VII SA/Wa 368/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Zielińska - Śpiewak, , Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), Protokolant Spec. Eliza Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi H. S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2015 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji i umorzenia postępowania organu pierwszej instancji I. uchyla zaskarżoną decyzję w części uchylającej decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2015 r. znak: [...] i umarzającą postępowanie organu pierwszej instancji w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] marca 2007 r. nr [...]; II. w pozostałym zakresie skargę oddala; III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej H. S. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm. – dalej jako "k.p.a.") po rozpatrzeniu odwołania H. S. (dalej jako "skarżąca") od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2015 r. znak [...] utrzymuję w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2015 r., znak: [...], w części obejmującej odmowę stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] października 2002 r., znak: [...] a w pozostałej części uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2015 r., i umarzył postępowanie organu pierwszej instancji. Z akt postępowania administracyjnego wynika, że Starosta [...] decyzją z dnia [...] października 2002 r. znak: [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił E. B. i Z.i B. pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalnego poprzez dobudowę do segmentu klatki schodowej na dz. nr [...] (obecny nr działki [...]) w [...] przy ul. [...]. Decyzja ta następnie została przeniesiona decyzją z dnia [...] lipca 2006 r. znak: [...] z pierwotnych inwestorów na B. i W. N., a następnie zmieniona decyzją Starosty [...] z dnia [...] marca 2007 r. Nr [...] znak: [...]. H. S., reprezentowana przez Z. S., pismem z dnia [...] grudnia 2014 r., uzupełnionym pismem z dnia [...] lutego 2015 r., wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] października 2002 r., znak: [...] oraz o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] marca 2007 r., Nr [...], znak: [...]. Decyzją z dnia [...] października 2015 r. znak [...] Wojewoda [...] stwierdził nieważność decyzji Starosty [...] z dnia [...] marca 2007 r. Nr [...] znak: [...] oraz odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] października 2002 r. znak: [...]. Organ I instancji wskazał, że decyzja Starosty [...] z dnia [...] października 2002 r. o pozwoleniu na rozbudowę budynku mieszkalnego jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i wydaną na podstawie tego planu decyzją Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] listopada 2001 r. znak: [...] o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W decyzji tej Burmistrza Miasta [...] w oparciu o pozytywne odpowiednie uzgodnienia, orzekł o zgodności planowanej inwestycji (dobudowy klatki schodowej jako niezależnego pionu komunikacyjnego do istniejącego segmentu domu mieszkalnego) z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...] zatwierdzonego Uchwałą Rady Miasta [...] Nr [...] z dnia [...] kwietnia 1994 r. (Dz. Urz. Województwa [...] Nr [...] poz. [...] z [...]. maja 1992 r.), zgodnie z którym dz. nr [...] położona była w jednostce strukturalnej E17 UZL - "[...]", dla której plan miejscowy ustalał m.in. zakaz lokalizacji nowych obiektów nie związanych z funkcją uzdrowiskową oraz rygor likwidacji istniejącej zabudowy mieszkaniowej. Organ I instancji wskazał, że z akt sprawy nie wynika, aby decyzja o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia [...] listopada 2001 r. została wyeliminowana z obrotu prawnego. W ocenie Wojewody [...] decyzja Starosty [...] o z dnia [...] października 2002 r. nie narusza rażąco przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...], w związku z powyższym nie doszło do rażącego naruszenia przepisu art. 35 ust. 1 wówczas obowiązujących przepisów ustawy Prawo budowlanego. Organ I instancji wskazał również, że w dniu wydawania decyzji Starosty [...] z dnia [...] marca 2007 r. nr [...] zmieniającej decyzję pierwotną, obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego miasta [...] zatwierdzony Uchwałą Rady Miasta [...] Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2005 r. (Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...] poz. [...] z 2005 r.). Jednakże powyższa uchwała została wyeliminowana z obrotu prawnego poprzez stwierdzenie jej nieważności prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 16 marca 2012 r. sygn. akt II SA/GI 232/12. Zdaniem Wojewody [...], stwierdzenie nieważności uchwały Rady Miasta [...] Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2005 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (które rodzi skutki z mocą wsteczną – ex tunc), w oparciu o postanowienia której została wydana decyzja Starosty [...] z dnia [...] marca 2007 r. Nr [...] o zmianie pierwotnej decyzji z dnia [...] października 2002 r. o pozwoleniu na rozbudowę istniejącego budynku, stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności tej decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., jako wydanej bez podstawy prawnej. Jednocześnie w ocenie organu I instancji nie wystąpiły pozostałe przesłanki wymienione w art. 156 k.p.a. obligujące do stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...]. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła H. S. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w części odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] października 2002 r. Skarżonej decyzji zarzuciła rażące naruszenie prawa materialnego tj. art. 35 prawa budowlanego i przepisów postepowania tj. art. 7 k.p.a., poprzez nieprzeprowadzenie postępowania wyjaśniającego co do przedstawionych przez skarżącą dowodów, na okoliczność niezgodności decyzji Starosty [...] z dnia [...] października 2002 r. z obowiązującym planem zagospodarowania miasta [...] oraz dowodem wygaśnięcia decyzji, na skutek nie podjęcia robót w ustawowym terminie. Odwołanie od decyzji organu I instancji złożył również T. N., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w części dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] marca 2007 r. nr [...]. Po rozpatrzeniu odwołań Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję w części obejmującej odmowę stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] dnia [...] października 2002 r., znak: [...] a w pozostałej części uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2015 r., znak: [...] i umorzył postępowanie organu pierwszej instancji. W pierwszej kolejności organ odwoławczy podniósł, że H. S., pismem z dnia [...] grudnia 2014 r., uzupełnionym pismem z dnia [...] lutego 2015 r., wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] października 2002 r., znak: [...] oraz o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] marca 2007 r., Nr [...], znak: [...]. Następnie Wojewoda [...] pismem z dnia [...] czerwca 2015 r., znak: [...], zawiadomił o wszczęciu, na wniosek H. S., postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności Starosty [...] z dnia [...] października 2002 r., znak: [...]., zaś kontrolowaną decyzją z dnia [...] października 2015 r., odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] października 2002 r., znak: [...] oraz stwierdził nieważność decyzji Starosty [...] z dnia [...] marca 2007 r. Nr [...]. W ocenie organu odwoławczego powyższe oznacza, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] października 2015 r., w części stwierdzającej nieważność decyzji Starosty [...] z dnia [...] marca 2007 r., Nr [...], wykracza poza zakres, w jakim zostało wszczęte postępowanie nieważnościowe. Z uwagi na powyższe Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2015 r., znak: [...], w części dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] marca 2007 r., Nr [...] i w tym zakresie umorzył postępowanie organu pierwszej instancji. Analizując skarżoną decyzję Wojewody [...] w części dotyczącej decyzji Starosty [...] z dnia [...] października 2002 r., organ odwoławczy uznał, że decyzja ta nie narusza rażąco przepisów obowiązujących w dacie jej wydania, w tym przepisów ustawy Prawo budowlane oraz aktów wykonawczych, zwłaszcza rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że inwestorzy – E.B. i Z. B.- do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę spornej inwestycji dołączyli decyzję Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] listopada 2001 r., znak: [...], ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla spornej inwestycji oraz wykazali prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Wobec powyższego organ odwoławczy stwierdził, że nie doszło do rażącego uchybienia przepisom art. 32 ust. 4 pkt 1 i 2 oraz art. 33 ust. 2 pkt 2 i 3 Prawa budowlanego. Organ odwoławczy zauważył ponadto, że decyzja Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] listopada 2001 r. o ustaleniu warunków zabudowy wskazuje, że działka nr ew. [...] "położona jest w jednostce strukturalnej E17 UZL "[...] - utrzymanie i dalsza kontynuacja budowy obiektów