I OSK 993/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Wiśniewska Sędziowie: Sędzia NSA Irena Kamińska (spr.) Sędzia del. WSA Czesława Nowak-Kolczyńska Protokolant st. inspektor sądowy Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 15 stycznia 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 stycznia 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 663/13 w sprawie ze skargi A.R., B.P. i M.H. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 5 lutego 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi solidarnie na rzecz A.R., B.P. i M.H. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] lutego 2013 r., nr [...] po rozpatrzeniu odwołań A.R. i M.H. - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia [...] września 2011 r., nr [...], którą odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji (aktu nadania ziemi) nr [...] wydanego przez Powiatowy Urząd Ziemski w Rawie Mazowieckiej na parcelę nr [...] stanowiącą część gruntu o pow. [...] ha pochodzącego z majątku ziemskiego J. Zaskarżona decyzja wydana została w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną sprawy. Małżonkowie L. i C.P. byli współwłaścicielami majątku zapisanego w księdze wieczystej "Osada fabryczna J." nr [...] o powierzchni [...] ha, położonego we wsi J. C.P. była również właścicielką nieruchomości o powierzchni [...] ha, położonej we wsi J. Na podstawie dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 roku o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. 1945, Nr 3, poz. 13 z późn. zm.) ww. nieruchomości zostały przejęte na cele reformy rolnej co wynika z protokołu sporządzonego w dniu 6 marca 1945 roku. Następnie grunty te zostały rozparcelowane i nadane szeregiem dokumentów nadania ziemi, wskazanym w nich osobom. Decyzją z dnia [...] maja 2006 roku nr [...] Wojewoda Łódzki stwierdził, że przedmiotowy majątek ziemski nie podlegał przejęciu na cele reformy rolnej, bowiem żadna z nieruchomości nie odpowiadała normom obszarowym wymienionym w art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 roku. Powołując się na powyższe rozstrzygnięcie wnioskiem z dnia 20 listopada 2008 roku A.R. wraz z M.H. i B.P. następczynie prawne po L.i C.P. wniosły o stwierdzenie nieważności aktów nadania ziemi nr [...] Powiatowego Urzędu Ziemskiego w Rawie Mazowieckiej, mocą których nadano wskazanym w nich osobom nadziały ziemi z majątku J. Wnioskodawczynie zarzuciły ww. aktom naruszenie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 roku o przeprowadzeniu reformy rolnej z uwagi na to, że majątek ten nie spełniał norm obszarowych, o których mowa w tym przepisie. Decyzją z dnia [...] września 2011 roku nr [...] Wojewoda Łódzki odmówił stwierdzenia nieważności aktu nadania ziemi nr [...] wydanego przez Powiatowy Urząd Ziemski w Rawie Mazowieckiej. Pismem z dnia 28 września 2011 roku A.R. złożyła odwołanie od ww. decyzji zarzucając jej naruszenie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 roku poprzez przyjęcie, że nieruchomość objęta aktem nadania ziemi nr [...] stanowiła własność Skarbu Państwa, a także naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez odmowę stwierdzenia nieważności aktu nadania ziemi nr [...]. Pismem z dnia 19 października 2011 roku odwołanie od ww. decyzji Wojewody Łódzkiego złożyła również M.H., zarzucając że jest to decyzja błędna i wewnętrznie sprzeczna. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia 5 lutego 2013 r., nr [...] po rozpatrzeniu powyższych odwołań - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia [...] września 2011 r., W uzasadnieniu organ wskazał, iż akt nadania ziemi nr [...] Powiatowego Urzędu Ziemskiego w Rawie Mazowieckiej, mocą którego S.S. otrzymał nadział ziemi z majątku J., oznaczony jako parcela nr [...], został wydany na podstawie art. 1 ust. 2 lit. b) dekretu PKWN, zgodnie z którym przeprowadzenie reformy rolnej obejmuje tworzenie nowych samodzielnych gospodarstw rolnych dla bezrolnych, robotników i pracowników rolnych oraz drobnych dzierżawców. Natomiast na podstawie § 33 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 roku w sprawie wykonania dekretu PKWN (Dz. U. Nr 10, poz. 51), dokument nadania ziemi, stanowił tytuł własności nadanej działki i podstawę do ujawnienia praw w księdze wieczystej. Minister stwierdził, że w dniu [...] listopada 