II OSK 1123/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.) Sędziowie NSA Anna Łuczaj del. WSA Teresa Zyglewska Protokolant starszy asystent sędziego Katarzyna Miller po rozpoznaniu w dniu 27 września 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. S. i J. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 stycznia 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 2865/15 w sprawie ze skargi A. S. i J. S. na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia [...] października 2008 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania; 2. zasądza od Miasta [...] solidarnie na rzecz A. S. i J. S. kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 12 stycznia 2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 2865/15, oddalił skargę A. S. i J. S. na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia [...] października 2008 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym: J. S. i A. S. zaskarżyli uchwałę Rady [...] Nr [...] z dnia [...] października 2008 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu [...]. Skarżący są współwłaścicielami zabudowanej nieruchomości położonej w[...], stanowiącej działkę nr ew. [...] z obrębu [...] przy ul.[...], która znajduje się na terenie objętym uchwalonym planem miejscowym. Na działce znajduje się drewniany budynek z ok. 1900 r., pierwotnie o charakterze wiejskiej chaty. Skarżący zakwestionowali postanowienia § 9 ust. 11 uchwały, gdyż uważają, że stan techniczny budynku nie pozwala na jego zachowanie, co z kolei nakazuje kwestionowany przepis planu. Złożyli wezwanie do usunięcia naruszenia prawa skierowane do Rady[...] , w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm. - zwanej dalej u.s.g.), na które organ nie udzielił odpowiedzi. J. S. i A. S. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na uchwałę Rady [...] Nr [...] z dnia [...] października 2008 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu[...] , domagając się stwierdzenia nieważności, względnie orzeczenia o niezgodności z prawem uchwały w zakresie, w jakim w przepisie § 9 ust. 11 planu miejscowego ustala się ochronę budynku mieszkalnego przy ul. [...] w[...] , jak również ustala się jego zachowanie oraz ochronę jego bryły, elewacji, detalu i oryginalnej kolorystyki oraz zakazuje się nadbudowy, rozbudowy i przebudowy budynku oraz dalszego przekształcania jego bryły, przy czym dopuszcza się prace mające na celu przywrócenie pierwotnego wyglądu budynku. Skarżący zarzucili naruszenie art. 1 ust. 2 pkt 7 w związku z art. 4 ust. 1 w związku z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 140 Kodeksu cywilnego oraz art. 64 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji. W odpowiedzi na skargę Rada [...] wniosła o jej oddalenie. W motywach wyroku oddalającego skargę Sąd pierwszej instancji stwierdził, że ograniczenie wynikające z kwestionowanego przepisu § 9 ust. 11 zaskarżonej uchwały narusza interes prawny skarżących, jednak naruszenie to pozostaje w zgodzie z obowiązującymi przepisami prawa. Wyjaśnił, że w sytuacji stwierdzenia, że dany obiekt został wpisany do ewidencji zabytków władztwo planistyczne Gminy doznało istotnego ograniczenia ze względu na związanie przepisem art. 19 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. O obowiązku zachowania budynku zdecydował nie organ, lecz okoliczność objęcia go ewidencją zabytków. Taki tryb procedowania wprowadzony przez ustawodawcę wynika także z normy art. 17 pkt 7b u.p.z.p., który wymagał uzgodnienia projektu planu z właściwym wojewódzkim konserwatorem zabytków. Takie uzgodnienie projektu planu miało miejsce, albowiem postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...][...] Wojewódzki Konserwator Zabytków uzgodnił przedłożony projekt planu w zakresie ochrony zabytków. Jednocześnie, jak wynika z tego uzgodnienia organ ochrony konserwatorskiej wprowadził dodatkowy obiekt, jako podlegający ochronie w planie tj. budynek przy ul. [...] w[...] . Wobec powyższego Rada została pozbawiona możliwości jakiegokolwiek innego rozstrzygnięcia, co do budynku przy ul. [...] jak tylko objęcia go ochroną w planie miejscowym. Możliwość decydowania wyłącznie przez Radę [...] o