II SA/Kr 1438/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Szkodzińska Sędziowie: Sędzia WSA Krystyna Daniel (spr.) Sędzia WSA Magda Froncisz po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 15 stycznia 2016 r. sprawy ze skargi M. J. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 24 sierpnia 2015 r. znak [...] w przedmiocie niedopuszczalności zażalenia skargę oddala. Prezydent Miasta postanowieniem z 07.07.2015r. na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa w zw. z art. 123 kpa po rozpoznaniu wniosku M. J. odmówił zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn. "Przebudowa poddasza nieużytkowanego na lokal mieszkalny z rozbudową instalacji wewnętrznych w budynku mieszkalnym jednorodzinnym oraz rozbudowa budynku garażu połączona ze zmianą konstrukcji dachu na działce nr [...] obr. [...] przy ul. Z. w K.". M. J., zgodnie z pouczeniem, wniosła zażalenie na ww. postanowienie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z 24.08.2015 r. znak: [...], na podstawie art. 134 kpa w zw. z art. 144 kpa oraz art. 101 § 3 kpa, stwierdziło niedopuszczalność zażalenia. W uzasadnieniu organ wskazał, że w świetle aktualnego brzmienia art. 101 § 3 kpa wprowadzonego ustawą z 3.12.2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego środek zaskarżania nie służy w sytuacji wydania postanowienia o podjęciu zawieszonego postępowania i odmowie zawieszenia postępowania. W takiej sytuacji organ administracji po otrzymaniu środka zaskarżania zastosować winien art. 134 kpa. Przepis ten obliguje organ odwoławczy do badania dopuszczalności środka zaskarżania. Dopuszczalność zaskarżania tak decyzji, jak i postanowień określona jest przesłankami podmiotowymi i przedmiotowymi. Przesłanki podmiotowe to złożenie środka przez legitymowany podmiot, przesłanki przedmiotowe - to wniesienie środka od orzeczenia, którego zaskarżenie przewidują przepisy prawa. W przedmiotowej sprawie zachodzi brak przesłanki przedmiotowej aby można było skutecznie złożyć środek zaskarżenia, czyli w tym przypadku zażalenie. M. J. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na postanowienie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], zarzucając naruszenie art. 101 § 3 kpa poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że stronie nie przysługuje zażalenie podczas, gdy faktycznie takie zażalenie jest dopuszczalne. Wniosła o uchylenie "decyzji zarówno organu l jak i II instancji" oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że nie jest dopuszczalne wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla zamierzenia, które jest na etapie realizacji w momencie procedowania decyzji wz. Ta okoliczność była zgłaszana do organu l instancji. Jednakże Prezydent z niezrozumiałych przyczyn nie ustosunkował się w żaden sposób do sprawy. Organ l instancji co prawda, wezwał inwestora do złożenia wyjaśnień i przedłożenia stosownych decyzji i dokumentów, z których wynika, że dotychczas realizowane inwestycje realizowane były z zachowaniem przepisów ustawy, jednakże faktycznie nie odniósł się w żadnym zakresie do faktu realizowania inwestycji. Takie postępowanie organu l instancji jest niezrozumiałe prowadzi bowiem - zdaniem skarżącej - do wydania decyzji o warunkach zabudowy wbrew przepisom ustawy. W takiej sytuacji PINB jest obowiązany do zweryfikowania istnienia samowoli, do tego natomiast czasu Prezydent Miasta powinien zawiesić przedmiotowe postępowanie, aby uniknąć wydawania decyzji, która w sposób rażący narusza przepisy prawa. Pogląd Kolegium o niedopuszczalności zażalenia na odmowę zawieszenia postępowania nie jest uzasadniony. Analizując treść art. 101 § 3 kpa, skarżąca stwierdziła, że zażalenie przysługuje na postanowienie "w sprawie" - to znaczy zarówno na postanowienie o zawieszeniu postępowania jak i o odmowie zawieszenia postępowania. Gdyby przedmiotowa norma miała mieć taką treść, jak wskazuje SKO, to wówczas przepis ten stanowiłby, że zażalenie przysługuje na postanowienie "w przedmiocie", a nie "w sprawie". Sformułowanie "w sprawie" oznacza każde rozstrzygnięcie, które dotyczy kwestii zawieszenia postępowania, w przeciwieństwie do sformułowania "w przedmiocie". W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiot niniejszej sprawy stanowiło postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania administracyjnego, wydane na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa, zgodnie z którym organ administracji publicznej zawiesza postępowanie w sprawie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. W myśl art. 101 § 3 kpa w brzmieniu nadanym tej normie ustawą z 3.12.2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. Nr 6, póz. 18) "na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania służy stronie zażalenie". Przed nowelizacją przepis powyższy brzmiał następująco: "na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania służy stronie zażalenie". W ocenie sądu, wskazana wyżej nowelizacja miała na celu ograniczenie dopuszczalności wnoszenia zażaleń na rozstrzygnięcia niehamujące biegu postępowań administracyjnych. Przy takim założeniu aktualnie obowiązującą treść art. 101 § 3 kpa należy odczytywać w ten sposób, że zażalenie przysługuje wyłącznie na postanowienie o zawieszeniu postępowania oraz na postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania. Skoro w przepisie tym posłużono się zwrotem "w sprawie odmowy podjęcia zawieszonego postępowania", przez który ustawodawca rozumie jedynie postanowienia negatywne, to nie ma podstaw, aby w stosunku do postanowień "w sprawie zawieszenia postępowania" dokonywać wykładni rozszerzającej ten zwrot, zamiast ograniczać go wyłącznie do postanowień o zawieszeniu postępowania. Za koniecznością takiej interpretacji art. 101 § 3 przemawia również wykładnia celowościowa i systemowa tego przepisu. Istotą nowelizacji art. 101 § 3 kpa było bowiem pozostawienie środka zaskarżenia na postanowienia tamujące postępowanie administracyjne i jednocześnie wyłączenie możliwości zaskarżania postanowień, które nie wstrzymują biegu postępowania administracyjnego, a więc na postanowienia o odmowie zawieszenia oraz o podjęciu zawieszonego postępowania administracyjnego. Uzasadnienia takiego założenia poszukiwać przede wszystkim należy w zasadzie szybkości postępowania wyrażonej w art. 12 kpa (tak też Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z 10.12.2014 r., sygn. akt II SA/Kr 1467/14) Konkludując należy uznać, że znowelizowane przepisy kpa wyłączają możliwości odrębnego zaskarżania postanowień, które nie tamują biegu postępowania administracyjnego. Takie rozumienie omawianego przepisu nie narusza prawa strony, ponieważ zgodnie z art. 142 kpa odmowę zawieszenia postępowania strona może kwestionować w odwołaniu od decyzji i ewentualnie w skardze do sądu administracyjnego na decyzję organu drugiej instancji. Zaskarżone postanowienie organu II instancji zostało wydane na podstawie art. 134 kpa, zgodnie z którym, organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Zgodnie zaś z przepisem art.144 kpa, do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań. Zażalenie jest między innymi wtedy niedopuszczalne, gdy ustawa nie przewiduje możliwości wniesienia środka zaskarżenia. Nadmienić wypada, że błędne pouczenie w postanowieniu Prezydenta Miasta nie tworzy uprawnienia do skorzystania ze środka zaskarżenia, którego ustawa nie przewiduje. Zwrócił na to uwagę Naczelny Sąd Administracyjny, który w wyroku z 19.04.2012 r., sygn. II OSK 193/11 stwierdził, że warunkiem zastosowania art. 112 kpa jest istnienie w porządku prawnym możliwości zaskarżenia danego rozstrzygnięcia. W oparciu o powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał, że zaskarżone postanowienie jest zgodne z prawem. Sąd wyjaśnia również, a to z uwagi na podniesione w skardze zarzuty dotyczące wydania przez organ l instancji decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy, że stwierdzenie niedopuszczalności zażalenia oznacza, że organ odwoławczy w ogóle nie jest uprawniony do badania, czy i dlaczego w sprawie istnieje bądź nie istnieje zagadnienie wstępne mogące tamować bieg postępowania administracyjnego. Kwestia ta nie podlega także ocenie sądowej w rozpoznawanej sprawie. Taka ocena będzie mogła być dokonana dopiero w toku ewentualnego postępowania odwoławczego, a następnie sądowego inicjowanego skargą na decyzję organu II instancji. Dlatego też na podstawie art. 151 ustawy z 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., póz. 270 ze zm.) skargę, jako nieuzasadnioną, oddalił.