1946 roku wydane zostało zaświadczenie Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego w Łodzi nr [...] potwierdzające, że nieruchomość ziemska o nazwie "J." (osada fabryczna) położona w powiecie rawsko - mazowieckim stanowiąca własność L. i C.P., dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...], przeznaczona została na cele reformy rolnej. Jednocześnie wniesiono o wpisanie do księgi wieczystej nr [...] na podstawie powyższego zaświadczenia oraz art. 1 dekretu z dnia 8 sierpnia 1946 roku o wpisywaniu w księgach hipotecznych (gruntowych) praw własności nieruchomości przejętych ma cele reform rolnej (Dz. U. Nr 39, poz. 233) Skarbu Państwa jako właściciela tej nieruchomości. Organ podkreślił, że prowadząc postępowanie nieważnościowe bada się, czy w świetle zgromadzonych i dostępnych w dacie nadania ziemi dokumentów, faktów oraz okoliczności naruszone zostały w sposób oczywisty i bezsporny przepisy będące podstawą wydania zaskarżonej decyzji (w przedmiotowej sprawie będą to przepisy dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej). Zgodnie z art. 2 ust. 1a dekretu PKWN na cele reformy rolnej przeznaczone były nieruchomości stanowiące własność Skarbu Państwa z jakiegokolwiek tytułu. Mając to na uwadze, Minister stwierdził, że Powiatowy Urząd Ziemski w Rawie Mazowieckiej zaskarżony akt nadania ziemi nr [...] wydał zgodnie z obowiązującymi ówcześnie przepisami prawa oraz w oparciu o dokumenty, z których wynikało że Skarb Państwa stał się właścicielem gruntów przekazanych ww. aktem S.S. Odnosząc się do zarzutów skarżących Minister uznał, że nie są one zasadne. Z zaświadczenia z dnia 28 listopada 1946 roku nr [...] Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego w Łodzi wynikało bowiem, że Skarb Państwa posiadał tytuł prawny do gruntów, dla których prowadzona była księga wieczysta nr [...], z których wydzielono parcele nr [...] przekazaną aktem nadania ziemi oznaczonym nr [...] S.S. Nie można zatem w ocenie organu, powoływać się w kontekście powyższego na wydanie przedmiotowego aktu nadania ziemi z naruszeniem przepisów prawa. Odnosząc się natomiast do zarzutu wewnętrznej sprzeczności decyzji z dnia [...] września 2011 roku nr [...] Minister wskazał, że Wojewoda Łódzki istotnie powołał się w uzasadnieniu ww. decyzji na treść swojej decyzji z dnia [...] maja 2006 roku nr [...], którą stwierdził, że majątek "J." nie podpadał pod przepisy dekretu o reformie rolnej, jednak badając przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa rozstrzygający jest stan prawny oraz stan faktyczny z dnia wydania badanej decyzji. Przy czym na taką ocenę nie może mieć wpływu ani późniejsza zmiana prawa, ani tym bardziej zmiana jego interpretacji czy zmiana stanu prawnego. Wojewoda Łódzki, orzekając zatem decyzją z dnia [...] września 2011 roku w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności aktu nadania ziemi nr [...] Powiatowego Urzędu Ziemskiego w Rawie Mazowieckiej, celem wykazania wadliwości przedmiotowego aktu mógł oprzeć się jedynie na dokumentach, które istniały w dniu wydania aktu nadania ziemi nr [...] i na podstawie, których akt ten został wydany. Skargę na powyższą decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lutego 2013 r., do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosły A.R., M.H. i B.P. zarzucając jej mające wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania tj. art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez zaniechanie uchylenia oraz zmiany decyzji organu pierwszej instancji mimo, że została ona wydana z naruszeniem prawa procesowego i materialnego. W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 17 stycznia 2014 r. o sygn. akt I SA/Wa 663/13 uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia 14 września 2011 r. nr [...]