II OSK 728/16

Dnia 20 grudnia 2017 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Roman Ciąglewicz sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska Protokolant: starszy asystent sędziego Katarzyna Miller po rozpoznaniu w dniu 20 grudnia 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 14 stycznia 2016 r. sygn. akt II SA/Rz 777/15 w sprawie ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję [...] Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii w [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii w [...] na rzecz [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 14 stycznia 2016 r., sygn. akt II SA/Rz 777/15, uwzględniając skargę [...] sp. z o.o. w[...] , uchylił zaskarżoną decyzję [...] Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii w [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] i utrzymaną nią w mocy decyzję Powiatowego Lekarza Weterynarii w [...] z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej. Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym: W dniach 10 i 11 grudnia 2014 r. pracownicy Powiatowego Inspektoratu Weterynarii w [...] przeprowadzili kontrolę weterynaryjną w Spółce [...] Sp. z o.o. w[...] , której wyniki utrwalono w protokole nr[...] . Na tej podstawie zawiadomiono Spółkę o wszczęciu postępowania w sprawie wymierzenia kary za niezapewnienie wymagań weterynaryjnych. Decyzją z dnia [...] lutego 2015 r. nr[...] , znak[...] , Powiatowy Lekarz Weterynarii w [...] nałożył na Spółkę karę pieniężną w wysokości 5000,00 zł za niespełnianie wymogów prawa żywnościowego. Od 1 stycznia 2014 r. Spółka nie przeprowadziła bowiem badań produkowanych przetworów mięsnych w zakresie kryteriów bezpieczeństwa żywności, określonych w rozporządzeniu (WE) nr 2073/2005 z dnia 15 listopada 2005 r. w sprawie kryteriów mikrobiologicznych dotyczących środków spożywczych, jak też badań w zakresie kryteriów higieny procesu. Ponadto stwierdzono, że nie zostały pobrane i zbadane próbki środowiskowe w celu potwierdzenia skuteczności mycia i dezynfekcji, jak również nie zostały pobrane i zbadane próbki środowiskowe w kierunku obecności Listeria monocytogenes. W ocenie organu kontrolnego Spółka nie spełnia wymagań wynikających z rozporządzenia (WE) nr 852/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004r. w sprawie higieny środków spożywczych (Dz. U. UE.L.2004.139.1, z późn. zm.) - dalej: rozporządzenie. Podstawę prawną wymierzenia kary stanowił art. 26 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 16 grudnia 2005 r. o produktach pochodzenia zwierzęcego (tekst jedn. Dz. U. z 2014r. poz. 1577). Spółka wniosła odwołanie od powyższej decyzji, po którego rozpoznaniu [...] Wojewódzki Lekarz Weterynarii w[...] , decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr[...] , utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W ocenie organu odwoławczego organ pierwszej instancji, w oparciu o wyniki kontroli, prawidłowo ocenił, że Spółka nie dopełniła obowiązku wynikającego z rozporządzenia (WE) 852/2004. Było to wynikiem zaniedbań w zakresie stosowania obowiązującego prawa weterynaryjnego. Wymierzenie kary było w takiej sytuacji obligatoryjne. Spółka wniosła skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Lekarz Weterynarii wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko. W uzasadnieniu wyroku uwzględniającego skargę Sąd pierwszej instancji podkreślił, że podstawą nałożonej kary pieniężnej były ustalenia, przeprowadzonej w dniach 10 i 11 grudnia 2014 r. kontroli weterynaryjnej, zawarte w protokole kontroli nr[...] , mające świadczyć o naruszeniu art. 4 ust. 3 lit. a i e rozporządzenia. Zgodnie z przepisem art. 19a ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. o Inspekcji Weterynaryjnej (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r., poz. 1482 z późn. zm., dalej: "ustawa o Inspekcji Weterynaryjnej") przeprowadzenie