II FSK 1792/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Zbigniew Kmieciak (sprawozdawca), Sędzia NSA Jerzy Rypina, Sędzia WSA (del.) Marek Olejnik, po rozpoznaniu w dniu 18 października 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział we Wrocławiu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 14 stycznia 2016 r. sygn. akt I SA/Wr 1758/15 w sprawie ze skargi Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział we Wrocławiu na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu z dnia 20 lipca 2015 r. nr SKO 4121/407/2015 w przedmiocie podatku rolnego za 2014 r. oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z 14 stycznia 2016 r., sygn. akt I SA/Wr 1758/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział we Wrocławiu na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu z 20 lipca 2015 r. w przedmiocie podatku rolnego za 2014 r. Stan sprawy sąd administracyjny pierwszej instancji przedstawił następująco: Decyzją z 21 kwietnia 2015 r. Prezydent Miasta Wałbrzycha określił Skarżącej zobowiązanie w podatku rolnym na 2014 r. w kwocie 1.726 zł. Organ wskazał, że na mocy decyzji Wojewody Dolnośląskiego nr 5/12 z dnia 11 kwietnia 2012 r. zezwalającej na realizację inwestycji drogowej pod nazwą "Budowa Obwodnicy Miasta Wałbrzycha w ciągu drogi krajowej nr 35, od km 2 + 350 do km 8 + 250", GDDKiA stała się trwałym zarządcą nieruchomości położonych w Wałbrzychu, z których część stanowią grunty sklasyfikowane w ewidencji gruntów jako użytki rolne o łącznej powierzchni 25,4816 ha. Decyzją z 20 lipca 2015 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Wałbrzychu utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy stwierdził, że zwolnienie przewidziane w art. 22 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowywania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 687 - dalej: specustawa drogowa) dotyczy tylko gruntów podlegających opodatkowaniu podatkiem od nieruchomości. Jeżeli zatem grunty nabyte na budowę dróg publicznych i przekazanych w trwały zarząd GDDKiA są sklasyfikowane w ewidencji gruntów i budynków jako grunty rolne, to podlegają opodatkowaniu podatkiem rolnym do czasu zajęcia ich na prowadzenie działalności gospodarczej. Dodatkowo podniósł, że przedmiotem opodatkowania nie były drogi, lecz nieruchomości przeznaczone pod budowę drogi, sklasyfikowane jako użytki rolne. Przepis art. 19 ust. 5 u.d.p. nie znajduje zatem zastosowania w sprawie. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu Skarżąca zarzuciła naruszenie: art. 3 ust. 1 pkt 4) lit. a) ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. o podatku rolnym (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 1381 ze zm., dalej: u.p.r.) w zw. z art. 336 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny, poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że status trwałego zarządcy posiadany przez skarżącą daje podstawy do jednoczesnego przypisania skarżącej podmiotowości podatnika i płatnika podatku rolnego, o którym mowa w art. 3 ust. 1 pkt 4 lit. a) u.p.r.; art. 3 ust. 1 pkt 1) oraz art. 3 ust. 1 pkt 2) u.p.r. w zw. z art. 336 ustawy Kodeks cywilny, poprzez ich niezastosowanie i nieobciążenie Prezydenta Miasta Wałbrzycha zobowiązaniem podatkowym na rok 2014, w sytuacji w której Prezydent Miasta Wałbrzycha jest samoistnym posiadaczem użytków rolnych; art. 3 ust. 5 u.p.r. poprzez jego niezastosowanie, wyrażające się w braku solidarnego zobowiązania skarżącej i Prezydenta Miasta Wałbrzycha do zapłaty podatku rolnego na rok 2014. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Wałbrzychu w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie i podtrzymało swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Oddalając skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012, poz. 270 ze zm. – dalej: P.p.s.a.), Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zwrócił uwagę, że GDDKiA jest posiadaczem gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa sklasyfikowanych jako grunty rolne w ewidencji gruntów i budynków. Posiadanie to związane jest z trwałym zarządem tych gruntów nabytym przez GDDKiA nieodpłatnie, z mocy prawa na podstawie art. 20 ust.1 specustawy drogowej. Z zaskarżonej decyzji wynika, że za podatnika podatku rolnego GDDKiA uznano na podstawie art. 3 ust. 1 pkt 4 lit.a) u.p.r., tj. przyjmując, że jest posiadaczem użytków rolnych stanowiących własność Skarbu Państwa na podstawie innego tytułu prawnego. Tym samym skarżąca jest jednym z podmiotów wymienionych w art. 3 ust.1 pkt 4 lit.a) u.p.r. W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku Skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: 1) art. 3 ust. 1 pkt 4) lit. a) u.p.r. w zw. z art. 336 k.c. poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że status trwałego zarządcy posiadany przez Skarżącą daje podstawy do jednoczesnego przypisania jej statusu podatnika i płatnika podatku rolnego, o którym mowa w tym przepisie; 2) art. 3 ust. 1 pkt 1) oraz art. 3 ust. 1 pkt 2) u.p.r. w zw. z art. 336 k.c. poprzez jego niezastosowanie i nieobciążenie Prezydenta Miasta Wałbrzycha zobowiązaniem podatkowym za 2014 r., w sytuacji w której Prezydent Miasta Wałbrzycha jest samoistnym posiadaczem gruntów sklasyfikowanych jako użytki rolne przeznaczone pod budowę dróg. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie na rzecz Skarżącej od organu odwoławczego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Skarżąca oświadczyła, że zrzeka się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego podlega oddaleniu. Przystępując do rozpoznania skargi kasacyjnej, zauważyć należy, że zakres kontroli instancyjnej zainicjowanej tym środkiem zaskarżenia, ograniczony jest – abstrahując od sytuacji nieważności postępowania – wyłącznie do zarzutów sformułowanych przez autora skargi kasacyjnej. W niniejszej sprawie nie wystąpiły okoliczności świadczące o nieważności postępowania, zatem NSA ma kompetencję do weryfikacji legalności orzeczenia WSA we Wrocławiu wyłącznie w jego warstwie materialnoprawnej, tj. w zakresie wykładni art. 3 ust. 1 pkt 4 lit. a) u.p.r., na podstawie której organy oraz sąd administracyjny pierwszej instancji przyjęły, że status trwałego zarządcy nieruchomości daje podstawy do przypisania podmiotowości w podatku rolnym. W ocenie składu rozpoznającego niniejszą skargę kasacyjną, rację w powyższym sporze przyznać należy organom podatkowym oraz WSA we Wrocławiu, który orzekł o zgodności z prawem wydanych przez te organy rozstrzygnięć. Przede wszystkim podzielić należy stanowisko sądu administracyjnego pierwszej instancji, że "instytucja trwałego zarządu zawiera w swej konstrukcji prawnej element posiadania w rozumieniu art. 336 Kodeksu cywilnego, a trwały zarządca jest posiadaczem nieruchomości", przy czym jest to posiadanie zależne (por. str. 9 uzasadnienia zaskarżonego wyroku). W konsekwencji Skarżąca - jako posiadacz zależny - jest podatnikiem podatku rolnego, stosownie do art. 3 ust. 1 pkt 4 lit.a) u.p.r. W sprawie nie mógł mieć zastosowania art. 19 ust. 5 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 260, dalej: u.d.p.), który stanowi, że w granicach miast na prawach powiatu zarządcą wszystkich dróg publicznych, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych, jest prezydent miasta. Nieruchomości, których posiadaczem zależnym była w 2014 r. Skarżąca, zostały sklasyfikowane w ewidencji gruntów jako użytki rolne, a nie drogi, stąd też wyłączenie, o którym mowa w tym przepisie w ogóle nie mogło mieć znaczenia w sprawie. Z punktu widzenia określenia podmiotowej strony opodatkowania istotne są natomiast skutki prawne wywołane decyzją wojewody z 11 kwietnia 2012 r., które – wbrew stanowisku Skarżącej – nie zostały zniweczone poprzez przywrócenie miastu Wałbrzych statusu miasta na prawach powiatu. Jak wskazuje się w doktrynie i orzecznictwie sądowym, trwały zarząd jest administracyjnoprawnym prawem podmiotowym (zespołem uprawnień), jakie uzyskuje jednostka organizacyjna administracji publicznej w drodze charakterystycznej dla działania administracji (decyzja administracyjna) względem nieruchomości- przedmiotu publicznej własności o znaczeniu ekonomicznym (w znaczeniu prawnym jest to własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego) i w celu realizacji zadań publicznych (por. W. Sobejko, Charakter prawny instytucji trwałego zarządu oraz instytucji gospodarowania w ustawie o gospodarce nieruchomościami, KPP 2000, nr 1, str. 83 oraz wyrok NSA z 20 września 2013 r, sygn. akt II FSK 2631/11). Sąd administracyjny pierwszej instancji słusznie przyjął, że pomimo zmiany statusu miasta, z uwagi na pozostawanie w obrocie prawnym wspomnianej powyżej decyzji wojewody, ukonstytuowany tym aktem węzeł administracyjnoprawny istniał przez cały 2014 r, wywołując również skutki prawne w sferze prawa podatkowego. Słusznie zatem uznały organy podatkowe w zaskarżonych decyzjach, że w okresie tym sporne grunty znajdowały się w posiadaniu zależnym Skarżącej, co przesądzało o obciążeniu jej zobowiązaniem podatkowym w podatku rolnym. Ponieważ oba zarzuty skargi kasacyjnej okazały się chybione, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił tę skargę na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 i § 3 P.p.s.a.