. Ponadto Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu oraz zasądził od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz skarżących A.R., B.P. i M.H. solidarnie kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Sąd za błędny uznał pogląd, że na dzień wydania aktu nadania ziemi nr [...] stan prawny w sprawie był taki, że sporna nieruchomość była własnością Skarbu Państwa. Jak wskazał w uzasadnieniu, skoro działka gruntu objęta kwestionowanym aktem nadania ziemi nie stała się prawnie własnością Skarbu Państwa to ponad wszelką wątpliwość wywieść z tego należy, że Powiatowy Urząd Ziemski w Rawie Mazowieckiej nie mógł wydać tego aktu na podstawie art. 1 ust. 2 lit. b dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, zgodnie z którym przeprowadzenie reformy rolnej obejmowało tworzenie nowych samodzielnych gospodarstw dla bezrolnych, robotników i pracowników rolnych oraz drobnych dzierżawców. Wskazany akt nadania ziemi nie stanowił także skutecznego tytułu prawa własności ziemi w nim opisanego na podstawie paragrafu 33 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1.03.1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Warunkiem bowiem, w ocenie WSA w Warszawie, skutecznego wydania aktu nadania ziemi konkretnej nieruchomości było podleganie jej działaniu wymienionego dekretu. Zdaniem Sądu pierwszej instancji wydanie przez Wojewodę Łódzkiego prawomocnej decyzji z dnia [...] maja 2006 r. stwierdzającej, że nieruchomość nie podpadała pod działanie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej oznacza, że Państwo nie stało się jej właścicielem, a jedynie posługiwało się wadliwym tytułem własności. W konsekwencji WSA w Warszawie uznał , że zaskarżona decyzja naruszyła treść art. 2 ust.1 lit e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. poprzez przyjęcie, że nieruchomość objęta aktem własności ziemi stanowiła własność Skarbu Państwa . W następstwie powyższego organy naruszyły dyspozycję art. 156 parł pkt 2 k.p.a. poprzez odmowę stwierdzenia nieważności aktu nadania ziemi nr [...], w sytuacji gdy jego wydanie nastąpiło w stosunku do gruntu, który nie został objęty działaniem dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Powyższy wyrok w całości zaskarżył Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Orzeczeniu postawił dwa zarzuty. Po pierwsze, naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 2 ust. 1 lit. d) dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. nr 3, poz. 13 ze zm.) polegające na przyjęciu, że w przedmiotowej sprawie zaistniały przesłanki do stwierdzenia nieważności aktu nadania ziemi nr [...]. Po drugie, naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. polegające na uchyleniu obu decyzji w sprawie w sytuacji, gdy wymienionym decyzjom nie można zarzucić naruszenia prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania mającego istotny wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że wbrew ocenie Sądu pierwszej instancji, Powiatowy Urząd Ziemski w Rawie Mazowieckiej zaskarżony akt nadania ziemi wydał zgodnie z obowiązującymi ówcześnie przepisami prawa oraz w oparciu o dokumenty, z których wynikało, że Skarb Państwa stał się właścicielem gruntów przekazanych ww. aktem S.S. W dniu wydania aktu nadania ziemi nr [...] Skarb Państwa dysponował tytułem własności do gruntu objętego tym aktem, co oznacza, że mógł nim dysponować w granicach obowiązujących w dacie jego wydania przepisów prawa. Zdaniem skarżącego kasacyjnie bez znaczenia było wydanie w sprawie decyzji przez Wojewodę Łódzkiego w dniu [...] maja 2006 r. Nie zmienia ona bowiem stanu faktycznego i prawnego w jakim wydawany był analizowany akt nadania ziemi. Jak zaś wspomniano, zgodnie z zaświadczeniem WUZ w Łodzi z dnia [...] listopada 1946 r. nr [...] w dacie wydawania przedmiotowego aktu nadania ziemi Skarb Państwa mógł dysponować przedmiotową nieruchomością. Pełnomocnik skarżących wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Zaznaczył, że Skarb Państwa posługiwał się wadliwym tytułem prawnym do nieruchomości. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Naczelny Sąd Administracyjny, wobec niestwierdzenia przesłanek nieważności postępowania, związany jest zarzutami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zawiera jednak usprawiedliwionych podstaw. Istota zarzutów skargi kasacyjnej sprowadza się do kwestii tego, czy prawidłowo Sąd pierwszej instancji ocenił, że w przedmiotowej sprawie zaistniały przesłanki do stwierdzenia przez organ nieważności aktu nadania ziemi nr [...] określone w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., gdy z zaświadczenia WUZ w Łodzi z dnia [...] listopada 1946 r. nr [...] wynika, iż w dacie wydawania przedmiotowego aktu nadania ziemi Skarb Państwa mógł dysponować przedmiotową nieruchomością. Mając na uwadze powyższe wyjaśnić należy, że - jak wskazuje