kontroli ma na celu ustalenie stanu faktycznego i porównanie go ze stanem pożądanym, określonym w prawodawstwie weterynaryjnym oraz dokonanie oceny i podjęcie działań wynikających z ustaleń kontroli. Według art. 19f tej ustawy ustalenia ujęte w protokole kontroli stanowią podstawę do podjęcia dalszych czynności, w tym dokonania ocen, sporządzenia wniosków, zaleceń pokontrolnych, wydania decyzji i sporządzenia informacji dla jednostek nadrzędnych, oraz do powiadomienia właściwego organu w przypadku popełnienia przestępstwa lub wykroczenia. Wymagania, jakie powinien spełniać protokół z przeprowadzonej kontroli określone zostały w art. 19d ust. 1 ustawy o Inspekcji Weterynaryjnej. Sąd pierwszej instancji uznał, że aby protokół kontroli mógł być traktowany, jako dokument urzędowy, a ustalenia kontroli, bez konieczności dodatkowych ustaleń w toku postępowania, mogły stanowić podstawę wydania decyzji, to musi on spełniać ustawowe wymogi. Tymczasem znajdujący się w aktach dokument tych wymogów nie spełnia: niewypełnione, bez żadnych wpisów, daty ani podpisów pozostają rubryki przeznaczone na podpis i pieczęć osoby reprezentującej zakład, a także te dotyczące ewentualnej odmowy podpisania protokołu kontroli. Z treści tego dokumentu wynika, że prokurent K. J. potwierdził jedynie odbiór tego protokołu. Wywiódł, że procedurę sporządzenia protokołu kontroli kończy dopiero albo złożenie podpisu przez osobę reprezentującą kontrolowany zakład albo odmowa podpisania protokołu z możliwością wyjaśnienia przyczyn tej odmowy (art. 19e ust. 4 i 5 ustawy) w określonym w/w przepisami terminie. Braki w zakresie podpisu osoby reprezentującej zakład czy odmowy podpisania powodują, że znajdujący się w aktach dokument nie mógł korzystać z mocy dowodowej przyznanej mu przez przepisy art. 19f ustawy o Inspekcji Weterynaryjnej. Może on być traktowany, co najwyżej jako adnotacja służbowa mająca znaczenie jedynie pomocnicze. Tymczasem omawiany protokół kontroli stanowił podstawę do wymierzenia kary w oparciu o przepis art. 26 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 16 grudnia 2005 r. o produktach pochodzenia zwierzęcego (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r., poz. 1577). Sąd orzekający w niniejszej sprawie podzielił pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarty w uzasadnieniu wyroku z dnia 3 marca 2015 r., sygn. akt II OSK 1864/13 (LEX nr 1666084) że, dokument taki nie może stanowić podstawy do dalszych działań organu, w tym nałożenia kary za nieprzestrzeganie wymagań prawa żywnościowego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł [...] Wojewódzki Lekarz Weterynarii w[...] , zaskarżając go w całości i domagając się jego uchylenia oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. Na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 z późn. zm.) - P.p.s.a. skarżący organ zarzucił naruszenie przez Sąd pierwszej instancji przepisów prawa materialnego, a mianowicie: 1) naruszenie art. 19d ust. 1, art. 19e, art. 19f ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. o Inspekcji Weterynaryjnej, poprzez ich błędną wykładnię polegającą na niezasadnym przyjęciu, że brak podpisu osoby upoważnionej do reprezentowania kontrolowanego pod protokołem oraz brak wzmianki o odmowie podpisania protokołu przy jednoczesnym pisemnym potwierdzeniu odbioru protokołu, stanowi przeszkodę uniemożliwiającą podjęcie dalszych czynności w sprawie, w tym wydanie decyzji administracyjnej, będącej reakcją na wykazane w czasie kontroli uchybienia, podczas gdy prawidłowa wykładnia przepisu prowadzi do wniosku, że o ile stan faktyczny ustalony w czasie kontroli, znajdujący odzwierciedlenie w sporządzonym protokole, odpowiada rzeczywistości, to organ posiada kompetencję do realizacji postępowania administracyjnego w danej sprawie; 2) naruszenie art. 26 ust. 1 pkt 1 lit. a w związku z