II GSK 2249/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kisielewicz Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia del. WSA Szymon Widłak (spr.) Protokolant Mateusz Rogala po rozpoznaniu w dniu 29 maja 2018 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej R. T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 14 stycznia 2016 r. sygn. akt III SA/Gd 755/15 w sprawie ze skargi R. T. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od R. T. na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego kwotę 1800 (tysiąc osiemset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zaskarżonym wyrokiem z 14 stycznia 2016r., sygn. akt III SA/Gd 755/15, po rozpoznaniu na rozprawie sprawy ze skargi R. T. (dalej: "strona", "skarżący") na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z [...] lipca 2015r., nr [...], w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego z naruszeniem prawa oddalił skargę. Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym. W dniu [...] września 2014r. przeprowadzono kontrolę drogową zespołu pojazdów, którym kierował L. O., wykonujący przewóz w imieniu R. T. Na podstawie zgromadzonego materiału stwierdzono następujące naruszenia: nierejestrowanie za pomocą urządzenia rejestrującego lub cyfrowego urządzenia rejestrującego na wykresówce lub karcie kierowcy wskazań w zakresie prędkości pojazdu, aktywności kierowcy i przebytej drogi, przekroczenie maksymalnego dziennego czasu prowadzenia pojazdu, przekroczenie maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy, skrócenie dziennego czasu odpoczynku. Decyzją z dnia [...] stycznia 2015 r. [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego , działając na podstawie art. 92a ust. 1 oraz art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tj.: Dz. U. z 2013 r. poz. 1414 ze zm.), nałożył na R. T., prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą A., karę pieniężną w wysokości 10.000 zł za naruszenie przepisów o transporcie drogowym. Stosownie do treści lp. 6.2.1, 5.1.1, 5.1.2, 5.2.1, 5.2.2, 5.3.1 oraz 5.3.2 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym w sumie kara pieniężna za stwierdzone naruszenia winna wynosić 12.750 zł. Zgodnie z art. 92a ustawy o transporcie drogowym kara została ograniczona do kwoty 10.000 zł. Organ nie znalazł podstaw do odstąpienia od ukarania lub umorzenia postępowania na podstawie art. 92b lub art. 92c ustawy o transporcie drogowym wskazując, że przedsiębiorstwo transportowe powinno regularnie kontrolować kierowców, czy przestrzegają stosownych przepisów i wydawać im odpowiednie polecenia. Przedsiębiorstwo ponosi także odpowiedzialność za naruszenia przepisów, których dopuszczają się kierowcy tego przedsiębiorstwa. Z zeznań kierowcy wynika, że powierzano mu do realizacji zadania, których nie mógł zrealizować jednoosobowo bez naruszenia norm. R. T. złożył od tej decyzji odwołanie, zarzucając naruszenie art. 92b i art. 92c ustawy o transporcie drogowym. Wskazał, że dokonał wszelkich możliwych czynności, zmierzających do zapewnienia przestrzegania zasad określonych w w/w przepisach, a ponadto nie miał żadnego wpływu na popełnienie naruszeń przez kierowcę. Wszystkie stwierdzone naruszenia powstały wyłącznie wskutek samowolnego działania kierowcy, który bez wiedzy i zgody pracodawcy, wbrew przepisom i zasadom obowiązującym w przedsiębiorstwie, wykonał przejazd bez włożonej karty kierowcy, a także niewłaściwie zadysponował swoim czasem. Na skutek złożonego odwołania Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] lipca 2015 r., na podstawie m.in. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 4 pkt 22 lit. a, lit. h, art. 92a ust. 1, ust. 2 i ust. 6, oraz 92b ust. 1 i art. 92c ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, lp. 6.2.1, lp. 5.1, lp. 5.2 oraz lp. 5.3 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym, utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy wskazał, że trudno zgodzić się, że R. T. zapewnia właściwą organizację pracy w przedsiębiorstwie, skoro przeprowadzona kontrola wykazała rażące naruszenia norm czasu pracy. Strona przy zachowaniu należytej staranności miała możliwość dopilnowania i dyscyplinowania kierowcy w zakresie obowiązujących przepisów. Nadzór nad prawidłowym odbieraniem okresów odpoczynku oraz nieprzekraczaniem dziennego czasu prowadzenia pojazdu przez kierowców jest niezbędny. Organ zwrócił uwagę na treść zaświadczenia o działalności, wystawionego i wręczonego kierowcy w dniu 25.08.2014 r. z którego wynika, że kierowca L. O. od godz. 23:00 dnia 22.08.2014 r. do godz. 17:00 dnia 25.08.2014 r. przebywał na urlopie. Powyższe zaświadczenie zgodnie z przepisami przedsiębiorca wręcza kierowcy przed rozpoczęciem przez niego przewozu drogowego. Natomiast z protokołu przesłuchania kierowcy wynika, że w dniu 25.08.2014r. nikt poza nim nie prowadził pojazdu, a kontrolowany pojazd prowadzony był od godziny 7:35 (dane cyfrowe oraz wydruk). Zatem trudno podzielić stanowisko przedsiębiorcy w sytuacji, gdy sam własnoręcznym podpisem potwierdził nierzeczywiste informacje. Organ odwoławczy stwierdził, że brak jest podstaw do zastosowania art. 92c ust. 1 ustawy o transporcie drogowym za względu na fakt, że do stwierdzonych naruszeń doszło w okolicznościach, które przedsiębiorca powinien przewidzieć i nie dopuścić do ich zaistnienia. Strona nie wskazała okoliczności, których nie mogła przewidzieć oraz na które nie miała wpływu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, oddalając skargę na powyższą decyzję w oparciu o art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej: "P.p.s.a."), w pierwszej kolejności wskazał, że kwestie dotyczące stwierdzonych naruszeń prawa czy też wysokości nałożonej kary pieniężnej nie były w sprawie sporne, natomiast ocenie sądu poddano zasadność nie zastosowania przepisów art. 92 b ust. 1 oraz art. 92c ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001r. o transporcie drogowym( j.t. Dz.U. z 2013 r. poz.1414 ze zm.). W ocenie WSA w Gdańsku organy zasadnie uznały, że przesłanki z przywołanego przepisu nie zostały spełnione. Przeczą temu zeznania świadka – kierowcy, z których wynika, że przedsiębiorca nie zapewnił właściwej organizacji i dyscypliny pracy, umożliwiającej przestrzeganie przepisów przez kierowców, jak też liczba stwierdzonych podczas kontroli naruszeń. Wykładnia omawianego przepisu musi uwzględniać zasadę, że za działalność przedsiębiorstwa wykonującego transport drogowy odpowiedzialność ponosi to przedsiębiorstwo. Istnieje możliwość zwolnienia się przedsiębiorcy z odpowiedzialności za działania osób, którymi posługuje się w wykonywaniu działalności, o ile wykaże on okoliczności wymienione w omawianym przepisie. Skarżący nie przedłożył jednak dowodów pozwalających na stwierdzenie, że wykazał przesłanki pozwalające na nie nakładanie na niego kary pieniężnej. Do odwołania dołączył jedynie, co wynika także z wykazu załączników, dokumenty dotyczące listy płac i wypłat diet. Organ odwoławczy wskazał też na fakt nierzetelności sporządzanych przez skarżącego dokumentów, bowiem podpisał on zaświadczenie, wręczane osobiście, o działalności z dnia 25 sierpnia 2014 r., z którego wynika, że kierowca od 22 sierpnia 2015 r. do godz. 17.00 dnia 25 sierpnia 2014 r. przebywał na urlopie ( odbierał odpoczynek), mimo że w dniu 25 sierpnia 2015 r. kierowca ten prowadził pojazd od godziny 7.35. Sąd I- szej instancji uzasadniając swoje stanowisko co do możliwości zastosowania w sprawie art. 92 c ust.1 pkt 1 zauważył, że warunkiem wyłączenia odpowiedzialności przedsiębiorcy w oparciu o w/w przepis ustawy jest wykazanie zapewnienia właściwej organizacji i dyscypliny pracy ogólnie wymaganej w stosunku do prowadzenia przewozów drogowych. W przepisie tym chodzi o sytuację wyjątkową, czyli taką, której doświadczony i profesjonalny podmiot wykonujący przewóz drogowy nie był w stanie przewidzieć. W świetle przepisu prawa materialnego udowodnienie określonej okoliczności faktycznej może obciążać stronę postępowania. Okoliczności objęte hipotezą art. 92c ust. 1 ustawy powinien udowodnić przedsiębiorca, bowiem to on wywodzi skutki prawne z nich wynikające. Skarżący w tej sytuacji powinien był przedłożyć dowody na okoliczności objęte hipotezą omawianego przepisu, z których wynikałoby, że nie miał wpływu na powstanie naruszenia prawa przez kierowcę pojazdu lub że naruszenie przepisów nastąpiło wskutek zdarzeń czy okoliczności, których nie mógł przewidzieć. Na przedsiębiorcę nałożony został obowiązek wyboru właściwych rozwiązań organizacyjnych dotyczących dyscyplinowania osób wykonujących na jego rzecz usługi kierowania pojazdem; przedsiębiorcę obciążają kwestie właściwego doboru osób współpracujących, właściwego systemu motywacyjnego czy szkoleniowego. Sąd I-ej instancji uznał, że skarżący nie wykazał w toku postępowania administracyjnego, że podmiot wykonujący przewozy nie miał wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie przepisów nastąpiło wskutek zdarzeń lub okoliczności, których podmiot wykonujący przewozy nie mógł przewidzieć. W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku zarzucono: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego - tj. art. 92b. ust. 1. ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (dalej: u.t.d.), poprzez poprzez jego błędną wykładnię przejawiającą się w przyjęciu nie znajdującego odzwierciedlenia w przepisach prawa domniemania niezgodności z prawem prowadzenia działalności gospodarczej przez skarżącego - in abstracto, 2) naruszenie przepisów prawa materialnego - tj. art. 92 c. ust. 1 pkt 1) ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym, poprzez poprzez jego niezastosowanie, pomimo że okoliczności sprawy wskazywały że skarżący nie miał wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których skarżący nie mógł przewidzieć i kontrolować, 3) naruszenie przepisów postępowania, to jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez przyjęcie innych kryteriów oceny zaskarżonej decyzji, niż zgodność z prawem, bowiem gdyby Sad I instancji ocenił obie decyzje administracyjne pod kątem legalności, to skarga na decyzję winna zostać uwzględniona. W rezultacie powyższych zarzutów skarżący wniósł o: 1) zmianę zaskarżonego wyroku – poprzez uchylenie decyzji organu I-szej instancji oraz organu II-ej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. 2) ewentualnie – w przypadku nie uwzględnienia powyższego wniosku – o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie Wojewódzkiemu Sadowi Administracyjnemu w Gdańsku sprawy do ponownego rozpatrzenia 3) zasądzenie kosztów postępowania wywołanego skargą kasacyjną. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawione zostało stanowisko, z którego wynika, że skarżący podjął wszelkie możliwe starania o dokonanie czynności, zmierzających do zapewnienia przestrzegania zasad, określonych w art. 92b ust.1 pkt.1 i 2 u.t.d., a na powstanie stwierdzonych naruszeń nie miało żadnego wpływu, a zatem zachodzą odpowiednie przesłanki do zastosowania przepisów art. 92b ust.1 i 92c ust.1 u.t.d.. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie złożono. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i w związku z tym nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie podkreślenia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje konkretną sprawę w granicach zarzutów skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny zostały wymienione w § 2 powołanego artykułu. W niniejszej sprawie nie występuje żadna z okoliczności stanowiących o nieważności postępowania prowadzonego przez WSA w Gdańsku. Zarzuty skargi kasacyjnej skonstruowane zostały na obydwu podstawach przewidzianych w art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. tj. zarówno na naruszeniu prawa materialnego, jak i na naruszeniu przepisów postępowania, które – zdaniem strony – mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W świetle przedstawionych zarzutów odczytywanych łącznie z ich uzasadnieniem, spór na etapie postępowania kasacyjnego sprowadza się do kwestii, czy sąd I instancji zasadnie przyjął odpowiedzialność skarżącego za brak rejestracji za pomocą urządzenia rejestrującego lub cyfrowego urządzenia rejestrującego na wykresówce lub karcie kierowcy wskazań w zakresie prędkości pojazdu, aktywności kierowcy i przebytej drogi, przekroczenie maksymalnego dziennego czasu prowadzenia pojazdu, przekroczenie maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy, skrócenie dziennego czasu odpoczynku. Przede wszystkim rozpoznając zawarty w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów postępowania, to jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, zauważyć należy, że w zakresie art. 174 pkt 2 u.p.s.a jest on całkowicie nietrafny. Strona jako jego uzasadnienie określiła przyjęcie przez sąd I-szej instancji innych kryteriów oceny zaskarżonej decyzji, niż zgodność z prawem, bowiem –zdaniem skarżącego kasacyjnie - gdyby Sąd I instancji ocenił obie decyzje administracyjne pod kątem legalności, to skarga na decyzję winna zostać uwzględniona. Z zasady dyspozycyjności określonej w art. 183 .u.p.s.a wynika, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Brak sprecyzowania zarzutu skargi uniemożliwa jego rozpoznanie. W kontekście całości skargi kasacyjnej stwierdzić należy, że postawione w skardze kasacyjnej zarzuty, zarówno naruszenia prawa procesowego, jak i materialnego zmierzają w istocie do zakwestionowania przyjętego przez organy i zaakceptowanego przez Sąd I instancji stanowiska, że w rozpoznawanej sprawie brak było podstaw do zastosowania art. 92b ust. 1 pkt 1 oraz art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d., tj. przepisów stanowiących wyjątek od zasady odpowiedzialności karnoadministracyjnej podmiotu wykonującego przewóz drogowy za naruszenie obowiązków lub warunków przewozu drogowego. Z tym stanowiskiem skarżącego nie można się zgodzić. Ustawa o transporcie drogowym w art. 92a ust. 1 przewiduje odpowiedzialność karnoadministracyjną podmiotu wykonującego przewóz drogowy za naruszenie obowiązków lub warunków przewozu drogowego, w tym m.in. dotyczących czasu pracy kierowców oraz obowiązku rejestracji wskazań w zakresie prędkości pojazdu, aktywności kierowcy i przebytej drogi. Odpowiedzialność ta ma charakter obiektywny, co oznacza, że jest niezależna od winy podmiotu naruszającego obowiązki lub warunki przewozu. Wyjątek od zasady odpowiedzialności obiektywnej podmiotu wykonującego przewóz został uregulowany w art. 92c ust. 1 u.t.d. Zgodnie z pkt 1 tego przepisu, nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 92a ust. 1, a postępowanie wszczęte w tej sprawie umarza się, jeżeli okoliczności sprawy i dowody wskazują, że podmiot wykonujący przewozy lub inne czynności związane z przewozem nie miał wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których podmiot nie mógł przewidzieć. W myśl zaś art. 92b ust. 1 pkt 1 u.t.d., nie nakłada się kary pieniężnej za naruszenie przepisów o czasie prowadzenia pojazdów, wymaganych przerwach i okresach odpoczynku, jeżeli podmiot wykonujący przewóz zapewnił właściwą organizację i dyscyplinę pracy ogólnie wymaganą w stosunku do prowadzenia przewozów drogowych, umożliwiającą przestrzeganie przez kierowców