II OSK 1060/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zdzisław Kostka /spr./ Sędziowie sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia del. WSA Renata Detka Protokolant starszy asystent sędziego Anita Lewińska-Karwecka po rozpoznaniu w dniu 21 lutego 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej "[...]" Sp. z o.o. S.K.A. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 stycznia 2016 r. sygn. akt VII SA/Wa 368/15 w sprawie ze skargi "[...]" S.K.A. z siedzibą w W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 15 stycznia 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 368/16, na skutek skargi "[...]" S.K.A. w W. uchylił decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] grudnia 2014 r., którą uchylono decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z [...] października 2011 r. i przekazano sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] wskazaną decyzją z [...] października 2011 r., powołując się na art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego, zatwierdził projekt budowlany zamienny i udzielił skarżącej pozwolenia na wznowienie robót budowlanych przy budowie wielorodzinnych budynków mieszkalnych z usługami, garażem podziemnym i infrastrukturą techniczną przy ul. [...] w W. m.in. na działkach nr [...] i [...]. Odwołanie od tej decyzji wniósł [...] Sp. z o.o. w W. Rozpoznając to odwołanie [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] grudnia 2014 r., powołując się na art. 138 § 2 k.p.a., uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z [...] października 2011 r. i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy uznał, że będący stroną postępowania [...] Sp. z o.o. w W. nie brał udziału w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, co powoduje konieczność uchylenia decyzji tego organu i przekazania mu sprawy do ponownego rozpatrzenia. Skarżąca w skardze twierdziła, że organ odwoławczy powinien był umorzyć postępowanie odwoławcze. Na uzasadnienie tego stanowiska wskazano, że od czasu wydania decyzji przez organ pierwszej instancji zmieniły się istotne okoliczności sprawy, w szczególności skarżąca utraciła status strony postępowania, gdyż zrealizowała inwestycję i w wybudowanych budynkach powstała wspólnota mieszkaniowa, która powinna brać udział w postępowaniu. Ponadto, zdaniem skarżącej, status strony postępowania utracił [...] Sp. z o.o. w W. W tym zakresie podniesiono, że interes prawny tego podmiotu wynikał z prawa własności działki nr [...], która przylegała do objętych pozwoleniem na budowę, w tym zatwierdzającym projekt budowlany zamienny, działek nr [...] i [...], które jednakże zostały przeznaczone na drogę publiczną i ta droga została zrealizowana. W ocenie skarżącej powoduje to, że [...] Sp. z o.o. w W. w chwili wydania zaskarżonej decyzji nie był właścicielem nieruchomości sąsiadującej z nieruchomościami objętymi pozwoleniem na budowę. Sąd pierwszej instancji uznał, że organ odwoławczy naruszył art. 138 § 2 k.p.a. W szczególności przyjął, że organ odwoławczy był uprawniony i zobowiązany do samodzielnego wyjaśnienia zmian, które zaszły w okolicznościach sprawy, a które mogły mieć znaczenie dla ustalenia uprawnienia do bycia stroną postępowania, zarówno ze strony skarżącej, jak i [...] Sp. z o.o. w W. W związku z tym Sąd pierwszej instancji stwierdził w uzasadnieniu wyroku, że "(g)dyby bowiem potwierdziły się te okoliczności [zrealizowanie inwestycji i utworzenie wspólnoty mieszkaniowej oraz wybudowanie drogi publicznej na działkach nr [...] i [...]], to przedmiotowe postępowanie odwoławcze zakończyć by się mogło odmiennym rozstrzygnięciem, np. umorzeniem postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a.". W skardze kasacyjnej skarżąca zarzuciła naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. przez wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku, polegające na błędnych wskazaniach co do dalszego postępowania i wniosła o zmianę tego uzasadnienia poprzez wskazanie, że jeżeli w toku postępowania administracyjnego okaże się, że objęta decyzją organu pierwszej instancji inwestycja została w całości zrealizowana oraz że w wybudowanych domach ukształtowała się wspólnota mieszkaniowa, zaś działki nr [...] i [...] zostały objęte decyzją o zezwoleniu na realizację drogi publicznej, to doszło do utraty przez [...] Sp. z o.o. w W. statusu strony, w związku z czym postępowanie odwoławcze należy umorzyć na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Uzasadniając skargę kasacyjną skarżąca twierdziła, że wskazania co do dalszego postępowania, zawarte w uzasadnieniu wyroku Sądu pierwszej instancji, "zostały ujęte niejednoznacznie, w sposób niedopowiedziany, a przez to w sposób otwarty na inne rozstrzygnięcia". W ocenie skarżącej, Sąd pierwszej instancji umorzenie postępowania wskazał jedynie jako przykład jednego z możliwych rozstrzygnięć, gdy tymczasem w razie ustalenia, że [...] Sp. z o.o. w W. utracił status strony postępowania organ odwoławczy nie może podjąć innego rozstrzygnięcia, jak tylko o umorzeniu postępowania odwoławczego. Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie jest zasadna, gdyż nie jest trafne stanowisko skarżącej sprowadzające się do tezy, że w razie ustalenia, iż odwołujący się utracił status strony postępowania postępowanie odwoławcze powinno być zawsze umorzone. W ocenie NSA brak podstaw do formułowania tak kategorycznego poglądu, gdyż nie uwzględnia on chociażby tego, że utrata statusu strony postępowania może być wynikiem przejścia praw, z których ten status wynika, na inny podmiot. Wówczas postępowanie nie staje się bezprzedmiotowe, gdyż w miejsce dotychczasowej strony wchodzi jej następca prawny (art. 30 § 4 k.p.a.) i w związku z tym brak podstaw do umorzenia postępowania. Oczywiście w rozpoznawanej sprawie nie twierdzi się, aby [...] Sp. z o.o. w W. utracił status strony postępowania z tego powodu, że zbył prawa, z których ten status wywodził. Z twierdzeń skarżącej wynika, że chodzi o to, iż wskazany podmiot swoją legitymację do udziału w postępowaniu w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, wywodził z tego, iż jest właścicielem nieruchomości (działki nr [...]) bezpośrednio sąsiadującej z nieruchomością, na której była realizowana inwestycja, i po wydaniu decyzji w tej sprawie, na skutek zmiany stanu prawnego, mianowicie nabycia działek nr [...] i [...] pod drogę publiczną, ta nieruchomość przestała być nieruchomością bezpośrednio sąsiadującą z terenem inwestycji. Jednakże w ocenie NSA, te okoliczności nie uzasadniają kategorycznego stanowiska, że [...] Sp. z o.o. w W. utracił status strony w postępowaniu, w którym wniósł odwołanie. Stanowisko to nie uwzględnia bowiem tego, że podmiot ten wniósł odwołanie od decyzji, która dotyczyła także działek nr [...] i [...]. Bez wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy nie można więc przesądzić, że postępowanie odwoławcze nie dotyczy interesu prawnego [...] Sp. z o.o. w W. W ocenie NSA, wobec tego, że Sąd pierwszej instancji uchylił zaskarżoną decyzję w związku z tym, że konieczne było w ocenie tego Sądu poczynienie dalszych ustaleń faktycznych, niedopuszczalne było formułowanie w uzasadnieniu wyroku kategorycznych wskazań co do prawnej oceny ewentualnych ustaleń faktycznych, w tym oceny, że jedynym możliwym sposobem zakończenia postępowania mogła być decyzja o umorzeniu postępowania odwoławczego. Poczynione przez organ administracji ustalenia mogły bowiem dotyczyć takich okoliczności faktycznych, których oceny prawnej nie sposób przewidzieć. W związku z tym, co do zasady można wykluczyć kategoryczne wskazania co do sposobu rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej w przypadku konieczności dokonywania przez organ administracji dodatkowych ustaleń faktycznych. Z tych wszystkich względów NSA uznał, że podstawa kasacyjna sprowadzająca się do zarzutu, że Sąd pierwszej instancji zamiast wskazania, że w określonych okolicznościach może być wydana decyzja o umorzeniu postępowania odwoławczego powinien był wskazać, że taka decyzja ma być wydana, nie jest zasadna. Mając powyższe na uwadze NSA, na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (jednolity tekst ustawy - Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), skargę kasacyjną oddalił.