II GSK 2715/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zofia Przegalińska Sędzia NSA Ludmiła Jajkiewicz Sędzia del. WSA Małgorzata Jużków (spr.) po rozpoznaniu w dniu 14 grudnia 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 24 lutego 2016 r. sygn. akt I SA/Sz 1422/15 w sprawie ze skargi A. M. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] października 2015 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności rolnośrodowiskowych oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie (dalej: Sąd I instancji lub WSA) wyrokiem z 24 lutego 2016 r., sygn. akt I SA/Sz 1422/15 oddalił skargę A. M. (dalej: skarżący) na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (ARiMR) w S. (dalej: Dyrektor) z [...] października 2015 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności rolnośrodowiskowych na rok 2009. Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy. W dniu 11 maja 2009 r. wpłynął do Biura Powiatowego ARiMR w S. (dalej: Biuro Powiatowe) wniosek skarżącego o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2009. Wniosek obejmował realizację pakietu 2 w wariancie 2.3 trwałe użytki zielone (z certyfikatem zgodności) na działkach o łącznej powierzchni 45,37 ha oraz pakietu 3 w wariancie 3.1 Ekstensywna gospodarka na łąkach i pastwiskach na gruntach o areale równym 25,37 ha. Decyzją z [...] lutego 2010 r. Kierownik Biura Powiatowego przyznał skarżącemu płatność rolnośrodowiskową w łącznej wysokości 22 559,95 zł, w pełni odpowiadającym powierzchniom i wariantom programu rolnośrodowiskowego. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR decyzją z [...] lipca 2011 r. stwierdził nieważność decyzji z [...] lutego 2010 r. Podstawą rozstrzygnięcia było pominięcie przez Kierownika Biura Powiatowego aktualnych danych dotyczących powierzchni użytkowanych rolniczo a deklarowanych przez A. M., co wypaczyło wynik prowadzonego postępowania. W dniu 31 stycznia 2013 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR wydał decyzję na mocy, której przyznał wnioskodawcy płatność rolniczą na rok 2009 w kwocie pomniejszonej, tj. 17 622,55 zł (o 4 937,40 zł), gdyż w zakresie wariantu 2.3 powierzchnia kwalifikująca się do objęcia pomocą jest o 6,33 ha mniejsza od deklarowanej. Następnie decyzją z [...] czerwca 2013 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR ustalił A. M. kwotę nienależnie pobranych płatności rolnośrodowiskowych w wysokości 4 937,40 zł. Kwota ta stanowiła różnicę pomiędzy kwotą wypłaconą a należną, wynikającą z powyższej decyzji. Producent złożył odwołanie od obu wskazanych wyżej decyzji. Organ odwoławczy uchylił decyzję z [...] września 2013 r., jako przedwczesną, gdyż decyzja z [...] stycznia 2013 r. przyznająca dotacje w pomniejszonej kwocie nie weszła do obrotu prawnego z racji wadliwego doręczenia. Decyzja ta została ponownie wysłana [...] września 2014 r. i uznał za doręczoną 10 października 2014 r. Pomimo wniesionego odwołania organ odwoławczy nie znalazł podstaw do jej uchylenia i decyzją z [...] grudnia 2014 r. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR [...] stycznia 2015 r. ponownie wszczął postępowanie w sprawie ustalenia A. M. (M.) kwoty nienależnie pobranych płatności rolnośrodowiskowych za rok 2009. Postępowanie to zakończyło się wydaniem [...] lutego 2015 r. decyzji ustalającej kwotę nienależnie pobranych płatności w wysokości 4 937,40 zł, jako różnicę pomiędzy kwota wypłaconą na podstawie decyzji z [...] lutego 2010 r. a należną z mocy decyzji z [...] stycznia 2013 r. Orzekając na skutek odwołania Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR decyzją z [...] października 2015 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu podkreślił, że postępowanie w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności ma odmienny charakter od postepowań w sprawie ich przyznania. Zatem wycofanie decyzji w sprawie przyznania płatności zgodnie z wnioskiem producenta, zastąpionej decyzją ostateczną przyznającą pomoc w wysokości pomniejszonej, stanowi samoistną przesłankę do dochodzenia zwrotu pomocy wypłaconej na bazie pierwszego z rozstrzygnięć. Ponadto za nieuzasadniony organ uznał zarzut błędnej oceny stanu faktycznego w sprawie o przyznanie płatności na rok 2009 w kontekście wyroku Wojewódzkiego Sądu w Szczecinie z 25 czerwca 2015 r., sygn. akt I SA/Sz 349/15, który oddalił skargę na ostateczną decyzję Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR z [...] grudnia 2014 r. w przedmiocie płatności rolnośrodowiskowych na rok 2009. Wyrokiem z 24 lutego 2016 r., sygn. akt I SA/Sz 1422/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę A. M. na decyzję Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR z dnia [...] października 2015 r. W uzasadnieniu Sąd I instancji podkreślił, że przedmiotem kontroli sądowej była decyzja o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji programu rolnośrodowiskowego na rok 2009, a nie decyzja o przyznaniu płatności na ten rok. Tym samym Sąd nie mógł uwzględnić zarzutów podniesionych w skardze, które dotyczyły innych postępowań zakończonych decyzją ostateczną a nawet poddanych kontroli sądowej. Przedmiotowe postępowanie prowadzone jest na podstawie art. 29 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz.U. nr 98, poz. 634, dalej także ustawa o ARiMR) i jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, to jednak ustalenie czy przyznane kwoty pomocy są przyznane nienależnie lub w nadmiernej wysokości może wynikać z ustaleń dokonanych w toku postępowania toczącego się na podstawie art. 29 ust. 1 ustawy, jak też z ostatecznych decyzji wydanych w postępowaniach w przedmiocie przyznania płatności lub pomocy. W związku z tym, że producent we wniosku o przyznanie płatności na 2009 rok wskazał także powierzchnie nieuprawnione do tych płatności organy zasadnie wszczęły na podstawie wyżej wskazanego przepisu postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu programu rolnośrodowiskowego za rok 2009. Sąd I instancji podkreślił, że podstawę faktyczną orzekania o zwrocie płatności jest okoliczność wypłaty płatności skarżącemu w oparciu o skutecznie wycofaną z obrotu prawnego decyzję z dnia [...] lutego 2010 r. w kwocie łącznej 22 559,95 zł, w sytuacji, gdy decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r. płatność na ten rok została przyznana w kwocie łącznej 17 622,55 zł, czyli o 4 937,40 zł mniejszej. Decyzja o przyznaniu płatności rolnośrodowiskowej w kwocie pomniejszonej ma walor ostateczności i była poddana kontroli sądowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wskazanym wyżej wyrokiem (sygn. akt I SA/Sz 349/15) skargę oddalił na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012 r., poz. 270 ze zm., w skrócie ppsa). Zarzuty strony, że organ w zaskarżonej decyzji błędnie zebrał materiał dowodowy, a przede wszystkim nie przeprowadził dowodu z protokołu oględzin działki ewidencyjnej z 2 marca 2015 r. Sąd I instancji uznał za bezzasadne. Organ był bowiem był zobowiązany do ustalenia, czy producent pobrał nienależne lub nadmierne płatności w ramach realizacji Programu Rolnośrodowiskowego za 2009 rok, jak również do ustalenia wysokości kwoty do zwrotu przez producenta. Uczynił to na podstawie powyżej przytoczonych decyzji o stwierdzeniu nieważności decyzji przyznającej płatność w pierwotnej wysokości oraz decyzji o przyznaniu tej płatności w pomniejszonej wysokości. Prawidłowo, zatem ustalił, że w niniejszej sprawie producent otrzymał płatności nienależne, czyli płatności przyznane niezgodnie z przepisami unijnymi i wbrew warunkom przewidzianym dla tych płatności w przepisach krajowych, skoro ostateczna decyzja o płatności na 2009 rok opiewa na kwotę niższą aniżeli kwota wypłacona producentowi. W ocenie Sądu I instancji w sprawie nie miały zastosowania przesłanki ograniczające obowiązek zwrotu pobranych płatność, jak również kwota nienależnie pobranych płatności nie uległa przedawnieniu. A. M. zaskarżając wyrok w całości domaga się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji albo w przypadku stwierdzenia wystąpienia przesłanek z art. 188 ppsa uchylenie zaskarżonego orzeczenia i oddalenie skargi. Ponadto, skarżący wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej w postępowaniu uproszczonym i zrzekł się przeprowadzenia rozprawy. Skarżący zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów: 1) prawa materialnego, tj. a) art. 73 ust. 5 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiające szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającego wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników, poprzez przyjęcie, iż nie upłynął 4-letni okres, o którym stanowi rzeczony przepis, podczas gdy ze stanu faktycznego sprawy wynika, iż rzeczony okres upłynął oraz poprzez przyjęcie, ze doręczenie decyzji stwierdzającej nieważność rozstrzygnięcia na podstawie, którego