rehabilitacyjno- wypoczynkowych w tym domu zdrojowego i usług handlowo-gastronomicznych, zgodnie z docelowym programem zagospodarowania terenu /i etap DLR/. (...) Ustala się zakaz lokalizacji nowych obiektów nie związanych z funkcją uzdrowiska oraz rygor likwidacji istniejącej zabudowy mieszkalnej (...). Strefa uzdrowiskowa "A". W ocenie organu odwoławczego w analizowanym przypadku nie doszło do rażącego naruszenia wymogów zawartych w ww. decyzji Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] listopada 2001 r. W szczególności nie naruszono wymogów dotyczących odległości projektowanej zabudowy od granic działki - projektowana odległość dobudowywanej klatki schodowej - ścianą z otworami: ok. 4,50 m od granicy działki o nr ew. [...], ok. 32,00 m od granicy działki o nr ew. [...], ścianą bez otworów: ok. 4,00 m i od granicy działki o nr ew. [...]. Ponadto przedmiotowa inwestycja przewiduje "w poziomie poddasza klatki schodowej wejście (...) do projektowanego pokoju który powstanie nad częścią istniejącą" i w tej części nie wpływa na usytuowanie obiektów na działce inwestycyjnej. Ponadto, zdaniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, nie zostały rażąco naruszone przepisy rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t. j. Dz. U. z 1999 r., Nr 15, poz. 140 ze zm. – dalej jako "rozporządzenie"), bowiem zgodnie z § 12 ust. 1 ww. rozporządzenia usytuowanie budynku na działce budowlanej powinno być dostosowane do linii i gabarytów zabudowy, określonych w planie miejscowym lub w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, zapewniać zachowanie odległości między budynkami i urządzeniami terenowymi oraz odległości budynku i urządzeń terenowych od granic działki i od zabudowy na działkach sąsiednich, określonych w rozporządzeniu, a także w przepisach odrębnych i szczególnych, w tym sanitarnych i o ochronie przeciwpożarowej. Takie odległości zostały zdaniem organu odwoławczego zachowane.. Organ odwoławczy stwierdził ponadto, że w decyzji z dnia [...] listopada 2001 r. Burmistrz Miasta [...] (organ właściwy w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu) stwierdził, że sporna inwestycja jest zgodna z Planem Ogólnego Zagospodarowania Przestrzennego Miasta [...] zatwierdzonego uchwałą Rady Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 1992 r., Nr [...] (Dz. Urz. Woj. [...] z 1992 r., Nr [...], poz. [...]), zaś organ administracji architektoniczno-budowlanej nie jest uprawniony do badania legalności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu i decyzja ta, jeśli jest ostateczna, jest dla niego wiążąca. Z tych samych powodów, w ocenie organu odwoławczego, nie zasługują na uwzględnienie zarzuty dotyczące dokumentów wydanych w toku postępowania o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu zakończonego wydaniem decyzji Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] listopada 2001 r., która nie jest przedmiotem oceny w niniejszym postępowaniu. Organ odwoławczy uznał również, że na uwzględnienie nie zasługuje zarzut wygaśnięcia kwestionowanego pozwolenia na budowę, bowiem ze znajdującej się w aktach sprawy kopii dziennika budowy spornej inwestycji wynika, że budowę rozpoczęto przed upływem 2 lat od dnia, w którym kwestionowane pozwolenie na budowę stało się ostateczne. Skargę na powyższą decyzję złożyła H. S. wnosząc o zmianę zaskarżonej decyzji w części uchylającej decyzję Wojewody [...] dotyczącej stwierdzania nieważności decyzji z dnia [...] marca 2007 r. nr [...] poprzez utrzymanie w mocy decyzji w tej części; zmianę zaskarżonej decyzji i stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] października 2002 r. lub o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W ocenie skarżącej, wbrew ustaleniu Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, Wojewoda [...] w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania nieważnościowego z dnia [...] czerwca 2015 r. jednoznacznie określił zakres postępowania nieważnościowego, podając w sposób nie budzący wątpliwości, których decyzji dotyczy postępowanie nieważnościowe - w tym decyzji Starosty [...] z dnia [...] marca 2007 r. Nr [...]