I OSK 583/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek po rozpoznaniu w dniu 27 kwietnia 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R.K. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 18 stycznia 2016 r., sygn. akt II SAB/Rz 106/15 o odrzuceniu skargi R.K. na bezczynność Wojewody Podkarpackiego w przedmiocie wydania zarządzenia zastępczego postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Postanowieniem z dnia 18 stycznia 2016 r., sygn. akt II SAB/Rz 106/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie odrzucił skargę R.K. na bezczynność Wojewody Podkarpackiego w przedmiocie wydania zarządzenia zastępczego. Z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wynika, że w dniu 14 grudnia 2015 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie wpłynęła skarga R.K. na bezczynność Wojewody Podkarpackiego w przedmiocie wydania zarządzenia zastępczego, zgodnie z art. 98a ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r. poz. 1515 z późn. zm.) – dalej: "usg", w związku z naruszeniem przez trójkę radnych Rady Miejskiej w [..]ustawowego zakazu prowadzenia działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego przy jednoczesnym sprawowaniu mandatu radnego. Skarżący wniósł o nakazanie Wojewodzie wydania zarządzenia w tym przedmiocie oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Odrzucając skargę Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z art. 98a ust. 1 usg, jeżeli właściwy organ gminy, wbrew obowiązkowi wynikającemu z przepisów art. 383 § 2 i 6 oraz art. 492 § 2 i 5 ustawy, o której mowa w art. 24b ust. 6, oraz art. 5 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne, w zakresie dotyczącym odpowiednio wygaśnięcia mandatu radnego, wygaśnięcia mandatu wójta, odwołania ze stanowiska albo rozwiązania umowy o pracę z zastępcą wójta, sekretarzem gminy, skarbnikiem gminy, kierownikiem jednostki organizacyjnej gminy i osobą zarządzającą lub członkiem organu zarządzającego gminną osobą prawną, nie podejmuje uchwały, nie odwołuje ze stanowiska lub nie rozwiązuje umowy o pracę, wojewoda wzywa organ gminy do podjęcia odpowiedniego aktu w terminie 30 dni. W myśl zaś art. 98a ust. 2 tej ustawy, w razie bezskutecznego upływu terminu określonego w ust. 1, wojewoda, po powiadomieniu ministra właściwego do spraw administracji publicznej, wydaje zarządzenie zastępcze. Sąd I instancji stwierdził, że określony przez skarżącego przedmiot skargi nie podlega kognicji sądu administracyjnego. Zarządzenie zastępcze nie jest bowiem żadnym z aktów, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1 – 4a P.p.s.a., wobec czego bezczynność organu polegająca na niewydaniu takiego zarządzenia nie stanowi bezczynności organu, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a.. Nie jest również bezczynnością, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 9 P.p.s.a., jako że postępowanie w sprawie wydania zarządzenia zastępczego na podstawie art. 98a ust. 2 usg nie jest postępowaniem administracyjnym. Sąd wyjaśnił, że kontroli sądowej z powodu niezgodności z prawem podlegają tylko rozstrzygnięcia organu nadzoru, ponieważ zadania sądów administracyjnych określone w przytoczonym przepisie Ppsa polegają na kontrolowaniu rozstrzygnięć organów samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, nie zaś na wymuszaniu przez sąd wydawania określonych rozstrzygnięć (zob. postanowienie WSA w Szczecinie z dnia 5 marca 2014 r. II SAB/Rz 22/14 – dostępne na: orzeczenia.nsa.gov.pl). Nie istnieje bowiem żaden przepis prawa, który uprawniałby podmiot do żądania wydania zarządzenia zastępczego i jednocześnie rodziłby po stronie wojewody obowiązek przeprowadzenia w tym przedmiocie postępowania zakończonego takim zarządzeniem. Wywiązanie się przez Wojewodę z ciążących na nim obowiązków może być natomiast przedmiotem skargi, o której mowa w dziale VIII Kpa, kierowanej do organu wyższego stopniem. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia złożył R.K., zaskarżając postanowienie w całości, zarzucił Sądowi I instancji naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. poprzez błędne ustalenie, że przedmiot skargi złożonej przez skarżącego nie podlega kognicji sądów administracyjnych, jak również, że zarządzenie zastępcze nie jest żadnym z aktów, o których mowa w ww. przepisie (pkt 1- 4a) oraz poprzez błędne ustalenie, że nie istnieje żaden przepis prawa, który uprawniałby podmiot do żądania wydania zarządzenia zastępczego i jednocześnie rodziłby po stronie wojewody obowiązek przeprowadzenia postępowania zakończonego takim postanowieniem; 2) art. 3 § 2 pkt 7 P.p.s.a. poprzez niedokonanie czynności nadzoru w postaci wydania zarządzenia zastępczego pomimo tego, że art. 98a ustawy o samorządzie gminnym obliguje wojewodę do dokonania ww. czynności w stosunku do organów samorządu terytorialnego; 3) art. 134 § 1 P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i nierozpoznanie sprawy w zakresie, w jakim domagała się tego strona skarżąca, a w efekcie nie rozważenie wszystkich zarzutów strony i nie dokonanie oceny ich zasadności na gruncie danej sprawy. Ponadto skarżący kasacyjnie zarzucił Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego tj. 1) art. 98a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że ww. przepis nie nakłada na wojewodę obowiązku wydania zarządzenia zastępczego o wygaszeniu mandatu radnego. W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i rozpoznanie skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda Podkarpacki wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. W świetle art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej P.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, z. 1, poz. 1). W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania. Przedmiotową skargę kasacyjną oparto na obu podstawach kasacyjnych przewidzianych w art. 174 P.p.s.a., zarzucając Sądowi I instancji naruszenie prawa procesowego mające istotny wpływ na wynik sprawy. Kluczowym dla rozstrzygnięcia sprawy jest zagadnienie, czy dopuszczalna była skarga do sądu administracyjnego, która zmierzała do zobowiązania Wojewody Podkarpackiego do podjęcia przez niego zarządzenia zastępczego określonego w art. 98a ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2015 r., poz. 1515 ze zm.). Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 1 – 4a P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1 - 3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach. Nadto, wolą ustawodawcy, wyrażoną w pkt 8 tego przepisu, sąd administracyjny jest właściwy w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, ale tylko w wyżej wymienionych, ściśle określonych przypadkach. Sąd orzeka także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosuje środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 P.p.s.a.). Oznacza to, że w sprawie ze skargi na bezczynność organu administracji publicznej sąd administracyjny zobowiązany jest w pierwszej kolejności zbadać, czy wniesiona skarga dotyczy jednego z przedmiotów wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, a tym samym, czy sprawa należy do właściwości rzeczowej sądu administracyjnego, a skarga jest dopuszczalna. W myśl bowiem art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a., sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. W pkt 5-7 § 2 art. 3 P.p.s.a. zostało natomiast zdefiniowane jakie akty podlegają zaskarżeniu do sądów administracyjnych, a są to akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż akty prawa miejscowego podejmowane w zakresie administracji publicznej oraz akty nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego. Z kolei przepisy ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594) regulują nadzór na działalnością gminną sprawowany przez organ nadzoru. W ramach tego nadzoru mogą toczyć się określone postępowania prowadzone z urzędu przez wojewodę, które obejmują także postępowanie nadzorcze nad uchwałami i zarządzeniami organów gminy oraz postępowanie związane z bezczynnością gminy mimo obowiązku wydania aktów, o których mowa w art. 98a ustawy o samorządzie gminnym. W świetle art. 98a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, jeżeli właściwy organ gminy, wbrew obowiązkowi wynikającemu z określonych przepisów, w zakresie dotyczącym odpowiednio stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego lub wygaśnięcia mandatu wójta, odwołania ze stanowiska albo rozwiązania umowy o pracę z zastępcą wójta, sekretarzem gminy, skarbnikiem gminy, kierownikiem jednostki organizacyjnej gminy i osobą zarządzającą lub członkiem organu zarządzającego gminną osobą prawną, nie podejmuje uchwały, nie odwołuje ze stanowiska lub nie rozwiązuje umowy o pracę, wojewoda wzywa organ gminy do podjęcia odpowiedniego aktu w terminie 30 dni. W razie bezskutecznego upływu tego terminu wojewoda, po powiadomieniu ministra właściwego do spraw administracji publicznej, wydaje zarządzenie zastępcze (art. 98a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym). Z przepisów tych wynika, że wezwanie wojewody o podjęcie uchwały, dotyczy wezwania o podjęcie uchwały określonej treści (uchwały stwierdzającej wygaśnięcie mandatu). Jeżeli rada nie podejmie uchwały tej treści (stwierdzającej wygaśnięcie mandatu), wojewoda stwierdza wygaśnięcie mandatu w drodze zarządzenia zastępczego, o ile występują przesłanki wygaśnięcia mandatu. Oznacza to, że wojewoda ma kompetencję do wydania zarządzenia zastępczego o wygaśnięciu mandatu wójta (burmistrza, prezydenta miasta), jeżeli rada gminy nie stwierdziła wygaśnięcia mandatu w drodze uchwały, pomimo wezwania do podjęcia takiej uchwały, a w ocenie wojewody występują przesłanki wygaśnięcia mandatu. Jest to zarządzenie, które zastępuje uchwałę rady. Do zaskarżenia zarządzenia zastępczego, zgodnie z art. 98a ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym stosuje się odpowiednio przepis art. 98 ustawy o samorządzie gminnym, z tym że uprawniona do złożenia skargi jest również osoba, której interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy zarządzenie zastępcze, a więc osoba, której mandat wygaszono. Oznacza to, że do złożenia skargi na zarządzenie zastępcze wojewody w zakresie wygaśnięcia mandatu uprawniona jest gmina, której interes prawny, uprawnienie albo kompetencja zostały naruszone (art. 98 ust. 3 w związku z art. 98a ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym) oraz osoba, której interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy zarządzenie zastępcze, a wiec osoba, której mandat wygaszono. Podstawą do wniesienia skargi przez gminę jest uchwała lub zarządzenie organu, którego dotyczy zarządzenie zastępcze. Ponadto należy zaznaczyć, że zarządzenie zastępcze, uregulowane w art. 98a usg, jest szczególnym aktem nadzoru podlegającym zaskarżeniu do sądu administracyjnego na zasadach określonych w art. 98 usg. W świetle tych przepisów, jedynie wojewoda jako organ nadzoru może podjąć decyzję o wydaniu zarządzenia zastępczego, które następnie podlegać będzie kontroli sądowoadministracyjnej na podstawie art. 3 § 2 pkt 7 P.p.s.a. W przepisie art. 3 § 2 pkt 8 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zostało określone w jakich przypadkach służy skarga na bezczynność organów i obejmuje tylko przypadki określone w pkt 1-4 tego przepisu, natomiast niedopuszczalne są skargi na bezczynność w sprawach uregulowanych w pkt 5-7. Wobec powyższego przedmiotem skargi do sądu administracyjnego może być jedynie akt nadzoru nad działalnością organu jednostki samorządu terytorialnego, a nie zaniechanie przez organ podjęcia takiego rozstrzygnięcia. Brak reakcji organu nadzoru na pisma zawierające żądanie podjęcia działań w trybie nadzoru nie jest bezczynnością organu uzasadniającą dopuszczalność wniesienia skargi do sądu administracyjnego (por. np. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 marca 1994r., sygn. akt SA/Łd 703/94, ONSA 1995, nr 2, poz. 73; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lipca 1991 r., sygn. akt SA/Ka 491/91, ONSA 1991, nr 3-4, poz. 68). Wobec powyższego niezasadne okazały się zarzuty naruszenia art. 98a ustawy o samorządzie gminnym oraz 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. oraz art. 3 § 2 pkt 7 P.p.s.a. Ponadto nie doszło, wbrew twierdzeniom skarżącego do naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a., ponieważ w niniejszej sprawie istotą było, czy sąd administracyjny posiada kognicję do orzekania w jej zakresie i w tych granicach wypowiedział się Wojewódzki Sąd Administracyjny. Kontrola zrealizowana przez Sąd I instancji nie nasuwała wątpliwości co do jej zupełności i zgodności z kryteriami ustanowionymi w art. 3 P.p.s.a. oraz art. 1 § 1 i § 2 P.u.s.a. Okoliczność, że skarżący nie podzielił poglądu prezentowanego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie nie mogła usprawiedliwiać zarzutu naruszenia wskazanego przepisu. Mając powyższe na względzie, uznając podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty za niezasadne, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 1 i 3 P.p.s.a.