dokonano płatności jest data pierwszego powiadomienia o nieuzasadnionym charakterze płatności, podczas, gdy jej przedmiot nie przesądzał o wysokości ostatecznie przyznanej beneficjentowi płatności; b) art. 73 ust. 4 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004, poprzez jego niezastosowanie, pomimo, iż na jego podstawie obowiązek zwrotu płatności nie ma zastosowania do skarżącego; 2) prawa procesowego mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa poprzez oddalenie skargi pomimo naruszenia przez organ administracji: organów dwóch instancji w przedmiocie przyznania płatności w pomniejszonej wysokości, pomimo ich wydania w oparciu o błędne ustalenia faktyczne; a) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa poprzez brak przeprowadzenia postępowania dowodowego w sprawie i oparcie w całości rozstrzygnięcia na decyzjach organów dwóch instancji w przedmiocie przyznania płatności w pomniejszonej wysokości, pomimo ich wydania w oparciu o błędne ustalenia faktyczne; b) art. 136 ppsa poprzez brak przeprowadzenia dowodu z protokołu z oględzin przedmiotowej działki ewidencyjnej z 2 marca 2015 r. przeprowadzonej w celu weryfikacji powierzchni PEG, z której jednoznacznie wynika, ze powierzchnia stwierdzona wyłącznie w oparciu o tzw. ortomapy została bezpodstawnie zmniejszona a powierzchnia referencyjna działki wynosi 48,42 ha. Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżący kasacyjnie przedstawił w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Stosownie do treści art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA lub Sąd II instancji) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania sądowo administracyjnego określone w art. 183 § 2 ppsa. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, zatem spełnione zostały warunki do merytorycznego rozpoznania skargi kasacyjnej. Zgodnie z treścią art. 174 pkt 1 i 2 ppsa skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna wniesiona przez A. M. oparta została na obu podstawach kasacyjnych. W pierwszej kolejności należy przypomnieć, że przedmiotem kontroli Sądu i instancji była decyzja ostateczna Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR z dnia [...] października 2015 r. w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności rolnośrodowiskowych na rok 2009. W ocenie NSA zarzuty podniesione w tej skardze nie mają merytorycznego uzasadnienia, a dodatkowo są formalnie wadliwe. Stwierdzenie to dotyczy w szczególności zarzutów naruszenia prawa procesowego, które nie dotyczą postępowania będącego przedmiotem kontroli Sądu I instancji. Odnoszą się, bowiem do postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z [...] lutego 2010 r. o przyznaniu A. M. płatności rolnośrodowiskowej na rok 2009 oraz postępowania zakończonego ostateczną decyzją z [...] grudnia 2014 r. o przyznaniu producentowi płatności rolnośrodowiskowej na rok 2009 w kwocie pomniejszonej z racji deklarowania przez producenta większej o 6,33 ha powierzchni kwalifikującej się do objęcia pomocą. Decyzja ta została poddana kontroli sądowej. Wyrokiem z 25 czerwca 2015 r., sygn.. akt I SA/Sz. 349/15 WSA w Szczecinie skargę oddalił. Rozstrzygniecie to było również poddane kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego, który wyrokiem z 13 grudnia 2016 r., sygn. akt II GSK 2844/15 oddalił skargę kasacyjną A. M. Odnosząc się do kasacyjnej kontroli sprawy, stwierdzić należy, że Sąd I instancji w sposób jasny i precyzyjny wyjaśnił podstawę prawną kontrolowanego rozstrzygnięcia. Zaakceptował w tym zakresie stanowisko organów i uznał, że odpowiada ono prawu. Sąd II instancji akceptuje takie działania i stwierdza, że WSA w Szczecinie nie naruszył prawa w zakresie kontroli sposobu rozumienia treści art. 73 ust. 4 i 5 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniach Rady (WE) nr 1782/2003 i (WE) nr 73/2009, oraz wdrażania zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniu Rady (WE) nr 479/2008 (Dz. U. UE L z dnia 30 kwietnia 2004 r.). Stosownie do ust. 1 tego przepisu w przypadku dokonania nienależnej płatności, rolnik zwraca daną kwotę powiększoną o odsetki obliczone zgodnie z ust. 3. Zatem zasadą jest zwrot przez rolnika nienależnej płatności. Odstępstwa od tej zasady przewidziane zostały w ust. 4 stosownie, do którego obowiązek zwrotu określony w ust.1 nie ma zastosowania, jeżeli dana płatność została dokonana na skutek pomyłki właściwego organu