. Skarżąca zarzuciła ponadto, że organ odwoławczy zbagatelizował zebrane w sprawie dowody, które wskazują, że decyzja Starosty [...] z dnia [...] października 2002 r., znak: [...] została wydana z rażącym naruszeniem prawa budowlanego i bez podstawy prawnej, a więc na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zachodziły przesłanki do stwierdzenia jej nieważności. Skarżąca podniosła, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie odniósł się do faktu, że działka położona jest w jednostce strukturalnej E17 UZL, w [...] w strefie ochronnej "A" [...], z całkowitym zakazem lokalizacji nowych obiektów, z rygorem likwidacji istniejącej zabudowy. W ocenie skarżącej decyzją Starosty [...] z dnia [...] października 2002 r. została wydana z rażącym naruszeniem ówcześnie obowiązującego art. 35 prawa budowlanego, przez brak sprawdzenia zgodności projektu zagospodarowania działki z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, jak i brak sprawdzenia zgodności z wymaganiami decyzji o warunkach zabudowy, oraz bez wymaganych uzgodnień z Lekarzem Naczelnym [...]. Skarżąca zarzuciła przy tym, że Wojewoda [...] oraz organ odwoławczy, nie odnieśli się do faktu, że nie wybudowano wcale klatki schodowej, której dotyczyło pozwolenie na budowę z [...] października 2002 r., co musiało mieć wpływ na stwierdzenie nieważności tego pozwolenia na budowę, gdyż wygasła ważność tej decyzji. Ponadto, w ocenie skarżącej, organ II instancji niezależnie od zinterpretowanego przez siebie zawiadomienia Wojewody [...] o wszczęciu postępowania nieważnościowego, miał obowiązek zgodnie z art. 80 k.p.a. ocenić okoliczności stanowiące podstawę stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] nr [...]. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W świetle powołanego przepisu, do kompetencji sądu administracyjnego należy badanie aktów administracyjnych pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego. Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., sąd uwzględnia skargę tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy, wad w postępowaniu administracyjnym. W niniejszej sprawie takie naruszenia i wady co do części decyzji wystąpiły, dlatego skarga została w części uwzględniona a w części oddalona. Przedmiotem skargi wywiedzionej do tutejszego Sądu jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] , którą utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2015r.,w części obejmującej odmowę stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] dnia [...] października 2002 r., znak: [...], a w pozostałej części uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2015 r., znak: [...] i umorzył postępowanie organu pierwszej instancji. Na wstępie wskazać należy, iż zaskarżona decyzja wydana zostały w trybie stwierdzenia nieważności decyzji, który jest nadzwyczajnym trybem postępowania administracyjnego i którego przesłanki zastosowania zostały enumeratywnie wymienione w art. 156 § 1 k.p.a. Tryb ten jest wyjątkiem od wyrażonej w art. 16 k.p.a. zasady ogólnej trwałości decyzji administracyjnej, a organ administracji publicznej orzekający w tym trybie, posiada jedynie uprawnienia kasacyjne tzn. rozstrzyga tylko i wyłącznie w kwestii istnienia bądź nieistnienia - w dacie wydania kontrolowanej w trybie stwierdzenia nieważności decyzji - przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a., nie rozstrzyga zaś o istocie sprawy będącej przedmiotem postępowania prowadzonego w trybie zwykłym. Natomiast zgodnie z jednolitym stanowiskiem orzecznictwa i poglądem doktryny przyjmuje się, iż z zasady trwałości decyzji administracyjnych określonej w art. 16 § 1 kpa wynika, że przepisy, na podstawie których możliwe jest wzruszenie ostatecznej decyzji, nie mogą być w żadnym przypadku interpretowane rozszerzająco. Istotą postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest bezsporne ustalenie wyłącznie kwestii, czy dana decyzja jest dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa. Oznacza to, że w postępowaniu nadzorczym – odmiennie niż w postępowaniu toczącym się w trybie zwykłym - nie można rozpatrywać sprawy co do istoty. Przedmiotem postępowania nadzorczego jest bowiem decyzja, a nie sprawa. W postępowaniu nadzorczym są rozpoznawane kwestie prawne, a organ nadzoru działa wyłącznie jako organ kasacyjny. Aby stwierdzić nieważność badanej decyzji organ zobowiązany jest bezspornie ustalić zaistnienie jednej z przesłanek enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Organ administracji publicznej zobligowany jest do stwierdzenia nieważności decyzji, która m.in.: wydana została z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) . Rażące naruszenie prawa określane jest w orzecznictwie sądowoadministracyjnym jako oczywiste i bezsporne naruszenie przepisu prawa, a przy tym takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawa. Ponadto o tym, czy naruszenie prawa jest "rażące", decyduje ocena skutków społeczno-gospodarczych jakie dane naruszenie za sobą pociąga (zob. np. wyrok NSA z dnia 20 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1614/09, Lex nr 746680; wyrok WSA w Olsztynie z dnia 12 sierpnia 2010 r., sygn. akt II SA/Ol 499/10, Lex nr 666071). Poruszając się w zakreślonych wyżej granicach Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego dokonał prawidłowej oceny decyzji Starosty [...] z dnia [...] października 2002r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej E. B. i Z. B. pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalnego poprzez dobudowę do segmentu klatki schodowej na dz. nr [...] (obecny nr działki [...]) w [...] przy ul. [...]