art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 16 grudnia 2005 r. o produktach pochodzenia zwierzęcego, poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy okoliczności stanu faktycznego sprawy wypełniały dyspozycję wskazanego przepisu. W granicach wskazanych w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. skarżący organ zarzucił naruszenie przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w związku z art. 76 § 1 K.p.a. polegające na niezasadnym przyjęciu, że odmowa brak podpisu osoby upoważnionej do reprezentowania kontrolowanego pod protokołem oraz brak wzmianki o odmowie podpisania protokołu, przy jednoczesnym pisemnym potwierdzeniu odbioru protokołu, wyklucza możliwość nadania protokołowi kontroli waloru dokumentu urzędowego, podczas gdy prawidłowa wykładnia przepisu prowadzi do wniosku, że taki skutek nie następuje; 4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w związku z art. 75 § 1 i art. 76 § 1 K.p.a. oraz w zw. z art. 19d ust. 1, art. 19e, art. 19f ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. o Inspekcji Weterynaryjnej, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uchylenie decyzji organów I i II instancji, pomimo że w sprawie administracyjnej nie doszło do naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż nawet przy hipotetycznym założeniu, że protokół kontroli sporządzony z uchybieniem wskazanych postanowień ustawy o Inspekcji Weterynaryjnej nie jest dokumentem urzędowym, to nie można jednocześnie przyjąć, iż protokół taki nie posiada żadnej mocy dowodowej i nie może stanowić podstawy do dokonania ustaleń faktycznych w sprawie administracyjnej w oparciu o regulacje art. 75 § 1 K.p.a., zwłaszcza, że w okolicznościach sprawy strona postępowania administracyjnego nie kwestionowała ustaleń faktycznych zawartych w przedmiotowym protokole kontroli; 5) art. 134 § 1 P.p.s.a. przez nieuwzględnienie całokształtu okoliczności faktycznych i dowodów, na których zostały one ustalone, tj. pominięcie przez Sąd pierwszej instancji i odmówienie mocy dowodowej, dowodowi z dokumentu, jakim jest przedmiotowy protokół kontroli; 6) art. 141 § 4 P.p.s.a. polegającego na sporządzeniu uzasadnienia w sposób niezrozumiały, tj. bez odniesienia się do istotnych kwestii mających znaczenie dla oceny sprawy i wydanego w jej oparciu wyroku. W odpowiedzi na skargę [...] sp. z o.o. w [...] wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej, jako całkowicie bezpodstawnej oraz zasądzenie od organu na rzecz spółki kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm prawem przepisanych. Spółka w pełni podzieliła stanowisko i argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyła się wyłącznie do zbadania zawartych w skardze zarzutów sformułowanych w granicach podstaw kasacyjnych. Strona skarżąca kasacyjnie formułuje zarzuty wskazujące na naruszenie prawa materialnego, jak też na naruszenie przepisów postępowania. Przedmiot tych zarzutów, jak i kierunek ich argumentacji pozostaje jednak w ścisłym związku, koncentrując się zasadniczo wokół art. 19d ust. 1, art. 19e, art. 19f ustawy o Inspekcji Weterynaryjnej, których błędna wykładnia i wadliwe zastosowanie doprowadziło do nieprawidłowej oceny przez Sąd pierwszej instancji zaskarżonej decyzji. Biorąc pod uwagę powyższy związek treściowy, sformułowane w niniejszej skardze zarzuty poddane zostaną kontroli kasacyjnej łącznie, w kontekście naruszenia prawa materialnego. Dopiero wynik tego aspektu kontroli kasacyjnej zostanie nałożony na ocenę zarzutu naruszenia przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy. W judykaturze nie budzi wątpliwości określenie kompetencji do sprawowania kontroli. Kontrola to ustalenie stanu faktycznego, porównanie z przyjętym wzorcem prawidłowego działania. Kontrola nie jest związana z kompetencją do władczego działania, chyba że wynika to z przepisów prawa, które dają kontrolującemu prawo do stosowania