II GSK 759/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Myślińska Sędzia NSA Janusz Zajda (spr.) Sędzia del. WSA Wojciech Kręcisz Protokolant Monika Majak po rozpoznaniu w dniu 19 stycznia 2012 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej E. Spółki z o.o. w W. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 9 lutego 2011 r. sygn. akt VII SA/Wa 103/11 w sprawie ze skargi E. Spółki z o.o. w W. na działania Najwyższej Izby Kontroli w przedmiocie czynności kontrolnych postanawia: 1. oddalić skargę kasacyjną; 2. zasądzić od E. Spółki z o.o. w W. na rzecz Prezesa Najwyższej Izby Kontroli kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. Postanowieniem z 9 lutego 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 103/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. odrzucił skargę E. sp. z o.o. w W. na działania Najwyższej Izby Kontroli (dalej: NIK) podejmowane w następstwie czynności kontrolnych. Za podstawę rozstrzygnięcia Sąd pierwszej instancji przyjął następujące ustalenia: Najwyższa Izba Kontroli przeprowadziła w E. sp. z o.o. w W. kontrolę w zakresie funkcjonowania Spółki w okresie od [...] stycznia 2008 r. do [...] czerwca 2010 r. Z kontroli sporządzony został protokół, zgodnie z przepisem art. 53 ustawy z 23 grudnia 1994 r. o Najwyższej Izbie Kontroli (Dz.U. nr 231 poz. 1701 z 2007 r. ze zm.; dalej: ustawa o NIK), a w wystąpieniu pokontrolnym przedstawiono wyniki kontroli. W dniu [...] lipca 2010 r. Spółka złożyła zastrzeżenia do protokołu kontroli, dotyczące m.in. podlegania Spółki kontroli NIK oraz wynagrodzeń zarządu. Zastrzeżenia zostały oddalone. W następstwie podtrzymania zarzutów przez Spółkę, zostały one rozpoznane przez Komisję Odwoławczą NIK - Departament Środowiska, Rolnictwa i Zagospodarowania Przestrzennego, a następnie oddalone uchwałą z [...] września 2010 r. Wiceprezes NIK zatwierdził uchwałę postanowieniem z [...] września 2010 r. W związku z wydaniem wskazanego postanowienia, pismem z [...] października 2010 r. Spółka wezwała NIK do usunięcia naruszenia prawa. W odpowiedzi, NIK poinformował Spółkę pismem z [...] listopada 2010 r., że wezwanie do usunięcia naruszenia prawa jest niezasadne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. odrzucając skargę Spółki stwierdził, że NIK nie jest organem administracji państwowej, którego działalność poddana jest kontroli sądu administracyjnego. Zgodnie z przepisem art. 5 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. nr 98 poz. 1071 z 2000 r. ze zm.; dalej: kpa) organami administracji publicznej są ministrowie, centralne organy administracji rządowej, wojewodowie, działające w ich lub we własnym imieniu inne terenowe organy administracji rządowej (zespolonej i niezespolonej), organy jednostek samorządu terytorialnego oraz inne podmioty, gdy są powołane z mocy prawa lub na podstawie porozumień do załatwiania spraw indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych. W ocenie Sądu pierwszej instancji NIK nie jest organem wymienionym w tym przepisie, stąd jego rozstrzygnięcia nie mogą zostać poddane badaniu przez sądy adminis- tracyjne. Powołując się na art. 203 Konstytucji RP oraz art. 21 ustawy o NIK Sąd podkreślił, że Najwyższa Izba Kontroli jest naczelnym organem kontroli państwowej. Poprzez sprawowanie kontroli należy rozumieć funkcję państwową odmienną od stanowienia prawa, jego wykonywania i sprawowania wymiaru sprawiedliwości; istota kontroli sprowadza się do ustalenia stanu rzeczy, który istnieje i porównania go ze stanem, jaki powinien istnieć w świetle obowiązującego prawa. Stwierdzone rozbieżności znajdują odzwierciedlenie w protokole kontroli, a uwagi i wnioski z kontroli znajdują się w wystąpieniu pokontrolnym. NIK, w odróżnieniu od podmiotów sprawujących obowiązki z zakresu administracji publicznej, nie dysponuje środkami przymusu, które mogłyby doprowadzić do realizacji wniosków zawartych w wystąpieniu pokontrolnym. Ponadto Sąd wskazał, że zgodnie z przepisem art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm.; dalej: ppsa) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej poprzez orzekanie w sprawach ze skarg na bezczynność organów, które obowiązane były do działania określonego w pkt 1 - 4 wskazanego przepisu, a działanie NIK nie należy do żadnej ze wskazanych w tym przepisie kategorii. W związku z powyższym Sąd pierwszej instancji na podstawie przepisu art. 58 § 1 pkt 6 ppsa odrzucił skargę jako niedopuszczalną, z uwagi na fakt, że jej przedmiot nie podlega rozpoznaniu przez sądy administracyjne. Skargę kasacyjną wniosła spółka E. wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. do ponownego rozpoznania albo uchylenie postanowienia i rozpoznanie sprawy, a także o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie: 1. prawa materialnego, a w szczególności art. 2, art. 7, art. 20 i art. 22 Konstytucji w związku z naruszeniem art. 2 ust. 2 i 3 pkt 4, art. 5 ust. 3, art. 5 ust. 3, art. 30 § 1, art. 71 pkt 1 i 4 ustawy o NIK oraz § 8 pkt 1, § 17, § 33 ust. 1 pkt 1, 4, 10, 11 i 12 zarządzenia Prezesa NIK z 1 marca 1995 r. (M.P. nr 17 poz. 211; dalej: zarządzenie Prezesa NIK) oraz art. 82 ust. 1, art. 83 ust. 1 pkt 4 oraz ust. 3 i 3 c/ w związku z art. 1 ustawy z 2 lipca 2004 o swobodzie działalności gospodarczej (Dz.U. nr 1555 poz. 1095 z 2007 r. ze zm.; dalej: usdg) i art. 1 pkt 2 w związku z art. 13 i 14 ustawy z 3 marca 2000 r. o wynagradzaniu osób kierujących niektórymi podmiotami prawnymi (Dz.U. nr 26 poz. 306 ze zm.; dalej: ustawa o wynagradzaniu) w związku z art. 1 ust. 1 pkt 2 i art. 3 § 1 kpa, 2. art. 77 ust. 2, art. 45 ust. 1 i art. 78 w związku z art. 8 Konstytucji, w związku z art. 1 i art. 3 § 2 pkt 2 i 4 oraz art. 5 ppsa przez błędną wykładnię prawa. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Spółka podniosła, że wyodrębnienie naczelnego organu państwa do realizacji funkcji kontrolnych państwa nie oznacza, że organ ten nie jest częścią administracji państwa. Funkcja kontroli stanowi część funkcji administracji państwowej. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezes NIK wniósł o oddalenie skargi oraz o zasądzenie od skarżącej kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie jest zasadna. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, a także w doktrynie prawa administracyjnego i konstytucyjnego nie budzi wątpliwości, że działania kontrolne Najwyższej Izby Kontroli nie podlegają kognicji sądów administracyjnych. Z treści art. 1 oraz art. 3 § 1 ppsa wynika, że sądy administracyjne są właściwe w sprawach sądowoadministracyjnych, czyli w sprawach związanych z rozpoznaniem i rozstrzygnięciem skarg na zgodność z prawem działań lub bezczynność organów wykonujących administrację publiczną. Także przepis art. 3 § 2 pkt 4 ppsa wyraźnie odwołuje się, przy określeniu jakiego rodzaju akty i czynności podlegają w ramach tej podstawy kontroli sądowoadministracyjnej, do zakresu administracji publicznej i uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Istota kontroli sprowadza się do ustalenia stanu rzeczy, który istnieje oraz porównania go ze stanem, jaki powinien istnieć w świetle obowiązującego prawa. Podstawowa forma działań Najwyższej Izby Kontroli, to jest wystąpienie pokontrolne, nie ma charakteru rozstrzygnięcia administracyjnego, stanowi jedynie wskazanie na nieprawidłowości i sposób ich usunięcia oraz może być przyczyną późniejszego wszczęcia przez właściwe organy postępowań, które dopiero zakończą się właściwymi rozstrzygnięciami podlegającymi kontroli sądowej. NIK nie dysponuje środkami przymusu, które mogłyby doprowadzić do realizacji wniosków zawartych w wystąpieniu pokontrolnym i nie ma umocowania do stosowania w tym celu środków władczych w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 ppsa. Przepis art. 98 ustawy o NIK określający sankcję karną za zachowania polegające na uchylaniu się od kontroli lub utrudnianiu jej prowadzenia nie pozostaje w żadnym związku z realizacją wniosków zawartych w wystąpieniu pokontrolnym, a Najwyższa Izba Kontroli nie ma umocowania do stosowania w tym celu środków władczych, która to cecha identyfikuje działanie administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 ppsa (polegające na kierowaniu, zarządzaniu, zawiadywaniu). Skoro działania kontrolne NIK nie podlegają jurysdykcji sądu administracyjnego, to brak podstaw do przyjęcia, że takiej kontroli podlegają czynności o charakterze proceduralnym podejmowane w toku kontroli tylko w celu sprawdzenia ich poprawności proceduralnej (np. wskazywana przez Spółkę uchwała Komisji Odwoławczej w sprawie zastrzeżeń zgłoszonych do wystąpienia pokontrolnego, a także postanowienie Prezesa NIK w przedmiocie zatwierdzenia tej uchwały). Czynności proceduralne podlegają odrębnej kontroli sądowoadministracyjnej tylko w ramach sprawy administracyjnej, która jest przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej i tylko wtedy, gdy ustawa wyraźnie tak stanowi. Celem postępowania sądowoadministracyjnego nie jest zatem samo skontrolowanie poprawności poszczególnych czynności proceduralnych podejmowanych w toku postępowania kontrolnego, bez możliwości kontroli samej sprawy sądowoadministracyjnej, a czego nie mogą zastąpić ujęte w wystąpieniu pokontrolnym wyniki kontroli NIK. Tym samym za bezzasadny należało uznać zarzut dotyczący naruszenia art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 3 § 1 i § 2 pkt 4 ppsa, gdyż Sąd pierwszej instancji stosując te przepisy działał na podstawie i w granicach prawa zasadnie uznając, że droga sądowa jest w sprawie niedopuszczalna. Przepis art. 58 § 1 pkt 1 ppsa stanowi, że Sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Taka właśnie sytuacja wystąpiła w rozpoznawanej sprawie, gdyż zaskarżone postanowienie nie mogło, z przyczyn wyżej przedstawionych, zostać zakwalifikowane jako akt w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 ppsa. Jednocześnie zaś ograniczenie kontroli sądowoadministracyjnej w odniesieniu do wyników kontroli NIK nie może być uznane, jako ograniczenie prawa do sądu (art. 77 ust. 2 Konstytucji RP), gdyż przepisy ustawowe stanowiące podstawę odrzucenia skargi nie zamykają drogi sądowej dochodzenia naruszonych wolności i praw. Działalność Najwyższej Izby Kontroli nie podlega kognicji sądowoadministracyjnej, ponieważ NIK nie jest organem administracji publicznej w rozumieniu art. 1 ppsa oraz art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269; dalej: pusa). Pogląd o odrębności pionu kontroli sprawowanej przez NIK i niepodleganiu jej wyników kontroli sądowej jest utrwalony w orzecznictwie sądów administracyjnych (v. wyrok NSA z 13 stycznia 2011 r., II GSK 1050/09; post. NSA z 5 lutego 2003 r., II SA 32/02; post. NSA z 25 stycznia 2011 r., II GSK 1535/10; post. WSA w Warszawie z 18 marca 2004 r., III SA/Wa 110/04; post. WSA w Warszawie z 1 października 2009 r., V SA/Wa 1285/09). Oznacza to, że już przepisy Konstytucji RP przesądziły o usytuowaniu Najwyższej Izby Kontroli jako organu kontroli państwowej, a nie administracji publicznej, a w kolejnych przepisach art. 203 ust. 1–3 i art. 204 ust. 2 Konstytucji RP określiły działalność NIK, jej zakres i sposób sprawowania tej kontroli, a także podległość Sejmowi. Istotę rozumienia administracji publicznej, której działalność podlega kognicji sądu administracyjnego oraz rozróżnienia działalności nakierowanej wyłącznie na kontrolę administracji publicznej, która jest czymś innym niż sama administracja publiczna, przedstawił Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 20 listopada 2009 r. (II GSK 1041/08). NSA w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w całości argumentację tę akceptuje, a w szczególności wyrażony w powyższym orzeczeniu pogląd, iż wystąpienie pokontrolne, ani uchwała Komisji Odwoławczej NIK w sprawie zastrzeżeń do wystąpienia pokontrolnego, jak też postanowienie Prezesa NIK zatwierdzające uchwałę Komisji Odwoławczej NIK w sprawie zastrzeżeń do wystąpienia pokontrolnego nie stanowią działań administracji publicznej, a jedynie etapy procesu kontrolnego, wykonywanego przez konstytucyjnie ustanowiony naczelny organ kontroli, jakim jest NIK. Jak podkreślił Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 1 grudnia 1998 r. "Najwyższa Izba Kontroli jest samodzielnym organem państwa, określonym w art. 202 ust. 1 Konstytucji jako »naczelny organ kontroli państwowej«. Ustrojodawca umieścił przepisy dotyczące NIK w osobnym rozdziale IX zatytułowanym »Organy kontroli państwowej i ochrony prawa«. Takie usytuowanie NIK skłania doktrynę prawa konstytucyjnego do uznania, iż Najwyższa Izba Kontroli jest odrębnym organem konstytucyjnym »zamieszczonym« pomiędzy Sejmem a rządem i powołanym do kontroli zarówno Rady Ministrów i ministrów, jak i poszczególnych jednostek organizacyjnych składających się na system administracji rządowej, a nawet pozostających poza tym systemem" (L. Garlicki, Polskie prawo konstytucyjne. Zarys wykładu, cz. 2, Warszawa 1998, s. 138; wyrok TK z 1 grudnia 1998 r., sygn. akt K 21/98, OTK 1998, nr 7, poz. 116). Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, ochrona prawna podmiotu kontrolowanego w przypadku naruszenia jego uprawnień przez organ kontrolny może być realizowana w inny sposób na drodze innego postępowania, jeżeli na podstawie wyników kontroli zostanie ono wszczęte (por. wyrok SN z 19 sierpnia 1999 r., sygn. akt I PKN 217/99, OSNP 2000, nr 23, poz. 856). Skoro zatem wystąpienie pokontrolne nie ma charakteru rozstrzygnięcia administracyjnego, a stanowi jedynie wskazanie na nieprawidłowości i sposób ich usunięcia, może być przyczyną późniejszego wszczęcia przez właściwe organy postępowań, które zakończą się dopiero właściwymi rozstrzygnięciami podlegającymi kontroli sądowej. Zatem nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut dotyczący naruszenia art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP, gdyż sąd administracyjny rozstrzygnął niniejszą sprawę w ramach obowiązujących przepisów kompetencyjnych sądów administracyjnych określonych także w Konstytucji RP. Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 ppsa. O kosztach postępowania orzeczono stosownie do art. 204 pkt 1 ppsa w związku z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielanej przez radcę prawnego ustanowione go z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).