II OSK 876/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) Sędzia del. WSA Sławomir Pauter Protokolant starszy asystent sędziego Justyna Żurawska po rozpoznaniu w dniu 21 lutego 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 stycznia 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 2873/15 w sprawie ze skargi J. K. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2015 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 10 stycznia 2017 r. oddalił skargę J. K. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej MWINB) z dnia [...] października 2015 r. w przedmiocie nakazu rozbiórki. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Zaskarżoną decyzją MWINB utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. (dalej PINB) z [...] sierpnia 2013 r. w przedmiocie nakazania J. K. wykonania rozbiórki samowolnie zrealizowanego budynku gospodarczo-garażowego o wymiarach 16,55m x 10,20m i 2,17m x 2,13m (powierzchnia zabudowy 173,43 m²) zlokalizowanego na działce nr ew. [...], położonej w miejscowości O., gm. N. MWINB ponownie rozpatrywał sprawę w wyniku uchylenia jego poprzedniej decyzji z dnia [...] października 2013 r. przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 7 października 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 70/14. Skargę na ww. decyzję MWINB złożyła J. K., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Zaskarżonej decyzji zarzuciła, podobnie jak w sprawie zakończonej wyrokiem z dnia 7 października 2014 r., VII SA/Wa 70/14, naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz.U. z 2016 r., poz. 23; dalej k.p.a.), a także art. 24 pkt 3 k.p.c. oraz art. 24 § 6 k.p.a. W odpowiedzi na skargę MWINB wniósł jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę. Sąd stwierdził, że strony miały zapewniony czynny udział na każdym etapie postępowania, były poinformowane o jego wszczęciu, możliwości wypowiedzenia się i wnoszenia uwag oraz zastrzeżeń, korzystały z tego prawa wnosząc swoje uwagi i wątpliwości, a organy odnosiły się do nich w swoich decyzjach. Zdaniem Sądu, organ odwoławczy ponownie rozpatrując sprawę po wyroku WSA w Warszawie z 7 października 2014 r., prawidłowo wywiązał się z nałożonych na niego obowiązków. Z zebranych w sprawie dowodów wynika, że skarżąca nie przedstawiła dokumentów umożliwiających przeprowadzenie procedury legalizacyjnej przedmiotowej samowoli budowlanej, do których przedłożenia była zobowiązana postanowieniem PINB z [...] stycznia 2011 r. Sam fakt złożenia projektu budowlanego nie legalizuje dokonanej samowoli budowlanej. Sąd podzielił stanowisko MWINB, że organ powiatowy dokonał właściwych ustaleń w zakresie zbadania braków i nieprawidłowości w dokumentacji projektowej w oparciu o art. 49 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (j.t. Dz.U z 2013 r. poz.1409 ze zm.; dalej p.b.) oraz rozporządzenie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz.U. z 2012 r., poz. 462 ze zm.). W opinii Sądu, PINB prawidłowo stwierdził, iż koniecznym jest dokonanie przebudowy drenażu odwadniającego znajdującego się na działce objętej niniejszym postępowaniem. Z akt sprawy wynika, że inwestor uzyskał pozwolenie wodnoprawne na usunięcie drenaży z działki i zawiadomił organ nadzoru budowlanego o podjęciu robót w tym zakresie. Z treści pism skarżącej wynika, że roboty budowlane miały być przeprowadzone przez odpowiednią firmę, jednak na dzień sporządzenia uzasadnienie wyroku inwestor nie przedłożył stosownego dokumentu sporządzonego przez osobę z odpowiednimi uprawnieniami, w którym stwierdza on brak drenażu na przedmiotowej działce lub odpowiedniego uzgadniania w w/w zakresie wystosowanego przez Wojewódzki Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w Warszawie. Sąd wskazał, że organ nadzoru budowlanego nie jest właściwy do dokonywania ustaleń w tym zakresie. W ocenie Sądu, wobec braku przedłożenia stosownej dokumentacji, organ I instancji był uprawniony i zobowiązany do zastosowania ostatecznego środka, jakim jest orzeczenie rozbiórki. Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosła J. K., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazania sprawy WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania, a także zasądzenia kosztów postępowania. Wyrokowi temu zarzuciła naruszenie: 1. przepisów prawa procesowego, tj.: - art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.; dalej p.p.s.a.) przez rozpoznanie sprawy bez oparcia się o całość akt sprawy i przez uzasadnienie wyroku nie odnoszące się do wszystkich zarzutów skargi, co uniemożliwia kontrolę instancyjną orzeczenia; - art. 134 § 1 p.p.s.a. przez nierozpoznanie sprawy w aspekcie zgłoszonych zarzutów; 2. przepisów prawa materialnego, tj.: - art. 49 ust. 4 p.b. przez niewłaściwe zastosowanie polegające na niezastosowaniu tego przepisu w sytuacji gdy stan faktyczny polega na tym m.in., że przedmiotowy obiekt spełnia wymogi do wydania decyzji legalizacyjnej, a wymogi stawiane inwestorowi nie znajdują uzasadnienia w obowiązujących przepisach prawa; - art. 9 ust 1 p.b. przez niewłaściwe zastosowanie tego przepisu polegające na jego pominięciu i nie rozpoznaniu możliwości jego realizacji w tej konkretnej sytuacji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować. Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach. Wbrew zarzutom naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 141 § 4 oraz art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd I instancji rozważył należycie te okoliczności, które miały decydujący wpływ na wynik sprawy. Uwzględniając normatywną treść przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a., prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Należy przy tym podnieść, że w świetle uchwały siedmiu sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09 (ONSAiWSA 2010, nr 3, poz. 39), przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu nie zawiera stanowiska, co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, co w tej sprawie nie wystąpiło. Sąd I instancji prawidłowo przeprowadził kompleksową kontrolę ustalonego przez właściwe organy stanu faktycznego w przedmiotowej sprawie, jak i zastosowanie przepisów prawa materialnego w ramach kontroli działalności administracji publicznej. W rozpatrywanej sprawie Sąd wyjaśnił podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia. Przedstawił również zarzuty skargi, a także stanowisko organu. Tak sformułowane uzasadnienie wyroku odpowiada wymaganiom formalnym, a nadto pozwala na przeprowadzenie kontroli przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Wynikają z niego bowiem zasadnicze powody, które legły u podstaw wydania wyroku stwierdzającego, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Sąd I instancji dopełnił zatem obowiązku wynikającego z art. 141 § 4 p.p.s.a. Stwierdzić też należy, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., polegający na nieodniesieniu się w treści uzasadnienia do podniesionych w skardze zarzutów, mógłby odnieść skutek tylko wtedy, gdyby Sąd I instancji pominął istotne dla oceny sprawy argumenty skargi, bowiem z przepisu tego nie wynika obowiązek sądu do ustosunkowywania się do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze (por. wyrok NSA z dnia 17 lutego 2010 r., sygn. akt II FSK 1511/08). Podobne uwagi odnieść należy do zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a., ponieważ – jak trafnie podkreślano w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego – zgodnie z tym przepisem sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przepis ten można naruszyć wtedy, gdy strona w postępowaniu sądowym wskazywała na istotne dla sprawy uchybienia popełnione na etapie postępowania administracyjnego, bądź powołała w postępowaniu sądowym dowody, które zostały przez sąd pominięte, względnie, gdy w postępowaniu administracyjnym popełniono uchybienia na tyle istotne, a przy tym oczywiste, iż bez względu na treść zarzutów sąd nie powinien był przechodzić nad nimi do porządku (por. wyrok NSA z 26 października 2018 r., I OSK 2946/16, LEX nr 2582901). Tymczasem w niniejszej sprawie zostały wyjaśnione i rozważone wszystkie okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia, a pominięcie w rozważaniach zarzutów i okoliczności nie mających decydującego znaczenia dla rozstrzygnięcia nie miało wpływu na wynik sprawy. Zarzuty naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 141 § 4 oraz art. 134 § 1 p.p.s.a., nie są w tej sytuacji uzasadnione. Mając na uwadze treść przedłożonego projektu budowlanego Sąd I instancji trafnie uznał za prawidłową ocenę tego dokumentu dokonaną przez organy administracyjne. Zauważyć wypada, że wśród przyczyn, dla których organ nie zaakceptował przedłożonego projektu budowlanego, były tak istotne jego braki, jak np. brak obliczeń dla słupów konstrukcyjnych przenoszących obciążenie dźwigów oraz obliczeń projektowanych dźwigów stalowych, czy też niezgodność projektu z decyzją o warunkach zabudowy w zakresie spadku dachu (projekt – 5-7°, decyzja o warunkach zabudowy – ok. 10°). Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie kwestionują tych ustaleń. Natomiast w zakresie urządzeń melioracyjnych zaznaczyć trzeba, że z pism Wojewódzkiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w Warszawie z dnia [...] marca 2013 r. i z [...] września 2015 r. wynika, że położenie rurociągów drenarskich w terenie może różnić się od lokalizacji na mapie. Tak więc pisma te i dołączone mapy nie były wystarczające do poczynienia wiążących ustaleń w tym zakresie, a zatem konieczne było należyte wyjaśnienie tych kwestii, czego jednak nie uczyniono. Obowiązek wyjaśnienia tych okoliczności spoczywał na stronie ubiegającej się o zalegalizowanie samowoli budowlanej, a nie na organie, który nie może legalizować samowoli z urzędu. Z powyższego wynika, że w niniejszej sprawie nie zostały spełnione wymagania określone w ust. 1 art. 49 p.b., a zatem art. 49 ust. 4 p.b. nie został naruszony. Nie jest też zasadny zarzut naruszenia art. 9 ust. 1 p.b., bowiem rozważanie czy w sprawie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek dopuszczający odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych mogłoby mieć miejsce jedynie w sytuacji, gdyby wszystkie inne warunki pozwalające na akceptację przedłożonego projektu budowlanego były spełnione i jedynym powodem odmowy jego akceptacji było konkretne odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych, a nie rozważono czy w okolicznościach tej sprawy zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek dopuszczający takie odstępstwo. W niniejszej sprawie sytuacja taka nie zachodziła. W tym stanie rzeczy wszystkie podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie miały usprawiedliwionych podstaw i nie mogły zostać uwzględnione. Mając na względzie powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.