II SAB/Po 117/15

Dnia 15 stycznia 2016 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Zieliński Sędziowie Sędzia WSA Elwira Brychcy Sędzia WSA Izabela Paluszyńska (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 15 stycznia 2016 roku sprawy ze skargi [...] Spółki z o.o. z siedzibą w [...] na bezczynność Wojewody Wielkopolskiego w przedmiocie odszkodowania za grunt przejęty pod drogę gminną I. zobowiązuje organ: Wojewodę Wielkopolskiego do rozpoznania odwołania od decyzji Starosty [...] z [...] czerwca 2015 roku znak: [...] w terminie 1 miesiąca od daty zwrotu akt administracyjnych wraz z prawomocnym wyrokiem, II. stwierdza, że bezczynność w zakresie nie rozpoznania odwołania od decyzji Starosty [...] z [...] czerwca 2015 roku znak: [...] miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, III. zasądza od Wojewody Wielkopolskiego na rzecz Skarżącego kwotę 100,- zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia [...] września 2015 r. [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] (dalej jako Spółka, Skarżąca) wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, za pośrednictwem Wojewody Wielkopolskiego, skargę na bezczynność Wojewody w sprawie administracyjnej dotyczącej ustalenia wysokości odszkodowania za działkę gruntu, która z mocy prawa przeszła na własność Gminy [...]. Spółka wniosła o rozpoznanie sprawy w terminie uproszczonym. Z uzasadnienia skargi wynika, że Starosta [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] ustalił na rzecz Spółki odszkodowanie za działkę gruntu przejętą przez Gminę [...] (dalej jako Gmina) pod drogę publiczną gminną. Spółka napisała, że Gmina wniosła odwołanie od wskazanej decyzji; Starosta, przy piśmie z dnia [...] lipca 2015 r., przekazał Wojewodzie Wielkopolskiemu odwołanie Gminy, wraz z aktami sprawy. Organ wyższej instancji do dnia wniesienia skargi nie rozpoznał sprawy, a jedynie pismem z dnia [...] września 2015 roku wskazał datę 30 listopada 2015 roku jako termin załatwienia sprawy, oraz uzasadnił, iż termin ten wynika wyłącznie z dużej ilości prowadzonych spraw. Spółka podniosła, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, wskazanie przez organ w zawiadomieniu o przesunięciu terminu rozpoznania sprawy, że ze względu na dużą liczbę prowadzonych postępowań wniosek strony nie może zostać rozpoznany w terminie, nie tylko nie wskazuje na to, że zwłoka nastąpiła z przyczyn niezależnych od organu ale wręcz jednoznacznie dowodzi naruszenia zasad rozpoznawania spraw administracyjnych (wyrok WSA w Gliwicach z dnia 26 kwietnia 2013 r. sygn. akt II SAB/GI 10/13). Sąd ten orzekł, że "zabezpieczenie należytej obsady kadrowej zapewniającej terminowe załatwianie spraw administracyjnych należy do obowiązków organu. Samo li tylko powiadomienie o przesunięciu terminu rozpoznania sprawy nie powoduje, że zwłoka w stosunku do terminów kodeksowych przestaje istnieć i samo przez się nie wyłącza zarzutu bezczynności organu bądź przewlekłości prowadzonego przezeń postępowania. Wskazane przez organ przyczyny zwłoki, jak i poprawność ustalenia nowego terminu rozpoznania sprawy podlegają ocenie zarówno organu wyższego stopnia (w razie zażalenia na bezczynność), jak i sądu." Spółka podkreśliła, że sama czynność zawiadomienia strony postępowania o nowym terminie załatwienia sprawy nie usprawiedliwia nie działania organu, bowiem istotna jest przyczyna zwłoki (wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 stycznia 2006 r. sygn. akt VI SA/Wa 2043/05), oraz, że okoliczności zwalniające organ administracji z zarzutu bezczynności muszą mieć charakter prawny, proceduralny, a nie faktyczny. Od obowiązku tego nie zwalniają tzw. trudności obiektywne: brak etatów czy środków pieniężnych (wyrok NSA z dnia 21 grudnia 1999 r. sygn. akt V SAB 147/99). Spółka zarzuciła Wojewodzie, że do dnia wniesienia skargi nie podjął żadnych czynności w sprawie, poza zawiadomieniem o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy, w sytuacji, gdy nie istnieją żadne prawne okoliczności zwalniające ten organ z obowiązku wskazanego w przepisie art. 35 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm., dalej kpa). Nadto zarzuciła Wojewodzie, że poprzez wskazanie nowego, trzymiesięcznego terminu załatwienia sprawy, organ II instancji naruszył przepis art. 35 § 3 kpa, albowiem ustawodawca dla postępowania odwoławczego określił miesięczny termin załatwienia sprawy od dnia otrzymania odwołania, po którym to terminie, każdorazowo, w przypadku niezałatwienia sprawy organ administracji publicznej zobowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazać nowy termin załatwienia sprawy. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Wielkopolski wniósł o jej oddalenie. Napisał, że odwołanie wraz z aktami sprawy otrzymał w dniu 06 sierpnia 2015 r. Z uwagi na dużą ilość prowadzonych spraw pismem z dnia 7 września 2015 r. zawiadomił strony postępowania o niemożliwości zakończenia prowadzonej sprawy w terminie, o którym mowa w przepisach kpa. Jednocześnie poinformowano, iż sprawa zostanie rozpatrzona do dnia 30 listopada 2015 r. ze wskazaniem, iż wyznaczenie tego terminu nie oznacza, iż niniejsza sprawa nie zostanie rozpatrzona wcześniej. Wojewoda zwrócił uwagę, że do dnia sporządzenia odpowiedzi na skargę nie otrzymał zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie. Jak wynika z treści skargi, strona złożyła takie zażalenie bezpośrednio do organu wyższego stopnia, co Wojewoda ocenił jako przedwczesne złożenie skargi. Zdaniem Wojewody nie został dochowany wymóg z art. 52 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.). Zgodnie z tym przepisem skarga na bezczynność organu przysługuje dopiero po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Skoro w niniejszej sprawie przed złożeniem przedmiotowej skargi do Wojewody Wielkopolskiego nie wpłynęło wcześniej zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie organ nie miał możliwości odnieść się do treści powyższego zażalenia czy też możliwości do jego uwzględnienia. Wojewoda podzielił stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zaprezentowane w postanowieniu z 29 kwietnia 1998 r. sygn. akt I SAB/Gd, w którym stwierdzono, że zażalenie można uznać za skuteczne w postępowaniu sądowym w przedmiocie bezczynności dopiero po upływie okresu umożliwiającego organowi wyższego stopnia dokonanie czynności, o których mowa w art. 37 § 1 kpa., który to okres z mocy art. 35 § 3 kpa wynosi jeden miesiąc czasu. Wyczerpanie trybu zaskarżenia w stadium administracyjnym jest warunkiem dopuszczalności skargi (postanowienie WSA w Białymstoku z 28 października 2004 r. sygn. akt II SAB/Bk 16/04). Wniesienie skargi na bezczynność organu jest dopuszczalne i możliwe wówczas, gdy strona wyczerpała tryb przewidziany w art. 37 kpa, bowiem zażalenie, o którym mowa w podanym przepisie, jest równoznaczne ze środkiem odwoławczym w rozumieniu art. 52 § 1 p.p.s.a. i spełnia kryterium "wyczerpania środków zaskarżenia" w rozumieniu art. 52 § 2 p.p.s.a. Zarządzeniem z dnia 12 listopada 2015 r. Sąd wezwał Wojewodę Wielkopolskiego o wskazanie, czy zażalenie Spółki wniesione bezpośrednio do organu wyższego stopnia – Ministra Infrastruktury i Rozwoju, zostało przekazane Wojewodzie Wielkopolskiemu, zgodnie z właściwością. Nadto Sąd wezwał Wojewodę o wskazanie, czy odwołanie Gminy od decyzji Starosty zostało załatwione. W odpowiedzi, pismem z dnia [...] listopada 2015 r. Wojewoda Wielkopolski poinformował Sąd, że zażalenie nie zostało przekazane Wojewodzie, niemniej Minister Infrastruktury i Rozwoju wystąpił do Wojewody z prośbą o ustosunkowanie się do zarzutów podniesionych w zażaleniu. Nadto Wojewoda poinformował, że odwołanie Gminy od decyzji Starosty z dnia [...] czerwca 2015 r. nie zostało jeszcze rozpatrzone. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Zgodnie z treścią art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) powoływana dalej jako: "p.p.s.a.", sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania – taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie. W art. 120 p.p.s.a. wskazano, że w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. W ocenie Sądu przedmiotowa skarga została wniesiona prawidłowo, gdyż strona skarżąca przed złożeniem skargi wystąpiła z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. Odnosząc się do argumentu zawartego w odpowiedzi na skargę, o przedwczesnym wniesieniu skargi, skoro wezwanie do usunięcia naruszenia prawa zostało wniesione wprost do organu wyższego stopnia – Sąd wskazuje, że jest to argument zupełnie chybiony. W kpa jest przyjęty pośredni tryb wnoszenia odwołania i zażalenia, co wiąże się ze względną dewolutywnością środków zaskarżenia. Podkreślić trzeba, że procedowanie organu odwoławczego jest poprzedzone postępowaniem przed organem, który wydał zaskarżoną decyzję czy postanowienie, postępowaniem regulowanym przepisami art. 129 i art. 131-133 kpa. Sąd podziela stanowisko J. Borkowskiego, że zażalenie o którym mowa w art. 37 kpa jest odrębne od zażalenia przewidzianego w art. 141-144 kpa (J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski. Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz. 11 wydanie, s. 236) a więc zażalenia, do którego odpowiednie zastosowanie mają przepisy dotyczące odwołań. Zażalenie wnoszone w trybie art. 37 kpa jest środkiem zwalczania bezczynności organu. Przepis art. 37 kpa milczy co do sposobu wniesienia zażalenia, zatem możliwe są dwie drogi: (1) wniesienie zażalenia za pośrednictwem organu którego jest zarzucana bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, (2) wniesienie zażalenia bezpośrednio do organu wyższego stopnia. A Wróbel pisze wprost, że zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie lub na przewlekłość postępowania, którego skutkiem jest uruchomienie działania nadzorczego organu wyższego stopnia, wnosi się bezpośrednio do tego organu (A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel. Komentarz aktualizowany do art. 37 Kodeksu postępowania administracyjnego, nb. 2, Lex). Zdaniem Sądu oba sposoby wniesienia zażalenia w trybie art. 37 kpa są równie skuteczne i wywierają określone przepisami kpa skutki, w tym realizację przesłanki skargi do sądu administracyjnego na bezczynność organu administracji publicznej. Brak podstaw do mechanicznego przenoszenia trybu zaskarżania decyzji czy postanowienia do instytucji zwalczania bezczynności organu. Sąd ocenia, że byłoby to zbędne wydłużenie procedury wynikającej z art. 37 kpa. Odnosząc się do argumentu Wojewody, że nie miał możliwości odniesienia się do treści zażalenia czy też możliwości jego uwzględnienia Sąd wskazuje, że wniesione zażalenie, jeżeli jest uzasadnione, powoduje skutki wynikające wprost z art. 37 § 2 kpa i poza granicami tego przepisu jest odnoszenie się do treści zażalenia wobec strony, czy uwzględnienie zażalenia. Stronę wnoszącą zażalenie interesuje wydanie rozstrzygnięcia w sprawie. Swoiście rozumianym uwzględnieniem zażalenia w trybie art. 37 kpa, przez organ którego bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania zażalenie dotyczy, byłoby wydanie rozstrzygnięcia w sprawie, do czego fizyczne posiadanie zażalenia nie jest konieczne. Marginalnie Sąd zaznacza, że dwa miesiące po wniesieniu zażalenia i skargi odwołanie nadal nie zostało załatwione przez Wojewodę Wielkopolskiego. Z przepisu art. 149 § 1 i 1a p.p.s.a wynika, że Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a.: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Aby zatem wydać orzeczenie na podstawie powołanego przepisu, sąd administracyjny, opierając się o zgromadzony w sprawie materiał, winien ocenić czy organ administracji załatwiając sprawę podjął wszelkie niezbędne czynności w celu wnikliwego i szybkiego jej rozstrzygnięcia, co wynika z ogólnych zasad postępowania administracyjnego w tym art. 7, art. 12 § 1 i art. 77 § 1 kpa. Obowiązkiem Sądu jest więc zbadanie, czy organ administracji powziął środki