władczych środków prawnych (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 13 stycznia 2014 r. sygn. akt II GPS 3/13, ONSAiWSA 2014 r., nr 4, poz. 55). Z reguły dopiero wynik kontroli może stanowić podstawę do podejmowania władczych środków wobec działania podmiotu niezgodnego z wzorcem prawidłowego działania (np. działanie z naruszeniem przepisów prawa). W myśl art. 19a ustawy o Inspekcji Weterynaryjnej przeprowadzenie kontroli ma na celu ustalenie stanu faktycznego i porównanie go ze stanem pożądanym, określonym w prawodawstwie weterynaryjnym, oraz dokonanie oceny i podjęcie działań wynikających z ustaleń kontroli. Należy przy tym mieć na uwadze, że postępowanie kontrolne prowadzone przez organy inspekcji weterynaryjnej jest postępowaniem swoistym. Potwierdza to regulacja ustawy o Inspekcji Weterynaryjnej zawierająca szereg odrębności względem postanowień K.p.a. odnoszących się do protokołu kontroli (por. wyrok NSA z dnia 12 stycznia 2016 r., sygn. akt II OSK 1122/14, LEX nr 2033954). Postępowanie kontrolne, o którym mowa w art. 19a, art. 19c, art. 19d, art. 19e i art. 19f ustawy o Inspekcji Weterynaryjnej nie jest postępowaniem administracyjnym. Postępowanie administracyjne jest postępowaniem, którego przedmiotem jest przede wszystkim rozstrzygnięcie sprawy indywidualnej w drodze decyzji administracyjnej. Jego przedmiotem jest władcze działanie, przez autorytatywną konkretyzację normy prawa administracyjnego przez przyznanie (odmowę przyznania) uprawnienia, lub nałożenie obowiązku na jednostkę. Postępowanie organu właściwego do sprawowania kontroli weterynaryjnej nie jest postępowaniem administracyjnym w rozumieniu art. 1 pkt 1 – 4 K.p.a. Wskazane przepisy ustawy o Inspekcji Weterynaryjnej regulują ciąg działań, które podejmują organy kontroli, których przedmiotem jest wyłącznie ocena prawidłowości działalności kontrolowanego podmiotu, nie zaś załatwienie sprawy wymienionej w art. 1 pkt 1 – 4 K.p.a. Istotne jest też to, że ustawa o Inspekcji Weterynaryjnej, regulując postępowanie kontrolne, nie odsyła mutatis matandis do przepisów K.p.a. w tym postępowaniu. Skarżący kasacyjnie organ zarzuca, że Sąd pierwszej instancji błędnie uznał, że brak podpisu osoby upoważnionej ze strony [...] Sp. z o. o. pod protokołem kontroli przy jednoczesnym braku jakiejkolwiek wzmianki o odmowie złożenia takiego podpisu, wyklucza możliwość nadania protokołowi kontroli waloru dokumentu urzędowego. Organ stoi na stanowisku, że nawet protokół kontroli sporządzony z takim uchybieniem może stanowić podstawę do dokonania ustaleń faktycznych w sprawie, a następnie podstawę do wydania decyzji o wymierzeniu kary pieniężnej. Z przeprowadzonej kontroli sporządza się protokół kontroli. Wymagania, jakie powinien spełniać protokół określone zostały w art. 19d ust. 1 ustawy o Inspekcji Weterynaryjnej. Uwzględniając cel, jak również logikę czynności kontrolnych przeprowadzanych przez uprawnione organy inspekcji weterynaryjnej stwierdzić należy, że istota protokołu kontroli wyraża się w tym, że dokument ten odzwierciedla i potwierdza istniejący w momencie kontroli stan faktyczny, a nie stan prawny. Z przeprowadzonej kontroli sporządza się protokół kontroli zawierający m.in. podpisy kontrolującego i kierownika podmiotu kontrolowanego albo osoby przez niego upoważnionej oraz miejsce i datę podpisania protokołu kontroli, bądź w przypadku niemożności uzyskania takiego - wzmiankę o odmowie podpisania protokołu kontroli (art. 19d ust. 1 pkt 10). Natomiast w myśl art. 19f ustawy o Inspekcji Weterynaryjnej ustalenia ujęte w protokole kontroli stanowią podstawę do podjęcia dalszych czynności, w tym dokonania ocen, sporządzenia wniosków, zaleceń pokontrolnych, wydania decyzji i sporządzenia informacji dla jednostek nadrzędnych, oraz do powiadomienia właściwego organu w przypadku popełnienia przestępstwa lub wykroczenia. Mając na względzie ex lege moc dowodową i funkcję protokołu kontroli, nie może budzić wątpliwości, że dokument ten powinien czynić zadość prawnie określonym wymogom zawartym w art. 19d ust. 1, art 19f ustawy o Inspekcji Weterynaryjnej. Oznacza to, że decyzja organu nakładająca na stronę sankcję w postaci kary pieniężnej powinna być oparta na prawidłowo sporządzonym protokole kontrolnym. Tylko w wypadku prawidłowego sporządzenia takiego dokumentu organ może powoływać się na okoliczności w nim stwierdzone i wydać stosowną decyzję w tym nakładającą sankcję pieniężną. Wbew zarzutom i argumentom skargi należy zgodzić się z Sądem pierwszej instancji, że w przedmiotowej sprawie decyzja została wydana w oparciu o dokument, który nie spełnia ustawowo określonych przesłanek pozwalających na uznanie go za prawidłowy protokół kontroli. Tym samym jest oczywiste, że decyzja wydana na podstawie wadliwego prawnie protokołu jest dotknięta istotnym uchybieniem i nie może w związku z tym ostać się w obrocie prawnym. Oznacza to, że wszelkie ustalenia zawarte w protokole, na które powołuje się [...] Wojewódzki Lekarz Weterynarii, nie mogły być podstawą wydania decyzji w sprawie nałożenia kary pieniężnej. Skład orzekający w przedmiotowej sprawie podziela stanowisko zawarte w wyroku NSA z dnia 3 marca 2015 r., sygn. akt II OSK 1864/13 (LEX nr 1666084). Stosownie do art. 19c ust. 1 ustawy o Inspekcji Weterynaryjnej kontrolę przeprowadza się w obecności kierownika podmiotu kontrolowanego albo osoby przez niego upoważnionej. Zapewnieniu wiarygodności dokonanych w jej trakcie ustaleń, przy jednoczesnym zagwarantowaniu podmiotowi kontrolowanemu ochrony jego praw, służy przewidziana w art. 19e ustawy o Inspekcji Weterynaryjnej możliwość zgłoszenia w terminie 7 dni zastrzeżenia do ustaleń zawartych w protokole kontroli. Przepis ten określa uprawnienia podmiotu kontrolowanego dotyczące podpisania protokołu kontroli, wniesienia do niego zastrzeżeń, oraz odmowy podpisania protokołu kontroli. W przypadku odmowy podpisania protokołu kontroli nie stanowi ona przeszkody do podpisania go przez kontrolującego i realizacji ustaleń kontroli. Jest to jedyny przypadek zawarty w ustawie, gdzie bez podpisu strony protokół kontroli może stanowić podstawę do wydania decyzji (art. 19e ust. 6). Organy Inspekcji Weterynaryjnej, w przypadku braku podpisu strony, mają obowiązek umieścić wzmiankę o odmowie podpisania protokołu i zgodnie z art. 19e ust. 6 ustawy mogą wykonywać dalsze czynności związane z przeprowadzoną kontrolą. Brak podpisu strony w takim przypadku w żaden sposób nie uniemożliwia działań Inspekcji. Nie ma zatem znaczenia podnoszona przez skarżącego okoliczność potwierdzenia odbioru protokołu przez prokurenta[...] . Sp. z o.o., czy też niekwestionowanie w toku sprawy przez stronę stanu faktycznego z protokołu. Potwierdzenie odbioru protokołu kontroli nie jest tożsame z jego podpisaniem przez Stronę. Podpis pod protokołem kontroli przez podmiot, u którego była przeprowadzana kontrola jest niezbędny, aby protokół miał walor dokumentu urzędowego. W dyspozycji art. 19d ust. 1 ustawy o Inspekcji Weterynaryjnej zostało wyraźnie wskazane, że protokół kontroli ma zawierać podpisy kontrolującego i kierownika podmiotu kontrolowanego albo osoby przez niego upoważnionej oraz miejsce i datę podpisania protokołu kontroli, ewentualnie wzmiankę o odmowie podpisania protokołu kontroli. Z treści powołanego przepisu wynika, że zarówno podpis kontrolującego, jak i kontrolowanego mają taką samą wagę. Brak któregokolwiek z tych podpisów powoduje, że protokół jest obarczony istotnymi brakami i nie może stanowić dowodu w sprawie. Ponadto wskazuje, że strona w toku postępowania jest uprawniona, a nie zobowiązana do przedstawiania dowodów, czy wskazywania uchybień w pracy organu administracji. To wyłącznie organ administracji jest prawnie zobowiązany do rzetelnego zebrania i rozpatrzenia całości materiału dowodowego oraz do prawidłowego udokumentowania przeprowadzanych czynności. Skarżący kasacyjnie podnosi, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie kwestionował stanu faktycznego określonego w protokole z kontroli przeprowadzonej w dniu 10 i 11 grudnia 2014 r. Jednkże, w sytuacji gdy protokół kontroli nie może stanowić dowodu w sprawie, Sąd nie może odnosić się do okoliczności zawartych w jego treści i dokonywać ich merytorycznej oceny. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ukształtował się pogląd, że niezgłoszenie przez podmiot kontrolowany zastrzeżeń do ustaleń zawartych w protokole z kontroli, w trybie przewidzianym w art. 19e ustawy o Inspekcji Weterynaryjnej, skutkuje przyjęciem, iż przeprowadzenie dowodów przeciwko tym ustaleniom lub ponad te ustalenia byłoby możliwe jedynie wówczas, gdyby zostały wykazane przekonujące powody odstąpienia od zgłoszenia zastrzeżeń (por. wyrok NSA z 21 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 2568/14, [w:] CBOSA). Jak stwierdzono, inny sposób wykładni doprowadziłby do tego, że regulacja trybu przeprowadzenia kontroli i dokumentacji jej wyników straciłaby jakiekolwiek znaczenie. Celowość tej regulacji służy udokumentowaniu okoliczności faktycznych istniejących w chwili kontroli, a więc z reguły takich, które ulegają szybkim zmianom albo mogą być szybko zmienione. W rozpoznawanej sprawie nie budzi wątpliwości, że podmiot kontrolowany nie zgłaszał zastrzeżenia do ustaleń zawartych w protokole, był też obecny przy dokonanych i opisanych w protokole czynnościach, nie zgłaszając uwag do ich wykonania. W świetle powyższego nie mają usprawiedliwionych podstaw zarzuty organu administracyjnego niezastosowania przez Sąd Wojewódzki art. 26 ust. 1 pkt 1 lit. w zw. z art. 27 ust. 1 ustawy o produktach pochodzenia zwierzęcego oraz nieuwzględnienia całości okoliczności faktycznych i dowodów. Na gruncie poczynionych rozważań i analiz niezasadny jest zarzut naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie i przekroczenie granic sprawy. Stosownie do treści art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Brak związania zarzutami i wnioskami skargi powinien być rozumiany w ten sposób, że sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu, czynności lub bezczynności organu administracji publicznej. Sąd może uwzględnić skargę z powodu innych uchybień niż te, które przytoczono w skardze, jak również stwierdzić nieważność zaskarżonego aktu, mimo że podmiot skarżący wnosił o jego uchylenie. Naruszenie przepisu art. 134 § 1 P.p.s.a. może nastąpić w przypadku, gdy sąd pierwszej instancji rozpozna sprawę, wykraczając poza jej granice albo nie zauważy niewskazanego w skardze naruszenia prawa przez organy administracji orzekające w sprawie. W niniejszej sprawie nie sposób przypisać Sądowi pierwszej instancji powyższych uchybień. Przeprowadził on bowiem kontrolę kwestionowanej decyzji w granicach sprawy i zasadnie przyjął, że brak podpisu osoby upoważnionej do działania w imieniu zakładu kontrolowanego powoduje skutek w postaci braku protokołu kontroli. Taki dokument nie może stanowić podstawy do dalszych działań organu, w tym zaleceń pokontrolnych, jak również nałożenia kary za nieprzestrzeganie wymagań sanitarnych. Chybiony jest zarzut dotyczący uzasadnienia podjętego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny wyroku. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt: II FPS 8/09, LEX nr 552012, wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt: II FSK 568/08, LEX nr 513044). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Oceniając kwestionowany wyrok pod tym kątem stwierdzić należy, że Sąd wyczerpująco odniósł się do okoliczności sprawy i w sposób rzetelny wyjaśnił motywy leżące u podstaw podjętego rozstrzygnięcia. W tym stanie rzeczy skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 P.p.s.a.