zagospodarowaniu działki skarżących możliwa byłaby wyłącznie w sytuacji uprzedniego wykreślenia budynku z ewidencji zabytków. Takie zdarzenie jednak nie miało miejsca do dnia uchwalenia ocenianej uchwały. Sąd pierwszej instancji wskazał, że - jak wynika z oświadczenia pełnomocnika organu, w dacie uchwalania planu w [...] nie funkcjonowała gminna ewidencja zabytków. Z kolei, jako bezsporną okoliczność należy zakwalifikować fakt, że budynek przy ul. [...] był wpisany do wojewódzkiej ewidencji zabytków. Podkreślił, że przepisy ustawy o ochronie zabytków w art. 22 ust. 2 przewidywały, że wojewódzki konserwator zabytków prowadzi wojewódzką ewidencję zabytków w formie kart ewidencyjnych, natomiast w ust. 4 – wójt, burmistrz, prezydent miasta prowadzi gminną ewidencję zabytków w formie kart adresowych zabytków nieruchomych z terenu gminy, objętych wojewódzką ewidencją zabytków. Z zestawienia tych przepisów wynika, że o objęciu gminną ewidencją decydowało uprzednie wpisanie obiektu do wojewódzkiej ewidencji zabytków. Wpis zabytku do gminnej ewidencji miał charakter wtórny w stosunku do wojewódzkiej ewidencji. Skoro w przypadku [...] ewidencja gminna nie powstała, to rolę jej pełniła ewidencja wojewódzka i jej postanowienia winny być uwzględniane w procedurze planistycznej. Z tego też względu zasadnie rada, dysponując informacją od wojewódzkiego konserwatora zabytków, uwzględniła budynek przy ul. [...] jako zabytek nieruchomy i objęła go postanowieniami planu miejscowego z ograniczeniami, co do jego zachowania. Z tego powodu bezsporny fakt złego stanu technicznego budynku nie miał żadnego znaczenia w sprawie. Ponadto Sąd pierwszej instancji wskazał, że po zmianach wprowadzonych ustawą z dnia 18 marca 2010 r. o zmianie ustawy o ochronie zabytków i opiece na zabytkami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 75, poz. 474), kiedy to gminna ewidencja gruntów uzyskała samodzielny i szczególny charakter, budynek przy ul. [...] nie jest wpisany do tej ewidencji. Zmiana stanu prawnego oraz faktycznego nastąpiła jednak po uchwaleniu planu, co oznacza, że pozostaje bez wpływu na wynik sprawy. Sąd bowiem kontroluje zaskarżony akt na datę jego uchwalenia. Natomiast zmiana ta może mieć istotne znaczenie odnośnie możliwości zmiany kwestionowanej regulacji planu. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiedli J. S. i A. S., zaskarżając go w całości i domagając się jego uchylenia oraz przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania, względnie - w przypadku uznania zarzutów naruszenia przepisów postępowania za nieuzasadnione - uchylenia wyroku w całości i rozpoznania skargi na podstawie art. 188 P.p.s.a., a także zasądzenia od organu na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Skarżący zarzucili: I. naruszenie przepisów prawa materialnego, o którym mowa w art. 174 pkt 1 P.p.s.a., tj.: 1. art. 19 ust. 1 pkt. 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, poprzez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji przyjęcie, że w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uwzględnia się w szczególności ochronę innych zabytków nieruchomych, znajdujących się w wojewódzkiej ewidencji zabytków, podczas gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu powinna prowadzić do wniosku, że w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uwzględnia się w szczególności ochronę innych zabytków nieruchomych, znajdujących się w gminnej ewidencji zabytków; 2. art. 31 ust. 3 w zw. z art. 64 ust. 3 Konstytucji, poprzez niezastosowanie tych przepisów i nieuwzględnienie, że zaskarżona uchwała nr [...] z dnia [...] października 2008 roku w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu [...] (dalej "Plan"), w zakresie § 9 ust. 11 uchwały, prowadzi do istotnego ograniczenia i naruszenia istoty prawa własności skarżących, nieuzasadnionego przepisami prawa; 3. art. 19 ust. 1 pkt. 