IV SA/Wa 3509/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Agnieszka Wójcik (spr.), Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Rząsa, sędzia WSA Tomasz Wykowski, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 15 stycznia 2016 r. sprawy ze skargi A.G. na postanowienie Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] września 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia oddala skargę. Postanowieniem z dnia [...] września 2015r. Nr [...] Minister Infrastruktury i Rozwoju działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2013 r., poz. 267), po rozpatrzeniu zażalenia P. A.G. utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...] z dnia [...].07.2015r. nr [...], odmawiające wydania zaświadczenia potwierdzającego fakt, że orzeczenie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...].03.1956 r. nr [...] nie stało się ostateczne. W uzasadnieniu organ wskazał, że pismem z dnia 20.01.2015 r., które wpłynęło do [...] Urzędu Wojewódzkiego w dniu 26.01.2015 r., P. A.G., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, złożyła wniosek o wydanie zaświadczenia, że "decyzja Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] marca 1956 roku, sygn. [...] orzekająca o wywłaszczeniu nieruchomości położonej w [...] - ul. [...] o powierzchni 300m2 [ ...] nie jest decyzją ostateczną w rozumieniu art. 16 § 1 k.p.a.". Postanowieniem z dnia [...].03.2015 r. nr [...] Wojewoda [...] odmówił wydania zaświadczenia o ww. treści. W uzasadnieniu postanowienia wskazano, że nie jest możliwe wydanie zaświadczenia o powyższej treści z uwagi na uprzednie wydanie zaświadczenia z dnia [...].06.2009 r. nr [...] stwierdzającego, że ww. orzeczenie z dnia [...].03.1956 r. jest ostateczne. Organ uznał bowiem, że jest związany wydanym poprzednio zaświadczeniem. Postanowieniem z dnia [...].05.2015 r. nr [...] Minister Administracji i Cyfryzacji, po rozpoznaniu zażalenia P. A.G., uchylił ww. postanowienie z dnia [...].03.2015 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu organ naczelny wskazał, że brak jest przeszkód do wydania zaświadczenia w tej samej kwestii, lecz o odmiennej treści niż zaświadczenie poprzednio wydane. Organ powołał się przy tym na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego w tej materii (wyrok z dnia 10.03.2015 r. sygn. akt I OSK 466/15). Postanowieniem z dnia [...].07.2015 r. nr [...] Wojewoda [...] ponownie odmówił wydania zaświadczenia o treści wskazanej we wniosku P. A.G. z dnia 20.01.2015 r. W uzasadnieniu organ ponownie wskazał na swoje związanie uprzednio wydanym zaświadczeniem o odmiennej treści. Ponadto, organ podjął próbę wykazania, że orzeczenie wywłaszczeniowo-odszkodowawcze z dnia [...].03.1956 r. stało się ostateczne, powołując się m.in. na adnotację w spisie spraw umieszczoną przy oznaczeniu ww. sprawy o treści "OZ", z czego organ wojewódzki wywodzi, że orzeczenie to stało się ostateczne, ponieważ adnotacja "OZ" oznacza zdaniem organu I instancji "ostateczne załatwienie sprawy". Pismem z dnia 23.07.2015 r., P. A.G., złożyła - w ustawowym terminie - zażalenie na ww. postanowienie. W uzasadnieniu zażalenia obszernie uzasadniono tezę, że orzeczenie z dnia [...].03.1956 r. nie stało się ostateczne przedkładając liczne dowody w celu udowodnienia ww. okoliczności. Po zbadaniu przedmiotowego zażalenia oraz akt sprawy organ przywołał treść art. 217 k.p.a., i podkreśli, że wydawanie zaświadczeń należy odróżniać od innych form działania administracji publicznej, w tym przede wszystkim od władczego rozstrzygania spraw w drodze decyzji. Zaświadczenie bowiem - jako wynik czynności materialno-technicznej - nie korzysta z przymiotów decyzji, w tym nie wiąże organu, który je wydał (art. 110 k.p.a. nie ma zastosowania do zaświadczeń), a także nie może wystąpić w odniesieniu do zaświadczenia powaga rzeczy osądzonej (res iudicata). W przypadku spraw administracyjnych (rozstrzyganych w drodze decyzji) zakaz ponownego wydawania decyzji w sprawie już ostatecznie rozstrzygniętej obwarowany jest sankcją nieważności decyzji przewidzianą przepisem art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. W odniesieniu do zaświadczeń brak jest analogicznego przepisu. Wadliwe zaświadczenie nie może zostać wyeliminowane z obrotu prawnego, albowiem brak jest w tym zakresie odpowiedniego trybu. W przypadku wykrycia niezgodności treści zaświadczenia z rzeczywistym stanem prawnym lub stanem faktycznym, jedynym instrumentem jakim dysponuje organ jest pisemnie poinformowanie osób zainteresowanych o ww. stanie rzeczy. Zaświadczenia wydaje się dla poświadczenia faktów i stanu prawnego, który wynika z prowadzonych przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Chodzi przy tym o takie fakty i stan prawny, które można wywieść w sposób niebudzący wątpliwości z danych, którymi dysponuje organ. Przykładowo, organ może potwierdzić w drodze zaświadczenia, że został złożony wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji w trybie art. 156 k.p.a. - w przypadku, gdy dysponuje stosownym wnioskiem, opatrzonym prezentatą organu potwierdzającą jego wpływ (lub w inny sposób niebudzący wątpliwości stwierdzone zostało jego wniesienie). W przypadku zaś ustalania takich faktów prawnych jak nabycie przez orzeczenie wywłaszczeniowe przymiotu ostateczności, organ może wydać zaświadczenie o jakiejkolwiek treści (potwierdzającej lub negującej ten fakt) tylko w razie istnienia bezspornych dowodów w tym zakresie jak np. zwrotne potwierdzenia odbioru decyzji (orzeczenia) przez wszystkie strony postępowania, klauzula ostateczności (zwłaszcza jeśli została nadana w okresie, gdy akta zawierały ww. potwierdzenia odbioru), czy też odwołanie wniesione od orzeczenia (jako dowód na jego zaskarżenie). Tezy sformułowane w powyższym wywodzie znajdują oparcie w licznych wyrokach sądów administracyjnych, w których wskazano, że zaświadczenie nie może być wydane w przypadku, gdy problematyka objęta wnioskiem o jego wydanie ma charakter sporny (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 29.04.2015 r. sygn. akt VII SA/Wa 2450/14, wyrok WSA w Warszawie z dnia 25.09.2014 r. sygn. akt IV SA/Wa 1093/14, wyrok WSA w Warszawie z dnia 15.04.2014 r. sygn. akt IV SA/Wa 306/14, wszystkie opubl. orzeczenia.nsa.gov.ply. Przenosząc powyższe rozważania na grunt przedmiotowej sprawy organ wskazać, że w aktach archiwalnych dotyczących przedmiotowego wywłaszczenia, zawierających m.in. orzeczenie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] marca 1956 r. nr [...], brak jest zwrotnych potwierdzeń odbioru tego orzeczenia przez strony postępowania. Orzeczenie to nie zostało zarazem opatrzone klauzulą ostateczności przez organ, który je wydał (ani też przez jego następcę prawnego). Brak jest na chwilę obecną bezspornych dowodów, na których organ mógłby się oprzeć- wydając zaświadczenie. W żadnym wypadku nie można uznać bowiem, aby bezspornym dowodem na uzyskanie przez ww. orzeczenie przymiotu ostateczności była adnotacja w spisie spraw (wykonanym na potrzeby archiwizacji dokumentów) o treści "OZ". Nawet jeśli rozwinięciem tego skrótu jest sformułowanie "ostatecznie zakończono/załatwiono", to w sposób oczywisty taka adnotacja nie stanowi dowodu bezpośredniego na okoliczność doręczenia orzeczenia oraz bezskutecznego upływu terminu do wniesienia odwołania. Ma ona bowiem charakter techniczny, a służy do odpowiedniego opisania akt w celu ich zarchiwizowania. Za chybiony należy zatem w ocenie organu uznać argument organu wojewódzkiego, że fakt niezaskarżenia decyzji został przesądzony w wydanym uprzednio przez ten organ zaświadczeniu z dnia [...].06.2009 r., stwierdzającym, że ww. orzeczenie z dnia [...].03.1956 r. stało się ostateczne, zwłaszcza mając na uwadze, że w powołanym zaświadczeniu organ oparł swoje wnioski na domniemaniach, nie zaś na dowodach bezpośrednich. Skoro więc organ nie jest związany wydanymi uprzednio przez siebie zaświadczeniami, to nie może on uchylać się od ponownej oceny faktów według stanu wiedzy istniejącego w dniu rozpoznania aktualnie pro cedowanego wniosku. Pomimo zatem dezaprobaty dla uzasadnienia zaskarżonego postanowienia z dnia [...].07.2015 r. nr [...], organ naczelny uznał, że jest ono prawidłowe i zasadne w zakresie treści rozstrzygnięcia w nim zawartego. Nie było bowiem dopuszczalne w rozważanym przypadku wydanie zaświadczenia o treści żądanej przez wnioskodawcę z uwagi na sporny charakter faktów objętych tym wnioskiem. Skargę na powyższe postanowienie wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Pani A.G., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła: 1) naruszenie przepisów postępowania art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 218 § 2 k.p.a. - poprzez brak podjęcia przez organ koniecznych działań wyjaśniających służących ocenie ostateczności decyzji wywłaszczeniowej Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z [...] marca 1956 r., sygn. [...]; 2) naruszenie przepisów postępowania art. 9 w zw. z art. 107 § 3 w zw. z art. 144 k.p.a. - poprzez brak należytego uzasadnienia zakładanych przez organ przyczyn niemożności rozstrzygnięcia w prowadzonym postępowaniu, zagadnienia ostateczności decyzji wywłaszczeniowej Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z [...] marca 1956 r., sygn. [...]; 3) naruszenie przepisów postępowania art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 k.p.a. - poprzez odmowę uchylenia zaskarżonego postanowienia Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2015 r., w całości i brak wydania na rzecz Skarżącej zaświadczenia o braku ostateczności decyzji wywłaszczeniowej Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z [...] marca 1956 r. Z ostrożności procesowej - na wypadek nie uwzględnienia zarzutu wskazanego w punkcie 3) - zarzuciła także naruszenie przepisów postępowania art. 138 § 2 w zw. z art. 144 k.p.a. - poprzez odmowę uchylenia zaskarżonego postanowienia Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2015 r., w całości i brak przekazania wniosku Skarżącej o wydanie zaświadczenia o braku ostateczności decyzji wywłaszczeniowej Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z [...] marca 1956 r., do ponownego rozpatrzenia przez Wojewodę [...] wraz z wystosowaniem do organu pierwszej instancji zaleceń wskazujących na konieczne do podjęcia dodatkowe działania wyjaśniające w sprawie. W związku z powyższymi zarzutami - działając na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 c) w zw. z art. 135 p.p.s.a., strona skarżąca wniosła o: 1) uchylenie zaskarżonego postanowienia Ministra Infrastruktury i Rozwoju z [...] września 2015 r., znak: [...] oraz poprzedzającego go postanowienia Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2015 r., znak: [...] i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji; 2) zasądzenie na rzecz Skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi wskazano, że zebrany w sprawie obszerny materiał dowodowy pozwala na ustalenie, że orzeczenie z dnia [...].03.1956 r. nie stało się ostateczne. W szczególności skarżąca podniosła, że orzeczenie to nie zostało opatrzone klauzulą ostateczności, a także brak jest zwrotnych potwierdzeń odbioru tego orzeczenia przez strony postępowania wywłaszczeniowego. P. A.G. nie zgodziła się z tezą organu naczelnego, że kwestia, czy przedmiotowe orzeczenie z dnia [...].03.1956 r. stało się ostateczne nie może być rozstrzygnięta w drodze wydania zaświadczenia - z uwagi na sporny charakter tego zagadnienia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, uznając zarzuty za oczywiście bezzasadne, albowiem zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych niedopuszczalne jest potwierdzanie w trybie wydania zaświadczenia faktów spornych, tj. takich, które nie wynikają w sposób jednoznaczny z prowadzonych przez organ rejestrów lub innych danych będących w posiadaniu organu (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 29.04.2015 r. sygn. akt VII SA/Wa 2450/14, wyrok WSA w Warszawie z dnia 25.09.2014 r. sygn. akt IV SA/Wa 1093/14, wyrok WSA w Warszawie z dnia 15.04.2014 r. sygn. akt n SA/Wa 306/14, wszystkie opubl. orzeczenia.nsa.gov.pl). W przedmiotowej sprawie w sposób oczywisty występuje kwestia sporna, albowiem brakuje dowodów pozwalających na ustalenie w sposób niebudzący wątpliwości, czy ww. orzeczenie z dnia [...].03.1056 r. stało się ostateczne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ocena dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego, ustalonego i obowiązującego w dniu wydania aktu, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. Ponadto zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, co oznacza, że Sąd bada w pełnym zakresie pod kątem zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi zaskarżonego aktu organu administracji publicznej, a nie celowości czy słuszności lub sprawiedliwości społecznej i z urzędu bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa proceduralnego i materialnego, niezależnie od treści podnoszonych w skardze zarzutów, jednak tylko w granicach sprawy, w której skarga została wniesiona. Zgodnie zaś z art. 145 § 1 pkt 1 i 2 tej ustawy, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt organu administracji państwowej, niezbędne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy albo też do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia. Rozpoznając niniejszą sprawę w oparciu o wskazane powyżej kryteria Sąd uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Istotną na gruncie niniejszej sprawy jest regulacja dotycząca wydawania zaświadczeń, określona przepisami art. 217-219 k.p.a. Zgodnie z art. 217 § 1 k.p.a., organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie. W myśl § 2 tego przepisu, zaświadczenie wydaje się, jeżeli: 1) urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa; 2) osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Zgodnie z treścią art. 218 § 1 k.p.a., w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a., organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Z art. 219 k.p.a. wynika, że odmowa wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Z powyższego wynika, że postępowanie o wydanie zaświadczenia może zakończyć się w trojaki sposób: 1) poprzez wydanie zaświadczenia dotyczącego stanu faktycznego lub stanu prawnego, którego potwierdzenia żąda osoba zainteresowana; 2) poprzez odmowę wydania zaświadczenia w ogóle (np. z powodu braku podstaw prawnych do jego wydania lub braku interesu prawnego wnioskodawcy); 3)poprzez odmowę wydania zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o jego wydanie. Dwa z ostatnich rodzajów rozstrzygnięć podejmowane są, zgodnie z art. 219 k.p.a., w drodze postanowienia, na które służy zażalenie, w odróżnieniu od pierwszego ze wskazanych rozstrzygnięć, które jest czynnością faktyczną, mającą charakter dokumentu urzędowego. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, iż strona skarżąca domagała się wydania przez Wojewodę zaświadczenia w trybie art. 217 § 2 k.p.a. Taki obowiązek organu występuje tylko wówczas, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, które wynikają z prowadzonych przez ten organ ewidencji, rejestrów, bądź z innych danych znajdujących się w posiadaniu danego organu. W postępowaniu o wydanie zaświadczenia niedopuszczalne jest dokonywanie jakichkolwiek ocen, w tym ocen prawnych odnośnie informacji, będących w dyspozycji organu. Postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia ma charakter formalny, kończy postępowanie administracyjne zainicjowane wnioskiem o wydanie zaświadczenia określonej treści, którego organ nie może wydać ze względu na niemożność potwierdzenia określonego stanu faktycznego, którego żąda wnioskodawca, a który nie wynika z materiału dowodowego będącego w dyspozycji organu. Należy zgodzić się zatem z Ministrem, że podstawową zasadą przy wydawaniu zaświadczeń jest odmowa jego wydania, jeżeli problematyka, której żądanie strony dotyczy, jest sporna i nie podlega na prostym przeniesieniu danych znajdujących się w posiadanych przez organ rejestrach, ewidencji i innych zbiorach do treści zaświadczenia (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 14 sierpnia 2012 r., sygn. akt II SA/Wa 421/12, Lex nr 1224051). Sąd podziela wyrażone z zaskarżonym postanowieniu stanowisko Ministra, iż w przedmiotowej sprawie w sposób oczywisty występuje kwestia sporna, albowiem brakuje dowodów pozwalających na ustalenie w sposób niebudzący wątpliwości, czy ww. orzeczenie z dnia [...].03.1056 r. stało się ostateczne czy też nie. Tym samym organ nie mógł wbrew zarzutom podniesionym w skardze w oparciu o zachowany materiał dowodowy, wydać skarżącej zaświadczenie o żądanej przez nią treści. Postępowanie w sprawie wydania zaświadczenia - ze względu na swój uproszczony charakter - nie może zaś służyć rozstrzygania kwestii spornych jaką jest niewątpliwie wyżej opisane zagadnienie. Analizując przedmiotową sprawę, Sąd nie dopatrzył się naruszenia przepisów postępowania, które skutkowałyby wyeliminowaniem zaskarżonego postanowienia z obrotu prawnego. Mając na uwadze powołane wyżej okoliczności, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi.