II FSK 3185/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Bogusław Dauter, Sędzia NSA Andrzej Jagiełło, Sędzia NSA Jerzy Płusa (sprawozdawca), Protokolant Joanna Bańbura, po rozpoznaniu w dniu 20 stycznia 2016 r. na rozprawie w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej Prokuratora Okręgowego w Kielcach od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 25 czerwca 2015 r. sygn. akt I SA/Ke 281/15 w sprawie ze skargi Prokuratora Rejonowego w Staszowie na uchwałę Rady Gminy Łubnice z dnia 10 kwietnia 2013 r. nr XXXIII/108/13 w przedmiocie ustalenia wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, składanej przez właścicieli nieruchomości położonych na terenie Gminy Łubice oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 25 czerwca 2015 r. sygn. akt I SA/Ke 281/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalił skargę Prokuratora Rejonowego w Staszowie (dalej jako "Prokurator Rejonowy") na uchwałę Rady Gminy Łubnice z dnia 10 kwietnia 2013 r. Nr XXXIII/108/13 w sprawie ustalenia wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, składanej przez właścicieli nieruchomości położonych na terenie Gminy Łubnice (dalej jako "Uchwała"). Przedstawiając w uzasadnieniu wyroku stan sprawy Sąd pierwszej instancji podał, że Rada Gminy Łubnice w dniu 10 kwietnia 2013 r. podjęła ww. Uchwałę. Wzór deklaracji stanowi załącznik do Uchwały. W pozycji L wzoru deklaracji ("Oświadczenie i podpis składającego deklarację/osoby reprezentującej składającego oświadczenie") zawarto oświadczenia o następującej treści. "Oświadczam, że jestem świadomy/a odpowiedzialności karno-skarbowej, zgodnie z art. 54 Kodeksu karnego skarbowego, za podanie danych niezgodnych ze stanem faktycznym. Przez podpisanie niniejszego oświadczenia wyrażam zgodę na przetworzenie moich danych osobowych dla celów związanych z ustaleniem należności za gospodarowanie odpadami komunalnymi, zgodnie z ustawą o ochronie danych osobowych." W podstawie prawnej Uchwały powołano art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1, art. 41 i art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591, z późn. zm.) - powoływanej dalej jako "u.s.g.", art. 6n ust. 1 w zw. z art. 6m ust. 3 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2012 r. poz. 391, z późn. zm.) - powoływanej dalej jako "Ustawa", oraz art. 11 ust. 2 i art. 12 ustawy z dnia 1 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu w czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 152, poz. 897, z późn. zm.) - powoływanej dalej jako "ustawa zmieniająca". Prokurator Rejonowy złożył skargę na Uchwałę w zakresie obejmującym treść przytoczonego wyżej oświadczenia, zamieszczoną w pozycji L załącznika do Uchwały, zarzucając rażące naruszenie art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 u.s.g., art. 6n ust. 1 i 2 i art. 12 Ustawy w zw. z art. 10 ust. 1 ustawy zmieniającej, art. 23 ust. 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1182, z późn. zm.) - powoływanej dalej jako "u.o.d.o.", polegające na nałożeniu na mieszkańców obowiązku złożenia w pozycji L załącznika do Uchwały zakwestionowanego oświadczenia, bez umocowania prawnego i podstawy ustawowej. W związku z powyższym Prokurator Rejonowy wniósł o stwierdzenie nieważności Uchwały w zaskarżonej części. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy wniosła o umorzenie postępowania z uwagi na uwzględnienie w całości skargi w trybie autokontroli. Przyjmując za w pełni uzasadnione zarzuty skargi Rada Gminy uchwałą nr VI/24/15 z dnia 30 marca 2015 r. w sprawie zmiany Uchwały usunęła ze wzoru deklaracji kwestionowane zapisy. W ocenie Rady Gminy, w powyższym stanie rzeczy, ze względu na uwzględnienie skargi w trybie autokontroli, prowadzenie postępowania sądowoadministracyjnego jest bezprzedmiotowe. Sąd pierwszej instancji oddalając skargę wskazał na wstępie, że w oparciu o art. 53 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm.) - powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", prokurator jest uprawniony do wniesienia skargi, przy czym w przypadku skargi na akty prawa miejscowego nie jest ograniczony jakimkolwiek terminem. Zaskarżona Uchwała jako skierowana do wszystkich właścicieli nieruchomości, na których ciąży obowiązek uiszczenia opłaty, jest niewątpliwie aktem prawa miejscowego. Dalej Sąd zaznaczył, że przed przystąpieniem do kontroli legalności Uchwały rozważenia wymagała kwestia, czy zmiana Uchwały uchwałą Rady Gminy z dnia 30 marca 2015 r. skutkuje bezprzedmiotowością postępowania w rozumieniu art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a, a w konsekwencji jego umorzeniem. Zdaniem Sądu, nie zachodzi bezprzedmiotowość postępowania sądowego w tym zakresie. Uchylenie zaskarżonej uchwały oznacza bowiem jej wyeliminowanie ze skutkiem od daty uchylenia (ex nunc). Stwierdzenie nieważności uchwały wywołuje natomiast skutki od chwili jej podjęcia (ex tunc). W tej ostatniej sytuacji uchwałę należy potraktować tak, jakby nigdy nie została podjęta. Ma to swoje znaczenie dla czynności prawnych podjętych na podstawie takiej uchwały. Tak więc nawet podjęcie nowej uchwały i utrata mocy zaskarżonej uchwały przed wydaniem wyroku nie czyni bezprzedmiotowym rozpoznania skargi na tę uchwałę. W ocenie Sądu, nie można też traktować zmiany zaskarżonej Uchwały przez organ, który ją wydał, w kategoriach autokontroli zaskarżonego aktu, na podstawie art. 54 § 3 P.p.s.a. Podjęcia zmieniającej uchwały nie można utożsamiać z uwzględnieniem skargi. Wniosek skargi dotyczył stwierdzenia nieważności Uchwały w zaskarżonej części. Organ stanowiący gminy nie posiada możliwości ani stwierdzenia nieważności swojej uchwały ani stwierdzenia jej niezgodności z prawem. Sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, nie można bowiem podzielić poglądu, że nieważnością dotknięta jest badana Uchwała w części, w jakiej załącznik Uchwały - deklaracja zawiera obowiązek podania oświadczeń o powyżej przywołanej treści. Kontrolując Uchwałę pod względem nieważności Sąd miał na uwadze, że uchwała sprzeczna z prawem jest nieważna, przy czym nieważność powoduje jedynie istotne naruszenie prawa. Powołując się na orzecznictwo sądowe Sąd wyjaśnił, że za prowadzące do stwierdzenia nieważności istotne naruszenie prawa należy uznać uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym (wyrok NSA sygn. akt I OSK 1287/06). Sąd mając to na uwadze wskazał, że podstawę prawną Uchwały stanowi art. 6n ust. 1 Ustawy. Przepis ten nie wskazuje, jaki rodzaj informacji wymaganych od właściciela nieruchomości może być zawarty w deklaracji, aby cel w nim określony (prawidłowe obliczenie wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi) został zrealizowany. Ustawodawca formułując zapis delegacji ustawowej w sposób szeroki, pozostawił radzie gminy kompetencje, jakie informacje niezbędne będą dla realizacji celu, jakim jest prawidłowe określenie wysokości tej opłaty. W ocenie Sądu, badana deklaracja w zakresie zawierającym obowiązek złożenia określonego w niej oświadczenia dotyczącego odpowiedzialności na podstawie art. 54 Kodeksu karnego skarbowego, nie narusza prawa. Zakwestionowane przez Prokuratora Rejonowego oświadczenie stanowi jedynie informację, że podanie w deklaracji danych niezgodnych z rzeczywistością wiąże się z odpowiedzialnością określoną w przepisach Kodeksu karnego skarbowego. Zdaniem Sądu, niewątpliwie taka informacja przyczyni się do rzetelnego wypełnienia omawianej deklaracji, a tym samym do prawidłowego obliczenie opłaty. Tym samym, cel określony w art. 6n Ustawy zostanie zrealizowany, co oznacza, że nie została przekroczona delegacja ustawowa. Wymaga podkreślenia, że zapis ten nie pełni roli pouczenia czy uprzedzenia, o którym mowa w art. 233 § 6 k.k., tj. od którego uzależniona jest odpowiedzialność karna za podanie nieprawdy lub zatajenie prawdy w oświadczeniu. Sąd nie podzielił również poglądu Prokuratora Rejonowego, że nieważnością dotknięta jest badana Uchwała w części, w jakiej załącznik - deklaracja zawiera, z powołaniem się na u.o.d.o., zapis o wyrażeniu zgody na przetwarzanie danych osobowych składającego deklarację. Sąd wskazał, że z art. 23 ust. 1 pkt 2 u.o.d.o. wynika, że przetwarzanie danych jest dopuszczalne, gdy jest to niezbędne dla zrealizowania uprawnienia lub spełnienia obowiązku wynikającego z przepisu prawa. Z powyższego zapisu wynika jednoznacznie, że ustawodawca zobowiązując w art. 6n Ustawy do określenia wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, nakazał (choć bez bezpośredniego odwołania do ustawy u.o.d.o.) stworzenie przez rady gmin zbiorów danych, jakim są deklaracje. Skoro zatem deklaracje te są niezbędne do zrealizowania obowiązku ustawowego, to niewątpliwie mieszczą się w zakresie upoważnienia wynikającego z art. 23 ust. 1 pkt 2 u.o.d.o. Zakres przetwarzania (zbierania) danych istotnych dla zrealizowania celu wprowadzenia deklaracji wyznacza treść upoważnienia ustawowego wynikającego z cytowanego już art. 6n Ustawy, wskazanego przez ustawodawcę jako "zapewnienie prawidłowego obliczenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi". Powyższe oznacza, że nie było konieczności umieszczenia w deklaracji zapisu o wyrażeniu zgody na przetwarzanie danych, skoro możliwość taka wynikała wprost z u.o.d.o. W ocenie Sądu, zapis badanej deklaracji o wyrażeniu zgody na przetwarzanie danych, choć wadliwy, to jednak nie w stopniu prowadzącym do stwierdzenia nieważności. Przetwarzanie danych na cele wskazane w upoważnieniu ustawowym wynikającym z art. 6n Ustawy dopuszczalne było ustawowo, stąd też zamieszczenie zapisu potwierdzającego to, co wynika z ustawy, nie może być uznane za naruszające ją w stopniu skutkującym stwierdzeniem nieważności. W skardze kasacyjnej Prokurator Okręgowy w Kielcach zaskarżył w całości wyrok, zarzucając mu na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a., naruszenie prawa materialnego, tj: - art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 u.s.g., art. 6n ust. 1 i 2 i art. 12 Ustawy oraz art. 10 ust. 1 ustawy zmieniającej i art. 23 ust. 1 u.o.d.o., poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż nałożenie na mieszkańców obowiązku złożenia w załączniku do Uchwały zatytułowanym "Deklaracja o wysokości opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi" w pkt L przez osobę składającą deklarację, oświadczenia o treści "oświadczam, że jestem świadom/a odpowiedzialności karno-skarbowej, zgodnie z art. 54 kodeksu karnego skarbowego, za podanie danych niezgodnych ze stanem faktycznym" oraz wyrażenie w tym samym punkcie zgody na przetwarzanie danych osobowych dla celów związanych z ustaleniem należności za gospodarowanie odpadami - nastąpiło zgodnie z ustawowym upoważnieniem i nie narusza prawa. Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że ustawowe wyliczenie zagadnień przekazanych radzie gminy do uregulowania w drodze uchwały w sprawie wzoru deklaracji jest wyczerpujące. Nie jest zatem dopuszczalna wykładnia rozszerzająca zastosowania tego przepisu w odniesieniu do innych kwestii, które nie zostały w nim wymienione. Oznacza to, że w akcie prawa miejscowego nie można zamieszczać postanowień, które wykraczają poza treść tych przepisów. Zakwestionowane zapisy Uchwały nie mają podstawy w przepisach obowiązującego prawa, a zwłaszcza w tych, które zostały podane jako podstawa prawna jej podjęcia. Żaden ze wskazanych w podstawie prawnej przedmiotowej uchwały przepisów prawa nie daje możliwości nakładania na właściciela nieruchomości przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego obowiązku potwierdzania danych zawartych w tej deklaracji pod groźbą odpowiedzialności określonej przepisami Kodeksu karnego skarbowego. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, co następuje. Skarga kasacyjna jest niezasadna. W skardze skierowanej do Sądu pierwszej instancji Prokurator Rejonowy domagając się stwierdzenia nieważności (we wskazanym zakresie) Uchwały, zarzucił że rażąco narusza ona wymienione przepisy Ustawy, ustawy zmieniającej oraz u.o.d.o. Podstawą do sformułowania tych zarzutów stanowiły zastrzeżenia, podtrzymane następnie w skardze kasacyjnej, odnośnie do zamieszczonego w treści - określonego przez Uchwałę wzoru deklaracji - oświadczenia o następującej treści. "Oświadczam, że jestem świadomy/a odpowiedzialności karno-skarbowej, zgodnie z art. 54 Kodeksu karnego skarbowego, za podanie danych niezgodnych ze stanem faktycznym. Przez podpisanie niniejszego oświadczenia wyrażam zgodę na przetworzenie moich danych osobowych dla celów związanych z ustaleniem należności za gospodarowanie odpadami komunalnymi, zgodnie z ustawą o ochronie danych osobowych." Pierwszy z kwestionowanych elementów dotyczył zatem kwestii odpowiedzialności osoby składającej deklarację w trybie przepisów Kodeksu karnego skarbowego, a konkretnie na podstawie art. 54 tej ustawy. Zasadne są przy tym wyrażone w skardze i powtórzone w skardze kasacyjnej wątpliwości co do adekwatności wskazanego przepisu do przypadku, do którego miałby się on w tej sytuacji odnosić, a zatem jako podstawy prawnej odpowiedzialności karnej skarbowej. Tak, czy inaczej, samo złożenie takiego oświadczenia (bądź jego niezłożenie) z punktu widzenie ewentualnej odpowiedzialności karnej skarbowej nie ma żadnego znaczenia, jest prawnie nieistotne, ponieważ złożenie takiego oświadczenia nie stanowi prawnej przesłanki odpowiedzialności karnej w oparciu o ten przepis. Słusznie zwrócił na to uwagę Sąd pierwszej instancji stwierdzając, że taka treść oświadczenia nie pełni roli pouczenia, czy też uprzedzenia, o którym jest mowa w art. 233 § 6 k.k., tj. od którego uzależniona jest odpowiedzialność karna za podanie nieprawdy lub zatajenie prawdy w oświadczeniu. Trafne są również uwagi Prokuratora Rejonowego zawarte w skardze, powtórzone także w skardze kasacyjnej, odnośnie do drugiego kwestionowanego elementu oświadczenia, tj. dotyczącego wyrażenia zgody przez osobę składającą deklarację na przetwarzanie danych osobowych, w zakresie, w jakim zwrócono uwagę, że w art. 23 u.o.d.o. wymieniono przesłanki legalności przetwarzania danych osobowych. Zgoda osoby, której dane dotyczą (art. 23 pkt ust. 1 pkt 1 u.o.d.o.), jest jednym z możliwych, ale nie jedynym warunkiem legalizującym przetwarzanie danych. Nie jest zatem konieczne jej pozyskiwanie, gdy spełniony jest jeden z pozostałych warunków z art. 23 ust. 1 u.o.d.o., zwłaszcza gdy przetwarzanie danych osobowych znajduje podstawę w stosownych przepisach prawa. W związku z tym Prokurator Rejonowy, co podtrzymano również w skardze kasacyjnej, uznał zamieszczenie we wzorze deklaracji takiego oświadczenia za zbędne. Z taką oceną zgodził się także Sąd pierwszej instancji, który w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku powołując się na art. 23 ust. 1 pkt 2 u.o.d.o. (przetwarzanie danych jest dopuszczalne, m.in., gdy jest to niezbędne dla zrealizowania uprawnienia lub spełnienia obowiązku wynikającego z przepisu prawa), wskazał, że skoro deklaracje są niezbędne do zrealizowania obowiązku ustawowego, to niewątpliwie mieszczą w zakresie upoważnienia wynikającego z przytoczonego wyżej przepisu. W konkluzji Sąd pierwszej instancji stwierdził, że nie było konieczności umieszczania w deklaracji zapisu o wyrażeniu zgody na przetwarzanie danych, skoro możliwość taka wynikała wprost z przepisów u.o.d.o. Jak więc z powyższego wynika, nie ma zasadniczej różnicy poglądów pomiędzy Urzędem Prokuratorskim a Sądem pierwszej instancji w ocenie charakteru kwestionowanych zapisów oświadczenia zawartego w zamieszczonym w Uchwale wzorze deklaracji, natomiast zasadniczo rozbieżne są wnioski tychże podmiotów, co do konsekwencji prawnych z takiego stanu rzeczy wynikających. Sąd pierwszej instancji oddalił bowiem skargę Prokuratora Rejonowego, w której domagano się stwierdzenia nieważności Uchwały we wskazanym zakresie, co z kolei kwestionowane jest w skardze kasacyjnej. Sąd pierwszej instancji w swojej argumentacji, powołując się na poglądy wyrażane w literaturze przedmiotu oraz w orzecznictwie sądowym, zasadnie zwrócił uwagę, że sankcja nieważności uchwały powinna mieć miejsce jedynie w przypadku istotnego naruszenia prawa. Z kolei nie można podzielić w odniesieniu do rozpoznawanej sprawy argumentacji przedstawianej w skardze kasacyjnej, w której Prokurator nawiązując do konieczności ścisłego przestrzegania zakresu upoważnienia do wydania określonego aktu (tu uchwały) zwracał uwagę na zakaz modyfikowania przepisów ustawowych. Wszelkie bowiem normy dotyczące konstytucyjnych praw i wolności człowieka zastrzeżone są wyłącznie dla ustaw i nie mogą być regulowane aktami niższego rzędu. Jeżeli chodzi bowiem o kwestionowaną w niniejszej sprawie treść zawartego we wzorze deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oświadczenia, mającego towarzyszyć złożeniu takiej deklaracji, można ją określić jako pewnego rodzaju superfluum, nie niosące wszak za sobą żadnych konsekwencji prawnych dla osób, które oświadczenie o takiej treści podpiszą. Jak już bowiem była o tym mowa i z czym zasadniczo rzecz biorąc zgadza się również Prokurator, samo oświadczenie o świadomości odpowiedzialności karnej skarbowej nie ma znaczenia dla ponoszenia takiej odpowiedzialności, a w sytuacji spełnienia przesłanki z art. 23 ust. 1 pkt 2 u.o.d.o. wyrażenie zgody na przetwarzanie danych osobowych nie jest konieczne (jest zbędne). Sąd słusznie zwrócił również uwagę, że kwestionowane zapisy nie stały w sprzeczności ze wskazanym w art. 6n Ustawy, zawierającym delegację do wydania uchwał określających wzory deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, zasadniczym celem tej regulacji, tj. zapewnieniu prawidłowego obliczania wysokości tej opłaty. Stanowiły one przy tym raczej przejaw pewnej niezręczności w formułowaniu przepisów, wynikającej z niedostatecznie wnikliwej analizy przepisów zamieszczonych poza ustawą, na podstawie której wydana została zakwestionowana Uchwała, w tym przypadku Kodeksu karnego skarbowego oraz u.o.d.o., bez negatywnych wszak konsekwencji prawnych dla obywateli. Rada Gminy w następstwie skargi Prokuratora Rejonowego uznała swoje uchybienie i uchwałą z dnia 30 marca 2015 r. usunęła kwestionowane we wzorze deklaracji oświadczenie. W tym sensie wystąpienie Prokuratora odniosło zamierzony skutek. Mając na uwadze powyższe rozważania, a więc również i to, że kwestionowany zapis już nie obowiązuje (obowiązywał od dnia wydanie zaskarżonej Uchwały, tj. od 10 kwietnia 2013 r. do dnia jej zmiany, tj. 30 marca 2015 r.), nie kolidował z określonym w art. 6n Ustawy celem tej regulacji, nie niósł za sobą żadnych negatywnych konsekwencji w sferze praw obywateli, a co za tym idzie nie stanowił istotnego naruszenia prawa, za prawidłowe uznać należy rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji, który stwierdził, że kwestionowane przez Prokuratora zapisy Uchwały są wprawdzie wadliwe, to jednak nie w stopniu, który uzasadniałby stwierdzenie nieważności tej Uchwały we wnioskowanym przez Prokuratora zakresie. W związku z tym zarzuty skargi kasacyjnej oparte na twierdzeniach wyrażających pogląd przeciwny, tj. uznający konieczność domagania się stwierdzenia nieważności zaskarżonej do Sądu pierwszej instancji Uchwały, uznać należy za niezasadne. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.