lub innego organu oraz jeśli błąd nie mógł zostać wykryty przez rolnika, oraz w ust. 5, zgodnie, z którym obowiązek zwrotu nie ma zastosowania, jeżeli okres pomiędzy datą płatności pomocy, a datą pierwszego powiadomienia beneficjenta przez właściwe władze o nieuzasadnionym charakterze danej płatności jest dłuższy niż dziesięć lat, jednakże, jeśli beneficjent działał w dobrej wierze okres wskazany w akapicie pierwszym ograniczony jest do czterech lat. Zasadnie, bowiem organy wskazały, że w przedmiotowej sprawie płatność w pierwotnie przyznanej wysokości została dokonana na skutek świadomego zgłoszenia przez producenta do płatności terenów wyłączonych z takich płatności. Zatem przyczyną błędnego przyznania i wypłaty płatności było zachowanie producenta. Słusznie także organ wskazał, że skoro wypłata zawyżonego świadczenia miała miejsce w dniu 30 marca 2010 r., a doręczenie decyzji stwierdzającej nieważność rozstrzygnięcia, na podstawie, którego dokonano tej płatności nastąpiło w 22 lipca 2011 r., to zachowany został nawet krótszy niż czteroletni termin z art. 73 ust. 5 rozporządzenia nr 796/2004. Z treści, bowiem decyzji Dyrektor Zachodniopomorskiego Oddziału Regionalnego ARiMR o stwierdzeniu nieważności decyzji przyznającej płatność, jednoznacznie wynika nieuzasadniony charakter płatności dokonanej w pierwotnej wysokości. Ponadto podkreślenia wymaga, że zachowanie producenta polegające na zgłoszeniu do płatności obszarów z tych płatności wyłączonych (6,33 ha) nie może być uznane za działanie w dobrej wierze, gdyż było to działanie świadome, a żadne usprawiedliwione okoliczności nie uzasadniały świadomego błędnego wypełnienia wniosku o przyznanie płatności. Sąd I instancji podkreślił również, że w zaskarżonej decyzji organ zbadał czy w sprawie nie wystąpiły siła wyższa lub nadzwyczajne okoliczności zapisane w art. 47 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1974/2006 z dnia 15.12.2006 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW), (Dz. Urz. UE L 368/15 z 23.12.2006r.) oraz w § 45 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, które zwolniłyby producenta z obowiązku zwrotu wypłaconej pomocy finansowej w programie rolnośrodowiskowym. Dokonane ustalenia były negatywne, gdyż skarżący nie zgłosił wystąpienia takich zdarzeń. Z tego powodu przyjąć należy, że stanowisko skargi kasacyjnej nie ma prawnego uzasadnienia, a nadto jest wyrazem niezrozumienia istoty regulacji wskazanej w zarzucie i znaczenia dla jej rozstrzygnięcia ostatecznych decyzji w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o przyznaniu płatności w wysokości objętej wnioskiem oraz decyzji o przyznaniu płatności na rok 2009 w wysokości pomniejszonej. Jak trafnie zauważył Sąd I instancji, konsekwencją wydania powyższych rozstrzygnięć musi być wszczęcie postępowania w sprawie określenia kwoty nienależnie pobranych płatności rolnośrodowiskowych na rok 2009 a więc wydania decyzji kontrolowanych przez ten Sąd i objętych obecnie skargą kasacyjną. Zasadnie też Sąd I instancji podkreślił, że chociaż postępowanie prowadzone w trybie 29 ust. 1 i 2 ustawa o ARiMR jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, to ustalenie czy przyznane kwoty pomocy są przyznane nienależnie lub w nadmiernej wysokości może wynikać z ustaleń dokonanych w toku postępowania toczącego się na podstawie art. 29 ust. 1 ustawy, jak też z ostatecznych decyzji wydanych w postępowaniach nadzwyczajnych w przedmiocie przyznania płatności lub pomocy (por. wyrok NSA z dnia 29 czerwca 2012 r., sygn. akt II GSK 822/11, dostępny w CBOSA). W tej drugiej sytuacji zadaniem Prezesa Agencji nie jest kontrolowanie zasadności wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji przyznającej środki, a jedynie ustalenie, czy wyeliminowanie to jest prawnie skuteczne. Zarówno jednak wówczas, gdy w postępowaniu o ustalenie kwoty nadmiernie pobranych lub nienależnie pobranych środków publicznych przesłanka ta została ustalona w oparciu o dowody przeprowadzone w tej sprawie jak i wtedy, gdy wynika ona z ostatecznych decyzji uchylających lub stwierdzających nieważność decyzji w przedmiocie przyznania płatności czy pomocy, jest to kwestia mieszcząca się w sferze ustaleń faktycznych, a zatem prawidłowego zastosowania art. 29 ust.1 ustawy o ARiMR. Takiego zarzutu jednak w skardze kasacyjnej nie sformułowano. Mając na uwadze powyższe oraz treść art. 184 ppsa orzeczono jak w sentencji wyroku.