się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego - przesłankę rażącego naruszenia prawa z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. należy upatrywać nie w błędach wykładni przepisu, lecz w jasnych i niedwuznacznych przekroczeniach prawa i to takich, które z uwagi na ich skutki powodują, że dotkniętego wadą rozstrzygnięcia nie da się pogodzić z panującym porządkiem prawnym. O tym, czy miało miejsce rażące naruszenie prawa, decyduje więc przede wszystkim oczywistość tego naruszenia prowadząca do nadania prawa lub odmowy jego przyznania wbrew wszystkim przesłankom przepisu (zob. wyrok NSA z dnia 26 maja 2015 r., II OSK 2573/13). Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w wyraźnej sprzeczności z treścią przepisu przez ich proste zestawienie ze sobą, przy czym nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, a o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny; charakter tego naruszenia powoduje, iż owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa (zob. wyrok NSA z dnia 1 kwietnia 2015 r., I OSK 1806/13). Z takim jasnym i niedwuznacznym naruszeniem przepisów prawa - już w jego warstwie literalnej - ma się do czynienia w niniejszej sprawie. Jak stwierdzał bowiem art. 2 ust. 1 pkt e) dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, na cele reformy rolnej przeznaczone będą nieruchomości ziemskie stanowiące własność albo współwłasność osób fizycznych lub prawnych, jeżeli ich rozmiar łączny przekracza bądź 100 ha powierzchni ogólnej, bądź 50 ha użytków rolnych, a na terenie województw poznańskiego, pomorskiego i śląskiego, jeśli ich rozmiar łączny przekracza 100 ha powierzchni ogólnej, niezależnie od wielkości użytków rolnych tej powierzchni. Wojewoda Łódzki w swej ostatecznej decyzji z dnia 9 maja 2006 roku nr [...] stwierdził, że objęta niniejszą sprawą nieruchomość nie podpadała pod reformę rolną, gdyż jej powierzchnia była mniejsza, niż określona w ww. przepisie norma obszarowa. Decyzja ta determinuje ocenę stanu prawno-faktycznego w niniejszej sprawie ex tunc, odnosi się bowiem do stanu historycznego. Rację ma zatem skarżący kasacyjnie, że badając nieważność decyzji należy uwzględnić stan prawny i faktyczny z dnia jej wydania, wszelako wymieniona decyzja z dnia 9 maja 2006 roku nr [...] odnosi skutek także względem decyzji (aktu nadania ziemi) nr [...], deklaruje bowiem stan, w jakim akt ten powinien był być wydawany. Podważyła zatem w sprawie prawidłowość zapatrywania wynikającego ze wskazanego przez skarżącego kasacyjnie zaświadczenia WUZ w Łodzi z dnia 28 listopada 1946 r. nr [...], będącego wszak aktem wiedzy. Tym samym prowadząc postępowanie nieważnościowe organ powinien był uwzględnić stan wynikający ex tunc wskutek decyzji z dnia 9 maja 2006 roku nr [...], a nie niezgodnego z nią zaświadczenia WUZ w Łodzi z dnia 28 listopada 1946 r. nr [...]. W tym zaś świetle doszło w sprawie do rażącego naruszenia art. 2 ust. 1 pkt e) dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, jak wyjaśnił to Sąd pierwszej instancji, prawidłowo stosując art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w zaskarżonym wyroku. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a. Uzupełnienia wymaga jednak kwestia wytycznych dla organu. Podkreślić należy, że stwierdzenie przez Sąd istnienia w sprawie przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji nie oznacza, że organ bezwzględnie zobowiązany jest stwierdzić nieważność takiej decyzji. Jak wskazuje bowiem art. 156 § 2 k.p.a., nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1, 3, 4 i 7 k.p.a., jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Należy też zaznaczyć, że art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, został uznany za niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 12 maja 2015 r., P 46/13 (OTK-A 2015, nr 5, poz. 62). Tymczasem w niniejszej sprawie postępowanie nieważnościowe dotyczy aktu wydanego ponad pół wieku temu, co organ powinien ocenić pod kątem "znacznego upływu czasu". W tym kontekście zwrócić należy uwagę, że jeżeli nie można stwierdzić nieważności decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 156 § 2 k.p.a., organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie stwierdził nieważności decyzji (art. 158 § 2 k.p.a.). O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.