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, poprzez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji przyjęcie, że ochrona zabytków nieruchomych jest równoznaczna z obowiązkiem zachowania budynku przy jednoczesnym zakazaniu możliwości jego nadbudowy, rozbudowy, przebudowy jak również adaptacji do nowych funkcji; 4. art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1 oraz art. 15 ust. 2 u.p.z.p., poprzez ich błędną wykładnię, a w konsekwencji przyjęcie, że organ, podejmując uchwałę nr [...] z dnia [...] października 2008 roku w sprawie uchwalenia Planu w zakresie § 9 ust. 11 uchwały, działał w granicach przysługującego mu władztwa planistycznego; II. naruszenie przepisów postępowania, o których mowa w art. 174 pkt. 2 P.p.s.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 147 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt. 5 P.p.s.a., poprzez niezastosowanie tego przepisu w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej i nieuwzględnienie skargi, mimo że w niniejszej sprawie istnieją podstawy do stwierdzenia nieważności uchwały nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] października 2008 roku w sprawie uchwalenia Planu, w zakresie § 9 ust. 11 uchwały. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że objęcie nieruchomości ochroną, w postanowieniach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wiąże się z licznymi ograniczeniami w sposobie wykonywania tego prawa. Skoro konsekwencją uregulowań zawartych w przepisie art. 19 ust. 1 pkt. 2 są ograniczenia konstytucyjnej zasady ochrony własności, to koniecznym jest dokonywanie w pierwszej kolejności wykładni gramatycznej tego przepisu, natomiast sięganie do innych rodzajów wykładni, byłoby uzasadnione tylko wówczas, gdyby wykładnia językowa nie mogła doprowadzić do jednoznacznego ustalenia treści analizowanej normy prawnej. Zdaniem skarżących Wojewódzki Sąd Administracyjny dopuścił się naruszenia art. 19 ust. 1 pkt. 2 ustawy o ochronie zabytków, dokonując jego błędnej wykładni i przyjmując, że ochrona zabytków nieruchomych, poprzez ujęcie ich w postanowieniach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wiąże się z koniecznością zachowania budynku przy jednoczesnym, zakazie możliwości jego nadbudowy, rozbudowy, przebudowy jak również adaptacji do nowych funkcji. Miasto [...] wniosło o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie od skarżących na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 z późn. zm. - zwanej dalej P.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyła się wyłącznie do zbadania zawartych w skardze zarzutów sformułowanych w granicach podstawy kasacyjnej. Gmina uchwalając plan miejscowy, miała obowiązek zastosować nie tylko normy u.p.z.p., lecz także przepis art. 19 ust. 1 pkt. 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Zgodnie z treścią tego przepisu: "W studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uwzględnia się, w szczególności ochronę innych zabytków nieruchomych, znajdujących się w gminnej ewidencji zabytków". Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę, że w przypadku Warszawy nie istniała ewidencja gminna zabytków, a zatem jej rolę pełniła ewidencja wojewódzka i to jej postanowienia winny być uwzględnione w procedurze planistycznej. Zasadnym więc było objęcie w planie miejscowym ochroną budynku przy ul.[...] , skoro w dacie uchwalania planu budynek był wpisany do wojewódzkiej ewidencji zabytków. W ocenie organu planistycznego i Sądu pierwszej instancji o obowiązku zachowania budynku przy ul. [...] zdecydowała okoliczność objęcia go wojewódzką ewidencją zabytków. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego z dnia [...] października 2008 r. został bowiem uchwalony, kiedy wyłącznie obowiązywała ewidencja Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. Budynek mieszczący się przy ul. [...] w [...] wpisany był do ówczesnej ewidencji Konserwatora Zabytków, jako przykład architektury z około 1900 r. W przepisie § 9 ust. 11 planu miejscowego przyjęto, że ustala się ochronę budynku mieszkalnego przy ul. [...] w[...] , jak również ustala się jego zachowanie oraz ochronę jego bryły, elewacji, detalu i oryginalnej kolorystyki oraz zakazuje się nadbudowy, rozbudowy i przebudowy budynku oraz dalszego przekształcania jego bryły. W ocenie Sądu organ, obejmując w planie budynek ochroną, jako zabytek, nie dopuścił się naruszenia władztwa planistycznego. "Jeśli zatem budynek został objęty ochroną poprzez