prawnym lecz także jego naruszeniem i że wykazanie naruszenia tego interesu prawnego obciąża stronę skarżącą, to Sąd I instancji nie może w tym zakresie pozostać bierny i to nawet wówczas gdy strona reprezentowana jest przez fachowego pełnomocnika. Oznacza to, że Sąd I instancji powinien badać zakres naruszenia interesu prawnego skarżącego na podstawie całokształtu okoliczności sprawy. Dlatego też jeżeli skarżący w tej sprawie jest właścicielem nieruchomości położonych na obszarze objętym kwestionowanym planem miejscowym i ustalenia tego planu dokonują zmian w przeznaczeniu tych nieruchomości jest to już wystarczające do oceny prawnej, czy interes prawny skarżącego został naruszony. Ponadto z tego punktu widzenia nie jest także istotny zakres naruszenia interesu prawnego jak i nawet brak wymiernych efektów tego naruszenia jego interesu prawnego w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g., ponieważ rozstrzyga zmiana w sytuacji prawnej nieruchomości skarżącego, która miała przecież miejsce w przedmiotowej sprawie. Dlatego też Sąd I instancji był zobowiązany do rozpoznania tej sprawy, a nie oddalenia skargi z powodu braku przymiotu strony, tj. z powodu braku naruszenia interesu prawnego. Z tych względów i na podstawie art. 185 ust. 1 ustawy p.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 ustawy p.p.s.a.