właściwych przepisów. Jak podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych, to przewoźnik jest zobowiązany do wykazania, że spełnione zostały przesłanki wyłączające jego odpowiedzialność za naruszenie przepisów o transporcie drogowym, zarówno określone w art. 92b ust. 1, jak i w art. 92c ust. 1 u.t.d. (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 sierpnia 2015r., sygn. akt II GSK 1597/14, dostępny na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Tymczasem w świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie sposób uznać, by przesłanki egzoneracyjne określone w wymienionych przepisach zostały spełnione. Skarżący nie przedstawił dokumentów mogących potwierdzać, że w prowadzonym przez niego przedsiębiorstwie wprowadzone zostały odpowiednie środki mające na celu zapobieganie powtarzaniu naruszeń. Nie można zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie, że nie miał on wpływu na powstanie naruszenia oraz że popełnienia tego naruszenia nie mógł przewidzieć. Przedsiębiorca powinien wykazać, że dołożył należytej staranności, a zatem uczynił wszystko, aby kierowca prawidłowo rejestrował swoją aktywność za pomocą urządzenia rejestrującego. Przedsiębiorcę zobowiązują do tego i jednocześnie uprawniają relacje prawne łączące go z kierowcą wykonującym przewóz w jego imieniu i na jego rachunek. Kierowca realizował przewóz drogowy na rzecz skarżącego. Do pracodawcy należy zarówno odpowiednie zorganizowanie pracy pracownika, jak i sprawowanie kontroli wykonywania tej pracy. W związku z tym pracodawca ponosi ryzyko niewłaściwego wykonania pracy przez pracownika. Niewątpliwie pracodawca dysponuje środkami organizacyjnymi i motywacyjnymi, które mogą być skuteczne w zapobieganiu, aby kierowca nie naruszał tak istotnych obowiązków związanych z wykonywaniem przewozów. W rozpoznawanej sprawie przedsiębiorca nie wykazał, że dopełnił należytej staranności w zorganizowaniu i kontrolowaniu pracy kierowcy, tak aby nie naruszał on przepisy dotyczące czasu pracy kierowców. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego obciąża pracodawcę już akcentowana przez organy administracyjne jak też sąd I-szej instancji sama treść zaświadczenia o działalności, wystawionego i wręczonego kierowcy w dniu 25.08.2014r. Wynika z niego, że kierowca L. O. od godz. 23:00 dnia 22.08.2014r. do godz. 17:00 dnia 25.08.2014r. przebywał na urlopie, gdy tymczasem z protokołu przesłuchania kierowcy wynika, że w dniu 25.08.2014r. nikt poza nim nie prowadził pojazdu, a kontrolowany pojazd prowadzony był od godziny 7:35 (dane cyfrowe oraz wydruk). Zatem trudno podzielić stanowisko przedsiębiorcy co do dopełnienia staranności w organizacji czasu pracy w sytuacji, gdy sam własnoręcznym podpisem potwierdził nierzeczywiste informacje. W świetle powyższego nie można zatem uznać, by przedsiębiorca wykazał, że nie miał wpływu na powstanie stwierdzonych naruszeń. W związku z powyższym nie mogły zostać uwzględnione postawione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa procesowego. Organ przeprowadził bowiem postępowanie w sposób prawidłowy, zmierzając do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, wyczerpująco zebrał i rozpatrzył materiał dowodowy, w tym również dokumenty przedstawione przez skarżących. Należy więc stwierdzić, że Sąd I instancji zasadnie przyjął, iż w sprawie nie zachodziły przesłanki egzoneracyjne określone w art. 92b ust. 1 pkt 1 i art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d., a w konsekwencji zaakceptował niezastosowanie tych przepisów przez organ administracji. Z tej przyczyny nie mogły również zostać uwzględnione zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przytoczonych przepisów prawa materialnego. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. Sz.Widłak A.Kisielewicz G.Jyż