wpis do wojewódzkiej ewidencji – wpis ten miał charakter "ochronotwórczy" tj. odnosił skutek jeśli chodzi o ochronę prawną. [...] Skoro w przypadku [...] taka ewidencja gminna nie powstała, rolę jej pełniła ewidencja wojewódzka i jej zapisy winny być uwzględniane w procedurze planistycznej.". Zdaniem Naczelnego Sądu Admnistracyjnego Sąd pierwszej instancji podjął rozstrzygnięcie nie dokonawszy prawidłowej oceny stanu faktycznego sprawy, co miało istotny wpływ na jej wynik. W ogóle nie zweryfikował, czy na dzień uchwalania przedmiotowego planu budynek przy ul. [...] był rzeczywiście wpisany do wojewódzkiej ewidencji zabytków. Uznał a priori, że: "jak wynika z oświadczenia pełnomocnika organu w dacie uchwalania planu w [...] nie funkcjonowała gminna ewidencja zabytków. Z kolei, jako bezsporną okoliczność należy zakwalifikować fakt, że budynek przy ul. [...] był wpisany do wojewódzkiej ewidencji zabytków.". Tymczasem z treści zaświadczenia z dnia [...] czerwca 2017 r. wydanego przez [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków (przedłożonego przez pełnomocnika skarżących) wynika, że budynek przy ul. [...] w [...] nie był przed dniem [...] października 2008 r., ani w dniu [...] października 2008 r. ujęty w wojewódzkiej ewidencji zabytków. Ten fakt, istotny dla rozstrzygnięcia sprawy, w ogóle pozostał poza sferą rozważań i oceny Sądu pierwszej instancji. Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę, że skarżący mieli prawo oczekiwać, że sąd administracyjny wymierzając sprawiedliwość poprzez kontrolę legalności aktu prawa miejscowego, wszechstronnie zbada stan sprawy i należycie oceni, czy doszło do naruszenia ich interesu prawnego oraz obiektywnego porządku prawnego wskutek przekroczenia władztwa planistycznego gminy. Zaznaczyć należy, że obowiązująca gminna Ewidencja Zabytków w [...] została utworzona na podstawie Zarządzenia Prezydenta [...] nr [...] z dnia [...] lipca 2012 r., czyli prawie cztery lata po dacie uchwalenia miejsowego planu, nie zawiera w swoim spisie budynku położonego przy ul.[...]. Jednakże, jak wynika z treści pisma [...] Konserwatora Zabytków z dnia 25 września 2015 r. skierowanego do Biura Architektury i Planowania Przestrzennego: “Budynek ten był uprzednio uwzględniony w wykazie zabytków nieruchomych. Podczas weryfikacji prowadzonej przez Biuro [...] Konserwatora Zabytków w latach 2010-2012 obiekt został usunięty z wykazu i nie był uwzględniony w Zarządzeniu Nr [...] Prezydenta[...] ". Ponadto w tym piśmie Stołeczny Konserwator sugeruje zmianę w § 9 ust. 11 planu poprzez usunięcie budynku przy ul. [...] z ustaleń planu, jako obiektu nie ujętego w gminnnej Ewidencji Zabytków. W świetle powyższych rozważań nie ulega wątpliwości, że § 9 ust. 11 uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pozbawia skarżących możliwości jakiejkolwiek adaptacji i ingerencji w bryłę budynku będącego ich własnością, którego zabytkowy charakter jest wątpliwy, gdyż nie widnieje on w gminnej ewidencji zabytków i jest wątpliwie, czy w dacie uchwalenia planu był uwidoczniony w ewidencji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. Postanowienia § 9 ust. 11 planu ograniczają skarżącym możliwość realizacji przysługującego im prawa własności oraz urzeczywistnienia ich słusznego interesu w zagospodarowaniu nieruchomości, w sposób zapewniający realizację ich potrzeb bytowych. Zatem ponownie rozpatrując sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny dokona oceny legalności zaskarżonego przepisu § 9 ust. 11 uchwały w oparciu o prawidłowo zgromadzony i zweryfikowany materiał aktowy. Odnosząc się natomiast do zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego, należy stwierdzić, że wobec potwierdzonych zarzutów naruszenia przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, ocena wykładni i stosowania norm prawa materialnego, w niniejszej sprawie, byłaby przedwczesna. Zarzuty naruszenia prawa materialnego mogłyby podlegać ocenie, gdyby stan faktyczny przedstawiony przez Sąd pierwszej instancji i stanowiący podstawę wyrokowania był prawidłowo ustalony i niepodważony skutecznie w skardze kasacyjnej. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 P.p.s.a.