IV SA/Wa 3456/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Teresa Zyglewska po rozpoznaniu w dniu 18 stycznia 2016 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Fundacji [...] z siedzibą w P. na działanie Najwyższej Izby Kontroli polegające na wszczęciu postępowania kontrolnego postanawia: 1. odrzucić skargę; 2. zwrócić skarżącej (Fundacji [...] z siedzibą w P.) cały uiszczony wpis od skargi w kwocie 200 zł (słownie: dwustu złotych). Fundacja [...] z siedzibą w P. (dalej: Fundacja) w piśmie z dnia 5 października 2015 r. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na działanie Najwyższej Izby Kontroli polegające na wszczęciu bez podstawy prawnej w stosunku do Fundacji postępowania kontrolnego nr [...] pod tytułem "[...]". Skarżąca zarzuciła naruszenie art. 3 ust. 3 ustawy o Najwyższej Izbie Kontroli poprzez wszczęcie postępowania kontrolnego wobec Fundacji, pomimo, że nie znajduje się ona w kręgu podmiotów określonych w tym przepisie, albowiem nie wykorzystuje majątku, ani środków państwowych lub komunalnych i z tego powodu nie podlega kontroli Najwyższej Izby Kontroli w zakresie określonym w upoważnieniu do jej przeprowadzenia. Prezes Najwyższej Izby Kontroli wniósł o odrzucenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Normy kształtujące podstawy systemu sądownictwa, zawarte w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., zakładają określenie właściwości sądów administracyjnych przez ustawodawcę w sposób pozytywny. Zgodnie bowiem z art. 175 ust. 1 ustawy zasadniczej, wymiar sprawiedliwości w Rzeczypospolitej Polskiej sprawują Sąd Najwyższy, sądy powszechne, sądy administracyjne. Ustrój i właściwość sądów i postępowanie przed nimi określają ustawy (art. 176 ust. 2). Sądy powszechne sprawują wymiar sprawiedliwości we wszystkich sprawach z wyjątkiem spraw ustawowo zastrzeżonych dla właściwości innych sądów (art. 177). Z kolei Naczelny Sąd Administracyjny oraz inne sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta obejmuje również orzekanie o zgodności z ustawami uchwał organów samorządu terytorialnego i aktów normatywnych terenowych organów administracji rządowej (art. 184). Ostatnią z powołanych norm konstytucyjnych ustawodawca rozwinął w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 zm.), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej. Zasadę pozytywnego określenia właściwości sądów administracyjnych konkretyzują w głównej mierze przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej powoływanej również jako ppsa. W pierwszej kolejności należy powołać art. 3 § 1 i 2 ppsa stanowiący, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, która obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, z późn. zm.) oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613) oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Z kolei zgodnie z art. 3 § 3 ppsa, sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach. Pozytywne określenie właściwości oznacza, że dopuszczalna jest skarga do sądu administracyjnego tylko na prawne formy działania organów administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1-8 ppsa oraz w sytuacjach przewidzianych przez ustawy szczególne, z zastrzeżeniem wynikającym z art. 5 ppsa. A contrario skarga na inne formy działania jest niedopuszczalna i podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 lub 6 ppsa, oczywiście ze szczególnym uwzględnieniem prawa do sądu gwarantowanego przez art. 45 ust. 1 Konstytucji oraz powołanej już zasady domniemania właściwości sądów powszechnych (art. 177 Konstytucji). Z powołanych wyżej norm konstytucyjnych i ustawowych, określających zakres kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne, jednoznacznie wynika, że obejmuje ona wyłącznie działania lub zaniechania administracji publicznej. Z tego względu działania innych organów władzy publicznej niż organy administracji publicznej (czy to w tzw. znaczeniu ustrojowym, czy funkcjonalnym) nie są objęte kognicją sądów administracyjnych. Najwyższa Izba Kontroli ze swej istoty nie jest organem administracji publicznej. W konsekwencji jej działalność nie podlega kontroli sądowoadministracyjnej. Pozycja ustrojowa tego organu określona została w art. 202 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483 ze zm.), zgodnie z którym Najwyższa Izba Kontroli: 1) jest naczelnym organem kontroli państwowej (ust. 1); podlega Sejmowi (ust. 2); 3) działa na zasadach kolegialności (ust. 3). Zatem, jak wskazuje się w utrwalonym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, już przepisy Konstytucji przesądzają o usytuowaniu Najwyższej Izby Kontroli jako organu kontroli państwowej, a nie jako organu administracji publicznej (zob. np. postanowienia NSA z dnia 13 grudnia 2013 r. sygn. akt II GSK 2185/13 i z dnia 19 stycznia 2012 r. sygn. akt II GSK 759/11, wyrok NSA z dnia 13 stycznia 2011 r. sygn. akt II GSK 1050/09 - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W kolejnych przepisach (art. 203 i art. 204 ust. 2) ustawa zasadnicza określa przedmiot działalności Najwyższej Izby Kontroli, jej zakres i sposób sprawowania kontroli, a także obowiązki wynikające z podległości wobec Sejmu. Organizację oraz tryb działania Najwyższej Izby Kontroli, w tym postępowanie kontrolne, określa ustawa z dnia 23 grudnia 1994 r. o Najwyższej Izbie Kontroli (Dz. U. z 2015 r., poz. 1096). Z ustawy tej wynika, że Najwyższa Izba Kontroli nie dysponuje środkami przymusu, które mogłyby doprowadzić do realizacji wniosków zawartych w wystąpieniu pokontrolnym i nie ma umocowania do stosowania w tym celu środków, które miałyby władczy i jednostronny charakter, zatem środków, które spełniałyby podstawowe kryteria, pozwalające zakwalifikować je jako czynności opisane w art. 3 § 2 pkt 4 ppsa. Jak wskazuje Naczelny Sąd Administracyjny (np. w powołanym postanowieniu z dnia 13 grudnia 2013 r. sygn. akt II GSK 2185/13), wystąpienie pokontrolne stanowi wytknięcie nieprawidłowości i wskazówkę dla kierownictwa kontrolowanej jednostki, nie jest natomiast władczym i jednostronnym aktem organu administracji publicznej. Nie wynikają z niego bezpośrednie skutki dla podmiotu kontrolowanego w sferze uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Takich skutków nie wywołują również czynności proceduralne, podejmowane w toku postępowania kontrolnego. W konsekwencji czynności, te poczynając od wszczęcia postępowania, a kończąc na wystąpieniu pokontrolnym, nie podlegają kognicji sądu administracyjnego. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 52 § 3 ppsa, orzekł jak w punkcie pierwszym postanowienia. O zwrocie wpisu Sąd postanowił na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 ppsa.