II GSK 1535/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zofia Borowicz po rozpoznaniu w dniu 25 stycznia 2011 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezydenta Miasta W. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 18 października 2010 r. sygn. akt VII SA/Wa 1339/10 w zakresie odrzucenia skargi w sprawie ze skargi Prezydenta Miasta W. na postanowienie Prezesa Najwyższej Izby Kontroli z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia uchwały w sprawie zastrzeżeń zgłoszonych do wystąpienia pokontrolnego postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Postanowieniem z dnia 18 października 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 1339/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. odrzucił skargę Prezydenta Miasta W. na postanowienie Prezesa Najwyższej Izby Kontroli w przedmiocie zatwierdzenia uchwały w sprawie zastrzeżeń zgłoszonych do wystąpienia pokontrolnego. W uzasadnieniu Sąd stwierdził, że Najwyższa Izba Kontroli, dalej zwana NIK, przeprowadziła w Urzędzie Miasta W. kontrolę (nr [...]) w zakresie funkcjonowania spółek z udziałem Gminy W. Zgodnie z art. 53 ustawy z dnia 23 grudnia 1994 r. o Najwyższej Izbie Kontroli (tekst jedn. Dz. U. z 2007 r. Nr 231, poz. 1701), dalej zw. ustawą o NIK, z czynności kontrolnych sporządzono protokół. W wystąpieniu pokontrolnym z dnia [...] stycznia 2010 r. przedstawiono wyniki kontroli wraz z ocenami. W dniu [...] lutego 2010 r. Prezydent Miasta W. złożył zastrzeżenia do ocen zawartych w wystąpieniu pokontrolnym. Uchwałą z dnia [...] marca 2010 r. Komisja Odwoławcza NIK oddaliła powyższe zastrzeżenia. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] Prezes NIK zatwierdził ww. uchwałę. Skargę na powyższe postanowienie Prezesa NIK złożył Prezydent Miasta W., wnosząc o jego uchylenie zarzucił rażące naruszenie prawa materialnego, tj. art. 56 ust. 4 w zw. z art. 61 ust. 1 ustawy o NIK, poprzez zaakceptowanie naruszenia prawa do sprawiedliwej procedury, w szczególności prawa do wysłuchania, a także naruszenie prawa do dwuinstancyjności postępowania, a w konsekwencji naruszenie zasady demokratycznego państwa prawnego, uniemożliwienie usunięcia naruszenia prawa, które mogłoby mieć miejsce dzięki powołaniu Komisji Rozstrzygającej. W odpowiedzi na skargę Prezes NIK wniósł o odrzucenie skargi, jako niedopuszczalnej podnosząc, że kognicja sądu administracyjnego nie dotyczy działalności kontrolnej NIK, gdyż stosunek prawny nawiązywany pomiędzy Izbą, a podmiotem kontrolowanym nie ma charakteru administracyjnego. Czynności kontrolne oraz sporządzane w toku kontroli dokumenty nie mają charakteru aktów, czy czynności z zakresu administracji publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. odrzucił skargę argumentując, że zgodnie z przepisami Konstytucji RP i ustawy o NIK Najwyższa Izba Kontroli jest oddzielnym, zależnym jedynie od Sejmu, organem państwowym, powołanym do sprawowania szeroko rozumianej kontroli, nie zaś organem pełniącym obowiązki z zakresu administracji publicznej. Przez sprawowanie kontroli należy rozumieć funkcję państwową niezależną od stanowienia prawa, jego wykonywania i sprawowania wymiaru sprawiedliwości. Istota kontroli sprowadza się do ustalenia stanu rzeczy, który istnieje oraz porównania go ze stanem, jaki powinien istnieć w świetle obowiązującego prawa. Stwierdzenie rozbieżności między stanem istniejącym i pożądanym znajduje odzwierciedlenie w protokole kontroli. Końcowym etapem kontroli jest natomiast wystąpienie pokontrolne, które zawiera uwagi i wnioski w sprawie sposobu usunięcia nieprawidłowości. NIK nie dysponuje jednak środkami przymusu, które mogłoby doprowadzić do realizacji wniosków zwartych w wystąpieniu pokontrolnym i nie ma umocowania do stosowania w tym celu środków władczych, co niewątpliwie cechuje podmioty sprawujące obowiązki z zakresu administracji publicznej. Sąd podkreślił, że orzeczenie administracyjne ma charakter władczy i określa sytuację prawną indywidualnie oznaczonego adresata (jego prawa lub obowiązki) w indywidualnej sprawie. Zdaniem Sądu, nie można przypisać wystąpieniu pokontrolnemu, uchwale Komisji Odwoławczej NIK ani skarżonemu w niniejszej sprawie postanowieniu Prezesa NIK, zatwierdzającemu taką uchwałę charakteru indywidualnego orzeczenia administracyjnego, gdyż wszystkie z wyżej wymienionych czynności mają na celu jedynie wytknięcie nieprawidłowości i wskazówkę dla kierownictwa kontrolowanej jednostki co do sposobu ich usunięcia, a nie kształtowanie praw i obowiązków jednostek kontrolowanych. Zaskarżone postanowienie Prezesa NIK, zatwierdzające uchwałę Komisji Odwoławczej NIK, nie jest zatem postanowieniem kończącym postępowanie w sprawie, wymienionym w art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. Postanowienie Prezesa NIK nie jest również innym aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej – w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Skoro bowiem działania kontrolne NIK w ogóle nie stanowią działań administracji publicznej, to nie mogą one podlegać kontroli sądów administracyjnych. Prezydent Miasta W. w skardze kasacyjnej wniósł o uchylenie powyższego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Orzeczeniu zarzucił na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez ich niezastosowanie, tj. art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji, a także – wobec statusu skarżącego jako jednostki samorządu terytorialnego – art. 165 ust. 2 Konstytucji, i w konsekwencji pozbawienie strony prawa do sądu, natomiast na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 i art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. poprzez odrzucenie skargi z powodu błędnego uznania, że sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący odwołał się do poglądów doktryny prawa administracyjnego, zgodnie z którymi kontrola uznawana jest za czynność administrowania. Zdaniem skarżącego "cechy działalności NIK nie różnią się w istocie od cech działalności administracji publicznej. Sytuowanie NIK poza systemem trójpodziału władzy i tworzenie z niej czwartej władzy »kontrolującej« nie znajduje uzasadnienia". Skarżący wywiódł, iż NIK stanowi "organ administracji publicznej" działając w formie czynności proceduralnych, które zostały zaskarżone. Ponadto, w wyniku czynności NIK skierowanych do podmiotów kontrolowanych powstają stosunki administracyjne cechujące się nierównorzędnością stron. Poza tym zaskarżone czynności (zarządzenia) proceduralne NIK ze swej istoty mają charakter władczy. Skarżący zarzucił, że z konstytucyjnej zasady prawa do sądu (art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji) wynika, że każdy powinien mieć prawo zaskarżenia aktów lub czynności mających wpływ na jego prawa i obowiązki, niezależnie od tego, czy akty te lub czynności podlegają procedurze w sprawach administracyjnych. Zdaniem skarżącego w zakresie kompetencji sądu administracyjnego leży dokonanie oceny prawidłowości czynności dokonywanych przez NIK w sposób czy wręcz możliwość realizacji uprawnień podmiotu kontrolowanego w toku postępowania kontrolnego. Poprzez kontrolę sądowoadministracyjną czynności NIK chodzi o zagwarantowanie podmiotowi kontrolowanemu prawa do sprawiedliwej procedury. Skarżący podkreślił, iż nie twierdzi, że NIK należy do administracji publicznej rozumianej podmiotowo. Jednakże czynności kontrolne NIK rozstrzygają tak jak w tym wypadku o uprawnieniach kontrolowanego podmiotu, wobec czego czynności te stanowią administrację publiczną w znaczeniu przedmiotowym. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący zawnioskował o wystąpienie przez Sąd w trybie art. 3 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643) do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym dotyczącym zgodności z art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji (a w odniesieniu do jednostek samorządu terytorialnego – również z art. 165 ust. 2 Konstytucji) przepisów art. 3 § 1 i art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. rozumianych w ten sposób, że kontroli sądu administracyjnego nie podlegają konkretne, władcze działania (rozstrzygnięcia) organów NIK o charakterze proceduralnym dotyczące uprawnień i obowiązków podmiotu kontrolowanego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Nie jest trafny pogląd reprezentowany w skardze kasacyjnej, że aczkolwiek działania NIK w postaci wystąpienia pokontrolnego nie podlegają kontroli sądu administracyjnego, to jednakże poszczególne czynności tzw. procedury kontrolnej, w tym postanowienia Prezesa NIK wydane w oparciu o art. 56 ust. 4 w zw. z art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 23 grudnia 1994 r. o Najwyższej Izbie Kontroli (tekst jedn. Dz. U. z 2007 r. Nr 231, poz. 1701 ze zm.), powinny być kontrolowane przez sąd administracyjny. Czynności proceduralne podlegają bowiem odrębnej kontroli sądowoadministracyjnej tylko w ramach sprawy administracyjnej, która jest przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej i tylko wtedy, gdy ustawa wyraźnie tak stanowi. Nie jest celem postępowania sądowoadministracyjnego samo skontrolowanie poprawności poszczególnych czynności proceduralnych podejmowanych w toku postępowania kontrolnego bez możliwości kontroli samej sprawy sądowoadministracyjnej, której nie może stanowić wystąpienie pokontrolne oraz wynik kontroli NIK (por. orzecz. NSA z dnia 13 stycznia 2011 r. sygn. akt II GSK 1050/09). Z treści art. 1 oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. wynika, że sądy administracyjne są właściwe w sprawach sądowoadministracyjnych. Sprawa sądowoadministracyjna to rozpoznanie i rozstrzygnięcie przez sąd administracyjny skargi na zgodność z prawem działania lub bezczynności organów wykonujących administrację publiczną. Także przepis art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. wyraźnie odwołuje się, przy określeniu jakiego rodzaju akty i czynności podlegają w ramach tej podstawy kontroli sądowoadministracyjnej, do zakresu administracji publicznej i uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie popiera wyrażone w orzecznictwie sądowoadministracyjnym stanowisko, że Najwyższa Izba Kontroli nie jest ze swej istoty organem administracji publicznej w rozumieniu art. 1 p.p.s.a. oraz art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) i w związku z tym jej działalność nie podlega kognicji sądowoadministracyjnej. Pogląd o odrębności pionu kontroli sprawowanej przez NIK i niepodleganiu jej wyników kontroli sądowej jest przyjęty w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. post. NSA z dnia 5 lutego 2003 r., sygn. akt II SA 32/02; post. WSA w Warszawie z dnia 18 marca 2004 r., sygn. akt III SA/Wa 110/04; post. WSA w Warszawie z dnia 1 października 2009 r., sygn. akt V SA/Wa 1285/09). Istotę rozumienia administracji publicznej, której działalność podlega kognicji sądu administracyjnego oraz rozróżnienia działalności nakierowanej wyłącznie na kontrolę administracji publicznej, która jest czymś innym niż sama administracja publiczna, w sposób bardzo szczegółowy, z odwołaniem się do uregulowań prawnych oraz poglądów doktrynalnych przedstawił Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 20 listopada 2009 r. (sygn. akt II GSK 1041/08). NSA w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w całości argumentację tę popiera, a w szczególności wyrażony w powyższym orzeczeniu pogląd, iż wystąpienie pokontrolne, ani uchwała Komisji Odwoławczej NIK w sprawie zastrzeżeń do wystąpienia pokontrolnego, jak też postanowienie Prezesa NIK zatwierdzające uchwałę Komisji Odwoławczej NIK w sprawie zastrzeżeń do wystąpienia pokontrolnego nie stanowią działań administracji publicznej, a jedynie etapy procesu kontrolnego, wykonywanego przez konstytucyjnie ustanowiony naczelny organ kontroli, jakim jest NIK. Jak podkreślił Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 1 grudnia 1998 r. "Najwyższa Izba Kontroli jest samodzielnym organem państwa, określonym w art. 202 ust. 1 Konstytucji jako »naczelny organ kontroli państwowej«. Ustrojodawca umieścił przepisy dotyczące NIK w osobnym rozdziale IX zatytułowanym »Organy kontroli państwowej i ochrony prawa«. Takie usytuowanie NIK skłania doktrynę prawa konstytucyjnego do uznania, iż Najwyższa Izba Kontroli jest odrębnym organem konstytucyjnym »zamieszczonym« pomiędzy Sejmem a rządem i powołanym do kontroli zarówno Rady Ministrów i ministrów, jak i poszczególnych jednostek organizacyjnych składających się na system administracji rządowej, a nawet pozostających poza tym systemem" (L. Garlicki, Polskie prawo konstytucyjne. Zarys wykładu, cz. 2, Warszawa 1998, s. 138; wyrok TK z dnia 1 grudnia 1998 r., sygn. akt K 21/98, OTK 1998, nr 7, poz. 116). Nie jest kwestionowane w skardze kasacyjnej stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, że istota kontroli sprowadza się do ustalenia stanu rzeczy, który istnieje oraz porównania go ze stanem, jaki powinien istnieć w świetle obowiązującego prawa. Natomiast wystąpienie pokontrolne zawiera uwagi i wnioski w sprawie sposobu usunięcia nieprawidłowości. W tej sytuacji trafny jest pogląd Sądu I instancji, że NIK nie dysponuje środkami przymusu, które mogłyby doprowadzić do realizacji wniosków zawartych w wystąpieniu pokontrolnym i nie ma umocowania do stosowania w tym celu środków władczych. Zatem tego rodzaju działania nie mogą stanowić aktów władczych w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Skoro tego rodzaju działania kontrolne NIK nie podlegają jurysdykcji sądu administracyjnego, to brak podstaw do przyjęcia, że takiej kontroli podlegają czynności o charakterze proceduralnym podejmowane w toku kontroli tylko w celu sprawdzenia ich poprawności proceduralnej. Tym samym za bezzasadny należało uznać zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 3 § 1 i art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Sąd I instancji trafnie bowiem uznał, że w niniejszej sprawie droga sądowa jest niedopuszczalna. Skoro bowiem z wystąpienia pokontrolnego nie płyną bezpośrednie skutki dla podmiotu kontrolowanego w sferze uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, to tym bardziej takie skutki trudno wywieźć z czynności proceduralnych podejmowanych w toku postępowania kontrolnego NIK. Taki zaś charakter ma zaskarżone postanowienie Prezesa NIK w przedmiocie zatwierdzenia uchwały Komisji Odwoławczej w sprawie zastrzeżeń zgłoszonych do wystąpienia pokontrolnego. W tych warunkach ograniczenie kontroli sądowoadministracyjnej odnośnie wyników kontroli NIK nie może być uznane jako ograniczenie prawa do sądu (art. 77 ust. 2 Konstytucji RP). Wbrew zarzutom skarżącego także przywołane przepisy Konstytucji RP nie dają możliwości zaskarżenia do sądu administracyjnego czynności kontrolnych (proceduralnych) Najwyższej Izby Kontroli w ramach sprawowanej przez sądy administracyjne kontroli działalności administracji publicznej. Dowodzi temu treść i wykładnia art. 184, art. 202 i 203 Konstytucji RP. Nie jest też trafny zarzut naruszenia art. 45 ust. 1 oraz art. 165 ust. 2 Konstytucji RP, gdyż Sąd I instancji stosując art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. oraz art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. działał na podstawie i w granicach prawa. Przepis art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. wyraźnie stanowi, że Sąd odrzuca skargę jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Taka właśnie wystąpiła sytuacja w rozpoznawanej sprawie, gdyż zaskarżone postanowienie nie mogło, z przyczyn wyżej przedstawionych, zostać zakwalifikowane jako akt w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut dotyczący naruszenia art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP, gdyż sąd administracyjny rozstrzygnął niniejszą sprawę w ramach obowiązujących przepisów kompetencyjnych sądów administracyjnych określonych także w Konstytucji RP. Orzeczenie Sądu I instancji nie było skierowane przeciwko jednostce samorządu terytorialnego jako takiej, gdyż Sąd z innych przyczyn uznał niedopuszczalność skargi i dlatego nie miał w sprawie zastosowania art. 165 Konstytucji RP. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, ochrona prawna podmiotu kontrolowanego w przypadku naruszenia jego uprawnień przez organ kontrolny może być realizowana w inny sposób na drodze innego postępowania, jeżeli na podstawie wyników kontroli zostanie ono wszczęte (por. wyrok SN z dnia 19 sierpnia 1999 r., sygn. akt I PKN 217/99, OSNP 2000, nr 23, poz. 856). Innymi słowy skoro wystąpienie pokontrolne nie ma charakteru rozstrzygnięcia administracyjnego, a stanowi jedynie wskazanie na nieprawidłowości i sposób ich usunięcia, może być przyczyną późniejszego wszczęcia przez właściwe organy postępowań, które zakończą się dopiero właściwymi rozstrzygnięciami podlegającymi kontroli sądowej. Zatem o naruszeniu art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP mowy być tutaj nie może. Sąd nie uznał za zasadny wniosek o wystąpienie z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego w zakresie sformułowanym w skardze kasacyjnej. Na mocy art. 193 Konstytucji RP każdy sąd może przedstawić Trybunałowi Konstytucyjnemu pytanie prawne co do zgodności aktu normatywnego z Konstytucją. Użyte w art. 193 Konstytucji określenie "może" należy rozumieć w ten sposób, że to sąd określa jaki jest stopień niezgodności danego przepisu z Konstytucją i od jego oceny zależy czy uznaje go za zgodny z Konstytucją czy też poważnie rozważa wątpliwości co do niezgodności z Konstytucją. Zgodnie bowiem z art. 178 Ustawy Zasadniczej sędziowie podlegają również Konstytucji, a to oznacza, że w razie rozpoznawania konkretnej sprawy, szczególnie, gdy strona podnosi istnienie niezgodności pomiędzy przepisami ustawy a Konstytucją, sąd rozpoznający sprawę ma obowiązek zbadać, czy wskazany przepis jest zgodny z Konstytucją z uwagi na uregulowania zawarte w art. 193 tej Ustawy. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie nie powziął wątpliwości co do zgodności art. 3 § 1 i art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. z Konstytucją RP, a argumentacja potwierdzająca to stanowisko wynika z wyżej przedstawionych wywodów odnoszących się bezpośrednio do zarzutów skargi kasacyjnej. Z tych wszystkich przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a. w zw. z art. 182 § 1 p.p.s.a.