przewidziane prawem do załatwienia sprawy w terminie (wyrok WSA w Warszawie z dnia 07 stycznia 2016 r. sygn. akt I SAB/Wa 545/15, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach na stronie internetowej NSA – dalej jako CBOSA). Bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w danej sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, czy innego aktu. Dla stwierdzenia bezczynności organu nie ma przy tym znaczenia fakt, z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy bezczynność ta została spowodowana zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu w jego podjęciu, ani stopień przekroczenia terminu załatwienia sprawy. Te okoliczności będą miały jedynie znaczenie przy ocenie charakteru stanu zwłoki, a więc czy przybrała ona postać rażącego naruszenia prawa. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych wyżej kryteriów Sąd uznał, że skarga Spółki zasługuje na uwzględnienie. Jak wynika z akt administracyjnych sprawy, oraz z odpowiedzi na skargę, odwołanie od decyzji Starosty wpłynęło do Wielkopolskiego Urzędu Wojewódzkiego w Poznaniu w dniu [...] sierpnia 2015 r. Od tej więc daty rozpoczął bieg termin na załatwienie sprawy. Pomimo jego upływu Wojewoda Wielkopolski nie zakończył postępowania w sprawie, co wynika także z zapytania Sądu z dnia 12 listopada 2015 r. Sąd rozpatrujący sprawę na bezczynność organu bierze pod uwagę stan faktyczny sprawy istniejący w dniu wniesienia skargi oraz w dacie orzekania. Nie ulega zatem wątpliwości, że organ administracji dopuścił się bezczynności, co skutkowało zobowiązaniem go przez Sąd do rozpoznania przedmiotowego odwołania w terminie jednego miesiąca od dnia otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Analiza akt sprawy, w tym metryki sprawy, oraz argumentów odpowiedzi na skargę prowadzi do wniosku, że w toku tego postępowania jedyną czynnością organu administracji było poinformowanie stron o niezałatwieniu sprawy w terminie (art. 36 kpa) i to już po upływie miesięcznego terminu wymienianego w art. 35 kpa. Brak wydania decyzji przez 3,5 miesiąca od złożenia odwołania godzi niewątpliwie w zasadę szybkości postępowania (art. 12 kpa), co z kolei prowadzić musi do podważenia zaufania uczestników tego postępowania do organów władzy publicznej (art. 8 kpa). Taki sposób procedowania nie może zyskać aprobaty i przesądza o tym, że wydłużony okres prowadzenia sprawy należy potraktować jako nieusprawiedliwiony żadnymi szczególnymi okolicznościami. Sąd zaznacza, że przyczyny bezczynności leżały wyłącznie po stronie organu. Stwierdzona bezczynność ma charakter rażący, gdyż organ nie naprowadził okoliczności mogących usprawiedliwić tak długie nie rozpoznawanie odwołania. Nie bez znaczenia był całokształt okoliczności faktycznych w niniejszej sprawie. Sprawa dotyczy wniosku [...] sp. z o.o z dnia [...] lutego 2014r. o ustalenie odszkodowania za działkę, która z mocy prawa przeszła na własności gminy. Niniejsza sprawa była już przedmiotem rozpoznania przez Wojewodę Wielkopolskiego jako organ II instancji. Z uwagi na dużą ilość spraw a następnie skomplikowany charakter sprawy była ona przez ten organ rozpatrywana przez ponad trzy miesiące i zakończyła się wydaniem decyzji uchylającej z [...] marca 2015r. z uwagi na nieprawidłowy operat szacunkowy. Nie było więc żadnych podstaw do uznania, że sprawa mogła być skomplikowana i wymagać dłuższego terminu do jej rozpoznania. Podanie jako przyczyny zwłoki dużej ilości spraw jest sztampowe i niczego nie wyjaśnia, nie może również stanowić podstawy do uznania, że bezczynność nie miała rażącego charakteru. W toku niniejszego postępowania organ nie podjął żadnych czynności w celu rozpoznania sprawy w terminie, nie wyjaśnił też przyczyn dalszego zwlekania z rozpoznaniem sprawy. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 149 § 1 w związku z art. 119 pkt 4 i art. 120 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. O zwrocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.