. Na wstępie należy zauważyć, iż decyzja ta została wydana w oparciu o ostateczną decyzję Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] listopada 2001 r. znak: [...] o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w której organ orzekł o zgodności planowanej inwestycji (dobudowy klatki schodowej jako niezależnego pionu komunikacyjnego do istniejącego segmentu domu mieszkalnego) z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...] zatwierdzonego Uchwałą Rady Miasta [...]Nr [...] z dnia [...] kwietnia 1994 r. (Dz. Urz. Województwa [...] Nr [...] poz. [...] z [...]. maja 1992 r.). Stosownie do treści art. 47 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 89, poz. 415) oraz art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zmianami) -obowiązujących w dacie wydania kontrolowanej w trybie nadzoru decyzji o pozwoleniu na budowę - decyzja o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu (której podstawowym celem jest stwierdzenie zgodności zamierzonej inwestycji z planem miejscowym) była wiążąca dla organu wydającego pozwolenie na budowę. Wprawdzie organ ten, stosownie do art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy - Prawo budowlane, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę miał obowiązek sprawdzenia zgodności planu zagospodarowania działki lub terenu z planem zagospodarowania przestrzennego, jednakże dokonywał tego nie po to, aby kwestionować ocenę wyrażoną w decyzji o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, ale aby sprawdzić, czy ewentualnie plan nie uległ zmianie i w związku z tym decyzja ta nie wygasła (art. 35 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym). Skoro stosownie do ostatecznej decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu inwestycja była zgodna z planem miejscowym, to była to ocena wiążąca dla organu wydającego pozwolenie na budowę, co oznacza, że dokonywanie przez ten organ samodzielnych ustaleń w omawianej kwestii, odbiegających od ustaleń dokonywanych w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, stanowiłoby oczywiste, rażące naruszenie prawa (powołanego art. 47 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym). Należy także podzielić ocenę organów, iż w sprawie niniejszej nie doszło do rażącego naruszenia wymogów zawartych w przywołanej decyzji Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] listopada 2001 r. W szczególności nie naruszono wymogów dotyczących odległości projektowanej zabudowy od granic działki - projektowana odległość dobudowywanej klatki schodowej - ścianą z otworami: ok. 4,50 m od granicy działki o nr ew. [...], ok. 32,00 m od granicy działki o nr ew. [...], ścianą bez otworów: ok. 4,00 m i od granicy działki o nr ew. [...]. Ponadto przedmiotowa inwestycja przewiduje "w poziomie poddasza klatki schodowej wejście (...) do projektowanego pokoju który powstanie nad częścią istniejącą" i w tej części nie wpływa na usytuowanie obiektów na działce inwestycyjnej. Analiza projektu budowlanego potwierdza , iż nie doszło także do rażącego naruszenia przepisów rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t. j. Dz. U. z 1999 r., Nr 15, poz. 140 ze zm.), bowiem usytuowanie zabudowy nastąpiło w zgodzie z brzmieniem § 12 ust. 1 ww. rozporządzenia . Z tych przyczyn należy w pełni zaaprobować rozstrzygnięcie organów obu instancji o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] października 2002r.i w tej części należało skargę oddalić na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Uchylając w pozostałym zakresie zaskarżoną decyzję Sąd miał na uwadze, iż H. S., pismem z dnia [...] grudnia 2014 r., uzupełnionym pismem z dnia [...] lutego 2015 r., wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] października 2002 r., znak: [...] oraz o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] marca 2007 r., Nr [...], znak: [...]. W toku całego postępowania nadzorczego intencje skarżącej co do zakresu przedmiotowego postępowania nie budziły żadnych wątpliwości. Następnie Wojewoda [...] pismem z dnia [...] czerwca 2015 r., znak: [...], zawiadomił o wszczęciu, na wniosek H. S., postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności Starosty [...] z dnia [...] października 2002 r., znak: [...], przeniesionej następnie decyzja z dnia [...] lipca 2006r. z pierwotnych inwestorów na B. i W, N. ( obecny właściciel T. N.), a następnie zmienionej decyzją Starosty [...] z dnia [...] marca 2007r. Z tak , co należy przyznać, nieprecyzyjnego sformułowania zawiadomienia o wszczęciu , Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wywiódł, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] października 2015 r., w części stwierdzającej nieważność decyzji Starosty [...] z dnia [...] marca 2007 r., Nr [...], wykracza poza zakres, w jakim zostało wszczęte postępowanie nieważnościowe. Tymczasem, o czym zdaje się zapominać organ odwoławczy to wnioskodawca decyduje i wyznacza zakres przedmiotowy postępowania administracyjnego wszczętego i prowadzonego na wniosek strony. W toku całego postępowania skarżąca nie zmieniła swojego żądania, domagając się stwierdzenia nieważności obu decyzji Starosty [...], zarówno [...] października 2002r. jak i [...] marca 2007r. Wątpliwości co do przedmiotu toczonego postępowania nie miał także Wojewoda [...] prowadząc od samego początku postępowania nadzorcze wobec obu wymienionych decyzji. Zgodnie z art. 61 § 1 k.p.a. o wszczęciu postępowania z urzędu lub na żądanie jednej ze stron należy zawiadomić wszystkie osoby będące stronami w sprawie. Przepis ten stanowi formę realizacji zasady ogólnej czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym (art. 10 k.p.a.). Zawiadomienie o wszczęciu postępowania administracyjnego ma umożliwić stronom realizację uprawnień procesowych określonych przepisami k.p.a. przez podejmowanie przez nie czynności procesowych mających wpływ na ustalenie stanu faktycznego i prawnego sprawy administracyjnej. Skład Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z dnia 13.10.2012r. w sprawie sygn.akt II OSK 1434/10, że zakres postępowania administracyjnego (jego przedmiot) wynika z wniosku tego podmiotu, który przedstawia sprawę organowi administracji publicznej do rozpoznania. Taki wniosek dotyczył w niniejszej sprawie stwierdzenia nieważności obu decyzji Starosty [...], zarówno [...] października 2002r. jak i [...] marca 2007r. i w takim tez zakresie rozstrzygnął sprawę Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] października 2015r. Podstawa prawna decyzji organu odwoławczego w części dotyczącej decyzji Starosty [...] z dnia [...] marca 2007r. stanowił art. 138 § 1 pkt 2 kpa w związku z art. 105 § 1 k.p.a., który zezwala organowi administracji publicznej na wydanie decyzji o umorzeniu postępowania, gdy postępowanie to z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe. Określeniem "postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe" obejmuje się w literaturze sytuacje, gdy żądanie strony jest nieaktualne lub wygasło z mocy prawa (W. Hybiak, Bezprzedmiotowość..., s. 42; tenże, Umorzenie postępowania administracyjnego..., s. 14). O bezprzedmiotowości postępowania w sprawie można zatem mówić, gdy zachodzi brak jego strony lub brak przedmiotu, czyli gdy brak jest podstaw prawnych i faktycznych do rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy. Żadna z wymienionych przesłanek warunkujących dopuszczalność umorzenia postepowania w sprawie niniejszej nie zaistniała. Uchylając decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2015 r., i umarzając postępowanie organu pierwszej instancji w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] marca 2007r. Nr [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego naruszył art 138 § 1 pkt 2 kpa w związku z art 61 § 1 i 4 kpa i art 105 § 1 kpa oraz art 15 kpa w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bowiem uchylił się od oceny decyzji Wojewody [...] w tej części, pozbawiając stronę kontroli instancyjnej i umorzył postępowanie przed organem I instancji w sytuacji braku bezprzedmiotowości postępowania. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego winien rozpoznać odwołanie T. N. ( skarżąca nie wnosiła odwołania w tej części) od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2015r. w części stwierdzającej nieważność decyzji Starosty [...] z dnia [...] marca 2007r. Nr [...]. Z tych przyczyn, nie przesądzając końcowego wyniku sprawy i uznając, że sprawa nie została należycie rozpatrzona, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 200 oraz art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji